Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 268/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Wnioskiem z dnia 20 listopada 2017 r. E. D. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Świdnicy o przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych w wymiarze 2 godzin na czas trwania jego choroby.
W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący ma 82 lata i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkując w lokalu o powierzchni 100m2 stanowiącym własność syna. Jedynym źródłem jego utrzymania jest emerytura pobierana w kwocie 1.519,19 zł, przy czym wysokość świadczenia do wypłaty wynosi miesięcznie 1.050,62 zł. Strona cierpi na liczne schorzenia, które uniemożliwiają jej pełną sprawność w zakresie prowadzenia swojego gospodarstwa, głownie w zakresie robienia zakupów oraz sprzątania.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] Prezydent Świdnicy przyznał skarżącemu usługi opiekuńcze od dnia 19 stycznia 2018 r. do dnia 30 kwietnia 2018 r. w postaci pomocy w zaspokojeniu codziennych potrzeb życiowych przez 2 dni w tygodniu (w poniedziałek i piątek po 1 godzinie) w zakresie dbałości o czystość i higienę otoczenia oraz pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Organ ustalił również skarżącemu procentową odpłatność za jedną godzinę usługi, której wartość całkowita wyniosła 10,90 zł na 2,73 złotych (25 %) w dni robocze i dni wolne.
Od powyższej decyzji E. D. wniósł odwołanie.
Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że spełnienie przesłanek przyznania usług opiekuńczych, obliguje organ do wydania decyzji przyznającej wnioskodawcy usługi opiekuńcze. Co jednak istotne, jeżeli chodzi o sam zakres, rodzaj i czasowy wymiar usług opiekuńczych, rozstrzygnięcie w tym zakresie opiera się na uznaniu organu, który z jednej strony musi uwzględnić indywidualną sytuację wnioskodawcy, a z drugiej strony - również możliwości ośrodka, co do rozmiaru usług, którymi wspomoże wnioskodawcę w zaspokajaniu jego codziennych potrzeb życiowych, opieki higienicznej, zaleconej pielęgnacji oraz w miarę możliwości, zapewnieniu kontaktów z otoczeniem. Sam fakt spełniania kryteriów ustawowych nie oznacza, że stronie musi być przyznane świadczenie w takim rozmiarze i formie, o jakie wnioskuje. Decydujące znaczenie ma w tym zakresie rozstrzygnięcie organu. Rozstrzygnięcie takie choć autonomiczne i oparte na uznaniu, nie może jednak nosić cech dowolności.
Przechodząc do istoty sprawy Kolegium stwierdziło, że skarżącemu przyznano częściowo odpłatne usługi opiekuńcze, których kosztem został obciążony także ośrodek pomocy społecznej. Ustalając wymiar czasowy usług na 2 godziny tygodniowo organ I instancji słusznie stanął na stanowisku, że jest to czas wystarczający, aby przydzielony opiekun mógł wykonać czynności, co do których uznano zasadność udzielenia skarżącemu pomocy drugiej osoby. Skarżący nie jest osobą obłożnie chorą, leżącą, porusza się w obrębie mieszkania i poza nim samodzielnie. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że usługi opiekuńcze w zakresie: sporządzania i robienia zakupów, w wymiarze jaki przyznano skarżącemu jest wymiarem niewystarczającym.
Odnosząc się do treści zaświadczenia lekarskiego przedstawionego przez stronę, w którym lekarz wskazał, że względu na stan zdrowia skarżący wymaga opieki osób drugich 2-godz. dziennie organ zauważył, że zakres, okres usług opiekuńczych ustala ośrodek pomocy społecznej, a wynika to z art. 50 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s.". W tym zakresie organ działa w ramach uznania administracyjnego, przy czym zaświadczenie lekarskie, w którym lekarz wskazuje niezbędną ilość godzin opiekuńczych jest dowodem w sprawie, które musi podlegać ocenie organu.
Ponadto organ zwrócił uwagę, że skarżący wykonuje samodzielnie takie czynności jak: zabiegi higieniczne i toaletowe, ubieranie się, poruszanie się, odżywianie. Stąd też przyznanie usług opiekuńczych w wymiarze wskazanym w zaskarżonej decyzji nie stanowi rozstrzygnięcia dowolnego, bowiem znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym.
Kolegium zwróciło również uwagę, że Dyrektor MOPS w piśmie z dnia 25 stycznia 2018 r. przedstawił wyliczenia, z których wynika jednoznacznie, że środki na usługi opiekuńcze są ograniczone, a potrzeby w tym zakresie duże. Stąd też przyznanie skarżącemu usług opiekuńczych w wymiarze 2 godzin tygodniowo nie stanowiło o przekroczeniu granic uznania administracyjnego.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję E. D. zarzucił naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 2 i 3 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę wskazał, że organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Ustalony przez nie stan faktyczny w sprawie, w szczególności zakres niezbędnych potrzeb skarżącego, służących zaspokojeniu w ramach usług opiekuńczych, pozwalał na wydanie decyzji w zaskarżonym kształcie. Sąd podkreślił, że organy wzięły pod uwagę dołączoną przez stronę dokumentację medyczną, w tym treść zaświadczenia lekarskiego z dnia 21 listopada 2017 r. Dokument ten mógł jednak stanowić podstawę do określenia wyłącznie zakresu usług pielęgnacyjnych w stosunku do skarżącego, nie zaś do ustalenia niezwiązanych bezpośrednio z jego stanem zdrowia czynności dotyczących sprzątania mieszkania, czy robienia zakupów. Skoro z wywiadu środowiskowego wynikało, że skarżący nie domaga się przyznania usług w związku z jakimikolwiek potrzebami pielęgnacyjnymi względem jego osoby, a jedynie potrzebuje pomocy w prowadzeniu swojego gospodarstwa domowego, to powołane zaświadczenie lekarskie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
Zdaniem Sądu sytuacja zdrowotna skarżącego została należycie ustalona, co znalazło swój ślad w wywiadzie środowiskowym zawierającym wykaz schorzeń, na które cierpi. Organ wziął pod uwagę także samodzielność skarżącego w odniesieniu do większości czynności dnia codziennego związanych m.in. z zabiegami higienicznymi, ubieraniem się oraz odżywianiem. Przy przyznaniu usług opiekuńczych istotne były jednak również i inne czynniki, do których należały zakres usług i możliwości organu pomocy społecznej. Zakres niezbędnej opieki i pomocy, polegający na wsparciu w robieniu zakupów i sprzątaniu mieszkania, został określony przez pracownika socjalnego przy udziale skarżącego w dniu 3 stycznia 2018 r. Jej wymiar zaś był determinowany możliwościami ośrodka pomocy społecznej. Z wyjaśnień organu I instancji wynikało bowiem, że potrzeby osób ubiegających się o wsparcie z pomocy społecznej są znaczne.
Zatem w związku z ograniczoną pulą środków finansowych na pokrycie kosztów wynagrodzenia osób świadczących usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, która w 2018 r. wyniosła 1.077.000 zł (89.750 zł miesięcznie), organ nie był w stanie pokryć potrzeb skarżącego w pełnym, oczekiwanym przez niego rozmiarze. W takiej sytuacji organ zmuszony był do przyznania stronie skarżącej usług opiekuńczych w takim rozmiarze i na taki okres, w jakich pozwalały mu na to jego możliwości.
Zdaniem Sądu organ w wystarczającym stopniu uzasadnił wydane przez siebie rozstrzygnięcie wskazując na obowiązujące przepisy prawa i okoliczności faktyczne przemawiające za przyznaniem stronie skarżącej pomocy w orzeczonym rozmiarze.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E. D., zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez ustalenie i przyjęcie, że przyznany skarżącemu zakres usług opiekuńczych był przyznany we właściwym rozmiarze i odpowiadał jego stanowi zdrowia oraz jego własnym możliwościom w zakresie samoobsługi;
- 2) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 50 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez uznanie, że przyznany skarżącemu zakres usług opiekuńczych mieścił się w granicach uznania administracyjnego i był adekwatny do potrzeb skarżącego i możliwości Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Świdnicy.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania;
- 2) zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto musi zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie wszystkich przepisów, które zdaniem strony skarżącej kasacyjnie miały być naruszone w zaskarżonym wyroku.
Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym miało polegać złamanie przez wojewódzki sąd administracyjny każdego z kwestionowanych przez stronę przepisów, a w przypadku zarzutu naruszenia norm procesowych wykazanie dodatkowo, że zarzucane sądowi uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Określenie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest istotne z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli – tak jak w niniejszej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 P.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego wyłącznie z punktu widzenia konkretnych przepisów wyraźnie powołanych w skardze kasacyjnej. Nie jest on natomiast uprawniony do samodzielnego uzupełniania czy korygowania zarzutów wadliwie sporządzonej skargi kasacyjnej. Jego powinnością nie jest też poszukiwanie domniemanych intencji strony i domyślanie się, z jakich przyczyn zamierzała ona zakwestionować sposób wykładni czy zastosowania każdego z powołanych przepisów, ani też dlaczego nie zarzuciła naruszenia innych norm mogących mieć istotne znaczenie dla danej sprawy.
Pełną argumentację mającą potwierdzać zasadność zarzutów stawianych wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu musi przytoczyć sam skarżący kasacyjnie. Skuteczność skargi kasacyjnej w znacznej mierze zależy zatem od sposobu skonstruowania środka zaskarżenia. Dlatego sporządzenie skargi kasacyjnej ustawodawca co do zasady powierzył profesjonalnym pełnomocnikom.
Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując skargę kasacyjną w omówionych granicach uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w pkt 1 skargi kasacyjnej wskazać należy, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdyby uzasadnienie było sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 września 2018 r. zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów oddalił skargę, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie podziela stanowiska prawnego Sadu I instancji nie oznacza natomiast wadliwości uzasadnienia. Dlatego też zarzut ten jest niezasadny.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 P.p.s.a. Powołane przepisy mają charakter wynikowy i stanowią efekt dokonanej kontroli sądowej zaskarżonego aktu. Stawiając zarzut ich naruszenia należy wskazać, jakie przepisy postępowania lub prawa materialnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej, którego działanie zaskarżono. Strona przepisów tych nie powołała, stąd też nie sposób odnieść się merytorycznie do powołanych zarzutów. Konsekwencją nieskutecznie podniesionych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania jest niepodważony w sprawie stan faktyczny.
Chybione są także zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.). Podkreślić należy, że istota pomocy w formie usług opiekuńczych sprowadza się do możliwości (a nie obowiązku) przyznania świadczenia w sytuacji, której można przypisać charakter nadzwyczajny, szczególnie uzasadniony (osoba samotna, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona). Przyznanie pomocy w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby wnioskodawców oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności, zaś ustalenie jej wymiaru wymaga uwzględnienia także uzasadnionych potrzeb innych osób ubiegających się o pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Dlatego w każdej ze spraw organ pomocy społecznej rozważa sytuację życiową osoby ubiegającej się o pomoc, jej stan zdrowia i na tej podstawie ustala zakres niezbędnych dla niej usług opiekuńczych, biorąc pod uwagę możliwości świadczenia ww. pomocy przez ośrodek pomocy społecznej oraz potrzeby innych osób znajdujących się w sytuacji, o której mowa w art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.
W rozpoznawanej sprawie skarżącemu kasacyjnie przyznano pomoc w formie usług opiekuńczych. Ustalając ich zakres i rozmiar, oceniono z jednej strony zasadność zgłoszonego żądania pod kątem zaistnienia przesłanek określonych w art. 50 powołanej ustawy, a z drugiej strony możliwości finansowe i organizacyjne Ośrodka Pomocy Społecznej. Zgodnie z założeniami pomocy społecznej wyrażonymi w art. 2, art. 3, art. 4 i art. 7 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie do treści art. 7 pkt 5 tej ustawy pomocy społecznej udziela się osobom z powodu niepełnosprawności.
Natomiast rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach instytucji pomocy społecznej. Ocena warunków i możliwości udzielenia określonego rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń, stosownie do okoliczności konkretnej sprawy, należy do organu administracji, któremu w tym zakresie pozostawiono określony zakres swobody, który w rozpatrywanej sprawie został zachowany. Trzeba mieć na względzie, że pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób o nią się ubiegających, jak również udzielać wszelkich świadczeń w oczekiwanych i wnioskowanych przez te osoby rozmiarach. Zwrócić należy także uwagę, że uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może przyznać ją w wymiarze i zakresie, który uzna za niezbędny.
Uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter jedynie subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej (por. wyroki Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1960/13 oraz z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2523/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko organów administracyjnych, że przyznanie E. D. pomocy w formie usług opiekuńczych w określonym wymiarze nie narusza prawa. Zasadnie Sąd stwierdził również, że organy przy podjęciu decyzji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, przy czym uwzględniono zarówno potrzeby skarżącego, jak i możliwości finansowe i organizacyjne Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Świdnicy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu jak i organ odwoławczy, odniosły się do kwestii zakresu udzielonego świadczenia, tj. w szczególności jego wymiaru czasowego oraz możliwości organu pomocy społecznej.
Ponadto nie można uznać za usprawiedliwionego żądania, aby analizę potrzeb skarżącego kasacyjnie należało przeprowadzić w konsultacji z właściwym lekarzem. Skarżący, jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, nie domagał się przyznania usług opiekuńczych w związku z potrzebami pielęgnacyjnymi wobec jego osoby a jedynie w związku z potrzebami pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego. W tej sytuacji ustalenie stanu zdrowia skarżącego w szerszym zakresie niż wynika to z akt sprawy nie było konieczne.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.