Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 lutego 2026 r. oddalił sprzeciw P. w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 17 grudnia 2025 r. znak: KOC/7019/Go/25 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Decyzją z 4 listopada 2025 r. Prezydent m.st. Warszawy, po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek A. S.A. w W. (dalej: A. S.A.) – poprzednika prawnego Przedsiębiorstwa Państwowego H. odmówił stwierdzenia nabycia, z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe H. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 69 203 m2 wraz z przeniesieniem prawa własności budynku i innych urządzeń znajdujących się na gruncie. Prezydent wskazał, że na dzień 5 grudnia 1990 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na obszarze perspektywicznego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, zatwierdzonego Uchwałą nr 57 Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 6 grudnia 1982 r., zgodnie z którym działka ewidencyjna nr [...] znajdowała się na terenie przeznaczonym pod ogrody działkowe.
Z uwagi na treść art. 200 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145; dalej: "u.g.n.") prezydent uznał, że brak jest możliwości wydania pozytywnej decyzji w trybie art. 200 u.g.n. na rzecz A.. S.A. Prezydent stwierdził, że ustanowienie użytkowania wieczystego spornego gruntu ograniczy inne niż użytkownik wieczysty osoby w prawie do korzystania z danej nieruchomości, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z prawem korzystania z gruntu przez działkowców oraz prawem własności nasadzeń, urządzeń i obiektów tam się znajdujących, a wykonanych lub nabytych przez nich.
W konsekwencji organ I instancji uznał, że z uwagi na to, że w dacie 5 grudnia 1990 r. przedmiotowy grunt znajdował się w faktycznym użytkowaniu podmiotu trzeciego (działkowców), jak też faktycznie był zajęty pod urządzone ogródki działkowe, stanowi to ustawową przeszkodę do uwłaszczenia A. S.A. przedmiotową nieruchomością.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu odwołania A. S.A., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło ww. decyzję Prezydenta i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnianiu Kolegium wskazało m.in., że prezydent naruszył w sposób istotny przepisy procesowe, co uniemożliwiało merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Zauważono, że prezydent pominął badanie przesłanek pozytywnych wynikających z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 200 ust. 1 u.g.n., koncentrując się wyłącznie na przesłance negatywnej wskazanej w art. 200 ust. 4 u.g.n. SKO zarzuciło, że Prezydent na podstawie dokumentów przyjął, że sporny teren był w wyłącznym posiadaniu posiadaczy ogródków działkowych; nie wziął natomiast pod uwagę treści decyzji z 22 czerwca 1962 r. znak: GT-V11-6/230/61/62, Wydziału Gospodarki Terenami Prezydium Rady Narodowej m. st.
Warszawy. Zdaniem SKO, z przedstawionych akt sprawy nie wynika jakiego rodzaju prawo przysługuje Rodzinnemu Ogrodowi Działkowemu [...] do przedmiotowej nieruchomości. Wg akt sprawy równolegle do niniejszego postępowania prowadzone jest postępowanie administracyjne z wniosku P. w W. (dalej: PZD) w sprawie nabycia prawa użytkowania nieruchomości stanowiącej własność m.st. Warszawy, zajmowanych przez Rodzinny Ogród Działkowy [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], [...] z obrębu [...]. Zatem prawo to na dzień orzekania przez prezydenta nie zostało ustalone. Postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone do czasu zakończenia niniejszego postępowania postanowieniem Prezydenta m.st. Warszawy z 14 czerwca 2023 r. SKO podniosło, że skoro potencjalnym prawem, które może zostać nabyte przez PZD w związku z zajmowaniem (posiadaniem) przez Rodzinny Ogród Działkowy [...] jest prawo użytkowania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, to należało bezwarunkowo ustalić, czy zachodzi rzeczywista kolizja praw pomiędzy tym prawem a prawem użytkowania wieczystego, o którego stwierdzenie nabycia ubiega się A. jako następca prawny Przedsiębiorstwa Państwowego H. Według SKO brak jest takiej sprzeczności, ponieważ przedmiotem nabycia w ramach niniejszego postępowania jest użytkowanie wieczyste, które miałoby zostać ustanowione na gruncie będącym własnością Miasta Stołecznego Warszawa, a które to prawo, przynajmniej teoretycznie może zostać obciążone rzeczowym prawem ograniczonym w postaci użytkowania.
Ponadto, jak wskazało SKO warunkiem uwłaszczenia jest posiadanie przez podmiot uprawniony nieruchomości "w zarządzie" w dacie 5 grudnia 1990 r. Istotny jest więc sposób ustalania i dokumentowania przez podmioty uprawnione tego faktu. Prezydent w żaden sposób nie wypowiedział się co do tego, czy dysponuje, którymkolwiek z dokumentów wynikających z treści § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. poz. 120).
W ocenie SKO prezydent dopuścił się istotnych uchybień, m.in. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które powodują, że wydanie decyzji przez prezydenta było przedwczesne, co z kolei uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium zleciło, aby prezydent ponownie rozpoznając sprawę wyjaśnił w sensie prawnym i faktycznym, czy pomiędzy prawem użytkowania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, które potencjalnie może zostać nabyte przez P. w W. w związku z zajmowaniem (posiadaniem) przez Rodzinny Ogród Działkowy [...], a prawem użytkowania wieczystego, o którego stwierdzenie nabycia ubiega się A. S A. w W. jako następca prawny Przedsiębiorstwa Państwowego [...], zachodzi rzeczywista kolizja w tym znaczeniu, że prawa te nie mogą współistnieć równolegle.
Nie zgadzając się z ww. decyzją P. w W. wniósł sprzeciw do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie sprzeciwu.
Wojewódzki Są Administracyjny uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium, że Prezydent naruszył w istotnym stopniu przepisy postępowania administracyjnego, tj. m.in. art. art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, co uzasadniało uchylenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji Prezydenta i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że Prezydent przedwcześnie wydał decyzję o odmowie stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego przez poprzednika prawnego A. W ocenie Sądu I instancji, zasadnie SKO podniosło, że Prezydent nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w kontekście spełnienia przesłanek z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 200 ust. 1 u.g.n. Z akt sprawy nie wynika, że organ podjął czynności celem ustalenia czy A. w dacie 5 grudnia 1990 r. posiadało nieruchomość "w zarządzie" i czy legitymowało się jakimkolwiek dokumentem wskazanym w rozporządzeniu Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. poz. 120).
Organ, jak trafnie zauważyło SKO, skupił się wyłącznie na przesłankach negatywnych z art. 200 ust. 4 u.g.n., wskazując, że stwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego przez A. naruszałoby prawa osób trzecich, tj. działkowców z Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...]. W ocenie Sądu I instancji, Kolegium zasadnie uznało, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej bowiem prezydent nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości czy A. spełnia przesłanki do stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego do ww. działki, a jeśli tak to czy stwierdzenie tego prawa stoi w rzeczywistej w kolizji z prawem użytkowania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, które potencjalnie może zostać nabyte przez PZD w związku z zajmowaniem (posiadaniem) przez Rodzinny Ogród Działkowy [...]. Organ w oparciu o uzupełnione postępowanie zarówno dowodowe jak i wyjaśniające i w oparciu o pogłębioną analizę całości akt winien ustalić, czy zachodzi rzeczywista kolizja powyższych praw w tym znaczeniu, czy prawa te nie mogą współistnieć równolegle.
W przypadku ustalenia, że do przedmiotowej nieruchomości przysługuje prawo użytkowania wieczystego zarówno A. w oparciu o przepisy ustawy i u.g.n., a także przysługuje PZD w oparciu o przepisy ustawy rod, prezydent winien ustalić, które prawo przysługiwało danemu podmiotowi wcześniej, które roszczenie do nieruchomości ma charakter wtórny, a które pierwotny, organ winien też jednoznacznie ustalić, które prawo użytkowania wieczystego czy użytkowania ma charakter silniejszy i wyprzedzający względem siebie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku PZD wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu PZD zarzucił:
- 1) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 200 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 200 ust. 1 u.g.n., art. 233 k.c. oraz art. 11 ust. 3, art. 30 ust. 1 i 2 oraz art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. 2021, poz. 1073) w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku prawo o ustroju sądów administracyjnych ("p.o.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 p.p.s.a, polegającą na tym, że sąd I instancji - kontrolując w ramach swojej kognicji zasadność decyzji SKO - niezasadnie podzielił stanowisko organu co do braku podstaw do utrzymania w mocy prawidłowej decyzji organu I instancji, tj. stwierdził, że nie należy stosować art. 200 ust. 4 u.g.n. i oddalać wniosku A. S.A. o nabycie z dniem 5 grudnia 1990 roku prawa użytkowania wieczystego spornego gruntu usytuowanego w Warszawie, a dalej sąd ten przyjął za organem, iż decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie, a samo postępowanie przed organem I instancji było dotknięte brakiem w postaci nierozstrzygnięcia ewentualnej kolizji pomiędzy prawem użytkowania wieczystego spornego gruntu, a prawem jego użytkowania przez skarżącego, a dodatkowo brakiem zbadania przez organ I instancji kwestii posiadania "w zarządzie" spornego gruntu przez poprzednika prawnego A. S.A. z siedzibą w W., a wskutek powyższego sąd I instancji oddalił sprzeciw PZD, co poskutkowało niezasadnym utrzymaniem w obrocie prawnym decyzji SKO, a to z kolei - potencjalnie - otwiera A. S.A. możliwość do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w/w gruntu na szkodę sytuacji prawnej PZD, podczas gdy sąd I instancji, zamiast przyjmować optykę organu, winien był - dokonując w ramach swoich kompetencji kontroli legalności decyzji SKO pod kątem jej zgodności z prawem - dostrzec uchybienia prawne, których dopuściło się SKO przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, bowiem z akt sprawy wynika, iż - wbrew stanowisku sądu I instancji oraz organu - organ I instancji, na podstawie materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie i ocenionego zgodnie z wymogami z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., w sposób prawidłowy zastosował dyspozycję art. 200 ust. 4 u.g.n. na gruncie niniejszej sprawy wskazując na brak możliwości uwzględnienia wniosku A. S.A., bowiem - jak słusznie zauważył organ I instancji - ewentualne ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na spornym gruncie ograniczyłoby inne niż użytkownik wieczysty osoby w prawie do korzystania z tego gruntu, co z kolei pozostawało w oczywistej sprzeczności z prawem korzystania z gruntu przez działkowców ROD [...] oraz prawem własności nasadzeń, urządzeń i obiektów znajdujących się na ternie w/w ROD, a wykonanych lub nabytych przez tych działkowców lub skarżące stowarzyszenie, wobec czego sąd I instancji winien był uwzględnić sprzeciw PZD i uchylić decyzję SKO, co świadczyłoby o prawidłowym zastosowaniu normy z art. 200 ust. 4 u.g.n. w płaszczyźnie zapewnienia należytej ochrony prawnej na rzecz PZD, a jednocześnie należy przyjąć, że w świetle treści wyroku sądu I instancji nadzór sprawowany przez ten sąd na organem, w zakresie weryfikacji legalności decyzji SKO, jawi się jako iluzoryczny;
- 2) obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151a § 2 p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.o.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 p.p.s.a, polegającą na niezasadnym oddaleniu sprzeciwu, a to na podstawie przyjęcia, że na gruncie niniejszej sprawy organ prawidłowo stwierdził wystąpienie wobec decyzji organu I instancji przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. wydanie tej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania przy jednoczesnym występowaniu koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy porównanie zasadnego stanowiska organu I instancji z uzasadnieniami rozstrzygnięć organu oraz sądu I instancji prowadzi do odmiennego wniosku, tj. co do braku podstaw do zastosowania wobec decyzji organu I instancji trybu określonego art. 138 § 2 k.p.a., albowiem w niniejszej sprawie bynajmniej nie wystąpiły określone w nim przesłanki kasatoryjne, ponieważ organ I instancji po wszechstronnym rozważeniu materiału dowodowego - zgromadzonego i ocenionego zgodnie ze standardami z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. - wbrew twierdzeniu organu oraz sądu I instancji, w sposób prawidłowy ocenił występowanie kolizji pomiędzy ewentualnym ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego spornego gruntu na rzecz wnioskodawcy, a ustanowieniem prawa użytkowania tego gruntu na rzecz PZD, a jednocześnie organ I instancji prawidłowo ocenił, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wymagał uzupełnienia, bowiem w sposób bezsprzeczny wynika z niego, że zagospodarowanie oraz rozwój spornego terenu wynikają z aktywności związanej z funkcjonowaniem na nim ogrodów działkowych (wpierw pracowniczych, a potem rodzinnych), w tym organ I instancji prawidłowo zwrócił uwagę na istotną kwestię dotyczącą poczynienia przez stowarzyszenie ogrodowe oraz poszczególnych działkowców licznych nakładów i nasadzeń na terenie ROD [...], a wobec powyższego należy przyjąć, że sąd i instancji, zamiast oddalać sprzeciw, winien był raczej uwzględnić sprzeciw i uchylić decyzję SKO.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Dokonując oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta zawiera usprawiedliwione podstawy.
Niniejsza sprawa sądowadministracyjna została zainicjowana wniesieniem sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie – wydanej na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl zaś art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy będzie miało miejsce, gdy łącznie zaistnieją dwie przesłanki.
Pierwsza, gdy postępowanie przed organem I instancji – w świetle regulacji materialnoprawnej - prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, a druga, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
A zatem sytuacja ta ma miejsce, gdy dochodzi do takiego naruszenia przepisów postępowania, które doprowadziło do niewyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie sposób jest sprawy rozstrzygnąć. Powyższe ma istotne znaczenie w kontekście sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli legalności decyzji kasatoryjnych. Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 października 2019 r. (sygn. akt II OSK 3080/19), sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.
Przepis art. 64e P.p.s.a. należy zatem rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji błędnie podzielił stanowisko organu odwoławczego o konieczności wydania w tej sprawie decyzji kasatoryjnej. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było przedwczesne i nie znajdowało dostatecznego uzasadnienia. Jak już wyżej wskazano wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2352/16), tj. dlaczego nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 K.p.a.) oraz niezbędnego postępowania wyjaśniającego (art. 136 § 2-4 k.p.a.). Tylko bowiem umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. daje podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej.
Samo stwierdzenie uchybień w zakresie oceny dowodów, niepełności uzasadnienia czy potrzeby pogłębienia rozważań prawnych nie uzasadnia jeszcze wydania decyzji kasatoryjnej. Jeżeli bowiem materiał dowodowy został zgromadzony, a spór dotyczy jego oceny lub prawnego znaczenia określonych okoliczności, organ odwoławczy powinien dokonać własnej, merytorycznej oceny sprawy, a w razie potrzeby uzupełnić postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. Dopiero rzeczywista konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części może uzasadniać zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.
Postępowanie administracyjne w tej sprawie dotyczyło żądania stwierdzenia nabycia, z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe [...], prawa użytkowania oznaczonego gruntu wraz z przeniesieniem prawa własności budynku i innych urządzeń znajdujących się na gruncie. Do powyższej działki roszczenie zgłosił także P. w W. (dalej "PZD"), które wniosło o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania m.in. tego gruntu, zajętego pod Rodzinny Ogród Działkowy [...], na podstawie art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 poz. 1073) – dalej ustawa o rod.
Dlatego też wskazać należy, że stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79 poz. 464, z późn. zm.) grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich.(...). Zasady nabywania użytkowania wieczystego zostały natomiast określone w art. 200 ust. 1 u.g.n. Z powyższych przepisów wynika, że aby można było wydać decyzję uwłaszczeniową, nieruchomość w dacie 5 grudnia 1990 r. musiała stanowić własność Skarbu Państwa oraz musiało istnieć prawo zarządu do tego gruntu.
Natomiast art. 200 ust. 4 u.g.n. stanowi, że nabycie to nie może naruszać praw osób trzecich. Oznacza to, że ustalenie istnienia konkretnego prawa osoby trzeciej oraz jego kolizji z uwłaszczeniem może stanowić samodzielną przeszkodę do stwierdzenia nabycia prawa w trybie art. 200 u.g.n., niezależnie od tego, czy pozostałe, pozytywne przesłanki uwłaszczenia zostały spełnione.
W niniejszej sprawie ma to szczególne znaczenie ponieważ zasadniczą podstawą odmowy uwłaszczenia przedsiębiorstwa przyjętą przez organ I instancji było stwierdzenie zaistnienia przesłanki negatywnej z art. 200 ust. 4 u.g.n. Organ I instancji przyjął, że w dacie 5 grudnia 1990 r. przedmiotowy grunt znajdował się w faktycznym użytkowaniu podmiotu trzeciego (działkowców) i był zajęty pod urządzone ogródki działkowe. Wskazał również, że ustanowienie użytkowania wieczystego spornego gruntu ograniczy inne niż użytkownik wieczysty osoby w prawie do korzystania z danej nieruchomości, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z prawem korzystania z gruntu przez działkowców oraz prawem własności nasadzeń, urządzeń i obiektów tam się znajdujących, a wykonanych lub nabytych przez nich.
Organ odwoławczy zakwestionował tę ocenę, wskazując na konkretne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, które – jego zdaniem – przeczą tezie o wyłącznym posiadaniu nieruchomości przez działkowców. Podniósł również, że z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, jakiego rodzaju prawo przysługuje PZD do nieruchomości oraz że nie rozważono w sposób należyty możliwej kolizji tego prawa (potencjalnie: użytkowania) z prawem użytkowania wieczystego, o którego stwierdzenie nabycia ubiega się A. S.A. Wskazał ponadto na brak zbadania przesłanek pozytywnych uwłaszczenia.
Zastrzeżenia te nie oznaczają jednak, że organ I instancji w ogóle nie badał wskazanych kwestii. Przeciwnie, w uzasadnieniu wydanej decyzji Prezydent m. st. Warszawy jednoznacznie wskazał, że mając na uwadze, że roszczenia do nieruchomości zgłosiło PZD oraz fakt, że przedmiotowy grunt został oddany w użytkowanie przedsiębiorstwu państwowemu [...] na określony cel wskazany w decyzji z 22 czerwca 1962 r., tj. urządzenie ogródków pracowniczych, przeanalizował historię ustawodawstwa dotyczącego pracowniczych a następnie rodzinnych ogrodów działkowych pod kątem zasady wyrażonej w art. 200 ust. 4 u.g.n. Odniósł się do sposobu korzystania z nieruchomości przez działkowców, ich praw do nasadzeń i obiektów.
Zastrzeżenia organu II instancji dotyczyły zatem przede wszystkim odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i jego znaczenia prawnego, a nie braku postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dokumenty, na które powołał się organ odwoławczy znajdowały się już w aktach sprawy. Kolegium powinno zatem skonfrontować je z pozostałym materiałem, dokonać własnej oceny ich wiarygodności i znaczenia oraz ustalić jaki stan faktyczny wynika z całokształtu zgromadzonych dowodów. Nie było wystarczające samo wskazanie, że dokumenty te mogą podważyć ustalenia organu I instancji, który powinien je ponownie zbadać. Jako organ rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym Kolegium było zobowiązane do dokonania własnej oceny zgromadzonego materiału i samodzielnego rozstrzygnięcia czy stanowisko organu I instancji dotyczące zastosowania art. 200 ust. 4 u.g.n. jest prawidłowe. Nie chodziło bowiem o rozstrzygnięcie nowej, nieznanej wcześniej kwestii, lecz o dokonanie merytorycznej oceny okoliczności, które były już przedmiotem postępowania i znajdowały odzwierciedlenie w aktach sprawy.
Podobnie ocenić należy kwestię ewentualnych uprawnień PZD do przedmiotowego gruntu oraz usytuowanych na nim nasadzeń i obiektów. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyraźnie wskazał na złożenie przez PZD wniosku w trybie art. 76 ustawy o rod, a więc wniosku zmierzającego do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy. Ustawa o rod przewiduje bowiem, w razie spełnienia określonych w art. 76 przesłanek, nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania, zaś stwierdzenie nabycia tego prawa następuje w drodze decyzji.
Nie można zatem sprowadzać tej kwestii do stwierdzenia, że "z akt nie wynika jakiego rodzaju prawo przysługuje PZD". Przeciwnie, z akt wynikała co najmniej konkretna podstawa prawna, na którą PZD się powołało oraz fakt wszczęcia postępowania zmierzającego do uregulowania jego sytuacji prawnej. Okoliczność ta była znana organowi I instancji i została przez niego uwzględniona oraz oceniona. Zawieszenie postępowania dotyczącego wniosku PZD nie zwalniało organów z oceny znaczenia tej okoliczności dla niniejszego postępowania. Nie chodziło bowiem o przesądzenie w sprawie uwłaszczeniowej wyniku odrębnego postępowania zainicjowanego przez PZD, lecz o ustalenie czy istniejący stan faktyczny i prawny oraz zgłoszone roszczenie mogą mieć znaczenie w kontekście art. 200 ust. 4 u.g.n. Organ II instancji powinien zatem rozważyć zarówno charakter roszczenia PZD, jak i jego potencjalny wpływ na prawa osób trzecich oraz na możliwość uwłaszczenia.
Tym bardziej, że sam organ odwoławczy dostrzegł potencjalną możliwość istnienia po stronie PZD prawa użytkowania i wskazał na konieczność rozważenia jego ewentualnej kolizji z uwłaszczeniem przedsiębiorstwa na tym samym gruncie. Skoro więc organ odwoławczy zidentyfikował tę kwestię jako istotną dla rozstrzygnięcia, jego obowiązkiem było dokonanie własnej oceny prawnej w tej kwestii, a nie poprzestanie na stwierdzeniu, że nie została ona dostatecznie rozważona przez organ I instancji. W konsekwencji, nawet przy uznaniu za trafne zastrzeżeń organu odwoławczego, że organ I instancji nie rozważył wprost relacji pomiędzy potencjalnym prawem (użytkowania), które może przysługiwać PZD a prawem użytkowania wieczystego, o którego stwierdzenie nabycia ubiega się A. S.A., uchybienie to nie uzasadniało jeszcze zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie tej kwestii nie wymagało bowiem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, lecz przede wszystkim dokonania przez organ odwoławczy własnej oceny prawnej.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przedwczesny był także zarzut niezbadania wszystkich przesłanek pozytywnych uwłaszczenia. Skoro organ I instancji przyjął istnienie samodzielnej przeszkody z art. 200 ust. 4 u.g.n., organ II instancji powinien był najpierw merytorycznie zweryfikować to stanowisko. Dopiero ustalenie, że przeszkoda ta nie występuje, aktualizowało potrzebę badania pozostałych przesłanek uwłaszczenia.
W oparciu o powyższe okoliczności, skarga kasacyjna okazała się zasadna w zakresie zarzutu naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, uznając, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie wykazało podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej, a Sąd I instancji do oddalenia sprzeciwu, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt 1 sentencji, na podstawie art. 188 w zw. z art. 64b § 1 i art. 151a § 1 oraz art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wpisy od sprzeciwu i skargi kasacyjnej, opłatę kancelaryjną za odpis wyroku z uzasadnieniem, wynagrodzenie pełnomocnika, będącego radcą prawnym, za obie instancje oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.