Uzasadnienie
S. P. i A. D. wniosły do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] nr [...], w sprawie sprzedaży części nieruchomości gruntowych stanowiących własność Miasta B., wnosząc o jej uchylenie. Skarżące podniosły, iż zaskarżona uchwała dotyczyła bezprawnej sprzedaży drogi dojazdowej do działki będącej ich współwłasnością (użytkowanej przez 38 lat), niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Sprzedaż została dokonana w celu polepszenia warunków zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, przy jednoczesnym pogorszeniu warunków zagospodarowania działki skarżących oraz bez ich powiadomienia. Zdaniem skarżących obecnie istniejący dojazd do ich nieruchomości od ul. P. jest zbyt wąski i stwarza duże trudności przy wjeździe samochodu transportowego, wywozie śmieci i szamba. Ponadto szerokość tej ulicy nie pozwala na doprowadzenie wody, gazu, kanalizacji, kabli energetycznych itp.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 14 stycznia 2004 r. sygn. akt SA/Bd 1371/03 po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. P. i A. D. na uchwałę Rady Miasta B. z [...] nr [...] w sprawie sprzedaży części nieruchomości gruntowych, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że podstawą wniesienia skargi jest przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stanowi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Uchwałę organu gminy można skutecznie zaskarżyć dopiero wówczas, gdy się wykaże naruszenie interesu prawnego. Jeżeli zatem skarżący nie jest w stanie wskazać naruszenia norm prawa obowiązującego, a sąd – działając z urzędu – takich naruszeń się nie dopatrzy, to skarżący, działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie może skutecznie kwestionować uchwały organu gminy.
W ocenie Sądu, w świetle zebranego materiału dowodowego w sprawie nie można dopatrzyć się naruszenia interesu prawnego skarżących. Interes prawny lub uprawnienie jest to interes związany z prawem, a więc z przepisami prawa, z których dla określonego podmiotu wynikają jakieś prawa lub obowiązki. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia określonego podmiotu będzie miało miejsce przede wszystkim wtedy, gdy nastąpi zmiana sfery prawnej tego podmiotu. Np. zostaną na ten podmiot nałożone nowe obowiązki, zostanie zmieniona treść dotychczasowych obowiązków, podmiot ten zostanie pozbawiony przysługujących mu uprawnień lub przysługujące mu uprawnienia zostaną zmienione. Tak rozumiane naruszenie interesu prawnego lub uprawnień winno mieć charakter rzeczywisty, a nie domniemany. Od interesu prawnego lub uprawnienia należy odróżnić interes faktyczny, do którego należą okoliczności wpływające na sytuację określonego podmiotu, lecz nie mające związku z jego sytuacją prawną.
Zdaniem Sądu tak właśnie należy ocenić sytuację skarżących. Nie sposób dopatrzyć się bowiem po stronie skarżących uprawnienia lub interesu o charakterze prawnym, który byłby naruszony kwestionowaną uchwałą.
Skarżące nie powołały się na jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą, ani też nie wykazały, że uchwała ta ma wpływ na zakres ich praw i obowiązków. Sprzedaż działki nr 82 nie powoduje w tym przypadku żadnego ograniczenia prawnych możliwości korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżących, które będą nadal mogły korzystać z całej nieruchomości w dotychczasowym zakresie. Jakkolwiek są one zainteresowane dalszym korzystaniem z możliwości swobodnego dojazdu do swojej nieruchomości poprzez działkę nr 82, to należy uznać, że tego rodzaju interes ma jednak charakter faktyczny, a nie prawny. Jest w sprawie oczywistym, że podjęcie zaskarżonej uchwały poza zmianami w zakresie uprawnień wynikających z wykonywania prawa własności nieruchomości pociąga za sobą także dla skarżących zmiany w sferze faktów. Zmiany takie są skutkiem późniejszych zdarzeń, mianowicie zrealizowania przez nabywcę nieruchomości prawa do swobodnego korzystania ze swojej własności z wyłączeniem innych osób.
Powoduje to konieczność powstrzymania się przez skarżące od działań naruszających to prawo. Jednakże zmiana tego rodzaju to zmiana z zakresu faktów, a nie prawa. Odmiennej oceny naruszenia interesu prawnego skarżących nie może implikować również podnoszona przez nie okoliczność, że na skutek wieloletniego korzystania z działki nr 82 nabyły one w drodze zasiedzenia służebność gruntową. Zarzuty skargi w tym zakresie zmierzają do uczynienia przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym cywilno-prawnej kwestii nabycia przez zasiedzenie służebności gruntowej (drogi koniecznej). Są to zagadnienia należące do prawa cywilnego, a zatem tylko w trybie i na zasadach określonych w tej gałęzi prawa skarżące mogą domagać się wydania przez sąd powszechny orzeczenia stwierdzającego nabycie tego prawa w drodze zasiedzenia.
Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, iż niezasadne są zarzuty skarżących dotyczące "bezprawnej" sprzedaży "drogi dojazdowej" do ich nieruchomości. Sąd zważył, iż zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym każda gmina jako osoba prawna samodzielnie i swobodnie gospodaruje swoim majątkiem, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada Miasta B. wyraziła zgodę na sprzedaż w trybie bezprzetargowym przyległych gruntów (wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości) niezbędnych do poprawienia warunków zagospodarowania już posiadanych przez wnioskodawców nieruchomości, położonych w B. m.in. przy ul. [...], działka nr 82 o pow. 114 m2. Zgodnie z przepisem art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 453 ze zm.) zasadą jest sprzedaż nieruchomości gminnych w drodze przetargu. Jednakże ustawodawca z uwagi na szczególny charakter niektórych nieruchomości wprowadził wyjątek od powyższej reguły, umożliwiając ich sprzedaż w trybie bezprzetargowym (art. 37 ust. 2 i 3 ww. ustawy).
W myśl przepisu art. 37 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia są części nieruchomości, niezbędne do poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza te części nabyć, jeżeli nie mogą być zbyte jako odrębne nieruchomości.
W dniu 6 sierpnia 1999 r. H. i K. S. zwrócili się do Urzędu Miasta w B. z wnioskiem o sprzedaż działki nr 82, w celu poprawy warunków zagospodarowania będącej ich własnością przyległej działki nr 83 położonej w B. przy ul. [...]. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wniosku organy Miasta B. stwierdziły, iż przedmiotowa działka nie może być zbyta jako odrębna nieruchomość oraz, że z uwagi na swoje położenie może służyć poprawie warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej – działki nr 83. Wobec powyższego Rada Miasta B., jako organ właściwy do podjęcia decyzji w sprawie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości gminnej (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym), zaskarżoną uchwałą wyraziła zgodę na zbycie przedmiotowej działki wnioskodawcom w trybie bezprzetargowym. W wykonaniu tej uchwały w dniu 12 września 2000 r. Miasto B. sprzedało z nieruchomości objętej księgą wieczystą Kw nr 7390 część oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 82 na rzecz H. i K. S., dla poprawienia warunków zagospodarowania już posiadanej przez nich nieruchomości stanowiącej działkę nr 83.
Z akt administracyjnych wynika, że działka nr 82 położona w B. przy ul. [...] na podstawie miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu "C." przyjętego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia 14 lutego 1990 r. nr X/69/90 (Dz.Urz.Woj.Bydg. Nr 19, poz. 215), wchodzi w skład mieszkaniowej budowy jednorodzinnej, przy czym zapis planu nie określa jej jako drogi dojazdowej do nieruchomości położonej przy ul. [...] (działka nr 81). Jednocześnie w oparciu o opinię Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. z dnia 8 września 1999 r. znak TB-0509/188/99 oraz z 22 października 2002 r. znak ZDM/TI/5024/331/2002 ustalono, iż działka nr 82 położona przy ul. Ś[...] położona jest w całości poza liniami rozgraniczającymi przyległych rozwiązań komunikacyjnych i nie wchodzi w skład ciągów pieszych.
W rozpatrywanej sprawie zostały spełnione wszystkie wskazane przez ustawodawcę przesłanki warunkujące sprzedaż przez Miasto B. działki nr 82 w trybie bezprzetargowym.
S. P. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Podstawą skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia prawa materialnego: art. 37 ust. 2 pkt 6 oraz art. 35 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Na tej podstawie wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuciła, że została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym przy sprzedaży działki, nie dochowano wymogów z art. 35 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż organ nie podał do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości, w którym działka 82 byłaby wykazana jako przeznaczona do sprzedaży.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 35 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, który stanowi w ust. 1 "Właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości nieruchomości przeznaczone do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a ponadto informację o wywieszeniu tego wykazu podaje się do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości". W aktach sprawy zawarta jest dokumentacja realizacji obowiązku podania do publicznej wiadomości nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży. Zarząd Miasta B. podał do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości, w której zamieszczona jest działka Nr 82 pow. 111 Obr. 27 przy ul. [...] KW 7390. Podano przez ogłoszenie w gazecie "Express" z 12 czerwca 2000 r. o wywieszeniu wykazu.
Nie można więc uznać zarzutu w skardze kasacyjnej pozbawienia skarżących prawa do udziału w czynnościach sprzedaży nieruchomości. Zamieszczony wykaz spełniał też warunki określone w art. 35 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni z niewłaściwego zastosowania art. 37 ust. 2 pkt 6 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd w zaskarżonym wyroku dokonał w oparciu o materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy dopuszczalności zastosowania sprzedaży działki nr 82 w trybie bezprzetargowym. Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 37 ust. 2 pkt 6 nie zostały wywiedzione przez wskazanie, jakie przepisy Sąd naruszył przyjmując taką ocenę stanu faktycznego sprawy.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.