Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Op 116/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę Gminy S.na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia (...) stycznia 2009 r., nr (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia (...) września 2008 r., nr (...), Burmistrz S. ustalił dla F. O. opłatę adiacencką w wysokości 1296 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po stworzeniu warunków podłączenia nieruchomości położonej w S., stanowiącej działkę nr (...), do kanalizacji sanitarnej wybudowanej przez Gminę S.. Jako podstawę prawną Burmistrz wskazał przepisy art. 144 ust.1, art. 145 oraz art. 148 ust.1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.).
Decyzją z dnia 13 stycznia 2009 r., nr SKO.I/40/1957/2008/gr, po rozpatrzeniu odwołania F. O., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Kolegium, nawiązując do aktualnego brzmienia art. 145 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdziło, iż skoro warunki podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej zostały stworzone w dniu 29 lipca 2005 r., a uchwała ustalająca stawki procentowe weszła w życie z dniem 29 września 2007 r., to postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej było od początku bezprzedmiotowe.
Gmina S., reprezentowana przez Burmistrza, wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, skarżąca Gmina argumentowała, że wprowadzenie dodatkowej przesłanki w postaci obowiązywania w chwili stworzenia warunków technicznych uchwały rady nie stanowi zmiany przepisów prawa materialnego, a jedynie warunków formalnych determinujących możliwość wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty.
Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji uznał, że skargę Gminy S. należało odrzucić.
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie skarga na decyzję odwoławczą wydaną w sprawie indywidualnej wniesiona została przez Gminę S.. Skoro jednak w postępowaniu administracyjnym decyzja w I instancji wydana została przez Burmistrza S., działającego jako organ administracji publicznej, uznać należało, iż Gminie S nie przysługuje w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym status skarżącego, a wniesiona przez nią skarga jest niedopuszczalna.
Na poparcie swoich wywodów Sąd pierwszej instancji przedstawił liczne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z którego m. in. wynika, iż ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnione do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego uchylającej lub zmieniającej wydaną w I instancji decyzję burmistrza. Nie do przyjęcia według Sądu pierwszej instancji jest bowiem stanowisko, że gmina może w jednym postępowaniu, w zależności od etapu załatwiania sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej, zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym zaś razem strony postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła Gmina S. askarżając je w całości oraz zarzucając mu naruszenie art. 50 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z powołaniem się na brak interesu prawnego skarżącej.
Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 1 P.p.s.a.
W motywach skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, iż jedynie gmina jako osoba prawna może być legitymowana do wniesienia skargi, jeżeli wykaże swój interes prawny, natomiast organ administracji publicznej w istocie nigdy nie jest uprawniony, ponieważ nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. i 50 §1 P.p.s.a. Wskazała, iż burmistrz gminy w zakresie, w jakim wydaje decyzję w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej działa w granicach własnych przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś w granicach interesu prawnego gminy. Bez znaczenia według strony skarżącej jest podniesiona przez Sąd pierwszej instancji okoliczność, iż decydujące i negatywne dla oceny interesu prawnego gminy znaczenie ma fakt, iż właściwym do wydania decyzji w pierwszej instancji był burmistrz gminy wnoszącej skargę. Interes prawny gminy i kompetencje burmistrza do wydawania w pierwszej instancji decyzji to okoliczności pozostające całkowicie bez związku w zakresie przypisanym im przez Sąd.
Według strony skarżącej przyjęcie stanowiska, iż ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnione do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego uchylającej lub zmieniającej wydaną w I instancji decyzję burmistrza nie znajduje uzasadnienia normatywnego oraz aksjologicznego w przyjętym przez ustawodawcę systemie wartości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stanowisko Sądu I instancji, iż podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może być organ, który orzekał w sprawie w I instancji jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m. in. orzeczenia z dnia 16 lutego 2005 r sygn. akt OSK 1017/04, 10 sierpnia 2005r sygn. OSK 788/05 i OSK 789/05, z 15 lutego 2006r, sygn. akt I OSK 460/05, a ponadto z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05, z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1211/06 oraz z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1783/07).
Podzielając w tej kwestii jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych należy podnieść, iż przyjęcie koncepcji, w której gmina mająca interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego jest podmiotem uprawnionym do wniesienia tej skargi, mimo że decyzję w pierwszej instancji wydał organ tej gminy jest sprzeczne z istotą sprawiedliwości proceduralnej, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego. Oznaczałoby to sytuację w której jedna ze stron postępowania administracyjnego (gmina) dokonywałaby władczego rozstrzygnięcia o prawach drugiej strony. Nie można bowiem przeciwstawiać samorządowi terytorialnemu interesu prawnego jednostki, z przyznaniem przewagi prawom samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 815/09).
W uchwale składu pięciu sędziów z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00 (ONSA z 2001 r., nr 1, poz.
17) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pozycja jednostek samorządu terytorialnego jest wyznaczona przede wszystkim przez dwie kategorie prawne, a mianowicie przez kompetencję i przez osobowość prawną. Na podstawie określonych prawem kompetencji gmina realizuje władztwo administracyjne (imperium) i wtedy działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władna wykonywać przysługujące jej prawa i obowiązki właścicielskie i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony.
W uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził natomiast pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium.
Podsumowując, w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy, a jednocześnie prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z generalnie określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisami prawa materialnego również wówczas, gdy miasto to wykonuje zadania powiatu, a on sprawuje funkcje starosty (T. Woś: Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/2003, Sam. Ter. 2004, nr 12, s. 79).
W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który nie może mieć legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu. Z tego względu nie jest zasadny, podnoszony przez skarżącą, zarzut naruszenia art. 50 P.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 §2 P.p.s.a.