Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 939/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Z. F. na decyzję Wojewody K. z dnia [...] września 2006r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia korzystania z własności nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Starosta B. na podstawie art. 124 i art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku P. Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w B., decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...]:
- 1) ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości stanowiącej własność Z. F., położonej we wsi S. gmina B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], przez udzielenie zezwolenia Spółce na przeprowadzenie przez teren nieruchomości gazociągu wysokiego ciśnienia Dn 250 realizacji W. – B. oraz innych podziemnych i naziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z gazociągu,
- 2) zobowiązał inwestora – P. Spółkę Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w B. do przywrócenia nieruchomości wymienionej w pkt 1 do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu prac związanych z ułożeniem gazociągu i zamontowaniem urządzeń niezbędnych do korzystania z gazociągu,
- 3) zobowiązał właściciela nieruchomości do jej udostępnienia w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii urządzeń wymienionych w pkt 1,
- 4) określił, że prace na przedmiotowej nieruchomości związane z ułożeniem gazociągu będą trwały w okresie od dnia 1 lipca 2006 r. do dnia 31 grudnia 2006 r.
- 5) określił, że nieruchomość w części przebiegu gazociągu będzie zajęta przez okres 50 lat.
Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.
Od tej decyzji Z. F. złożył odwołanie, wskazując, że poprzez przeprowadzenie urządzeń gazociągu starci on możliwość wykorzystania nieruchomości jako działki budowlanej, oraz nie będzie mógł prowadzić niektórych upraw, jak na przykład sadu z drzewami owocowymi.
Wojewoda K. decyzją z dnia [...]września 2006 r., nr [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że w myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Takie ograniczenie własności przewiduje między innymi przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, będący podstawą materialnoprawną decyzji w niniejszej sprawie.
Na tę decyzję Z. F. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której podniósł on, iż zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca i obniża wartość jego nieruchomości.
Wojewoda K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 1140/06, orzekł o jej oddaleniu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną Z. F. od tego wyroku, wyrokiem z dnia 1 października 2008 r., I OSK 1371/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, uznając, że tenże Sąd przystępując do wyrokowania nie dysponował kompletem akt administracyjnych do prawidłowej oceny legalności wydanych decyzji administracyjnych.
W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał Sąd pierwszej instancji, aby przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wyjaśnił i rozważył, przeprowadzając dowód uzupełniający z dokumentu w postaci uchwały [...] Rady Gminy B. z dnia [...] marca 1994 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania gminy B., jaki charakter miała zmiana tego planu, o której mowa w § 2 w związku z § 5 uchwały Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 1997 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. w pasach terenu pod gazociągi wysokiego ciśnienia Dn 250 mm oraz Dn 150 mm o ciśnieniu pnom 5,5 MPa. Okoliczność ta, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ma wpływ na ocenę, czy utrata mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995 r. obejmowała również zmiany w planie dokonane po tej dacie, a zatem niezbędne jest ustalenie, czy miała ona samodzielny charakter i mogła w zakresie obejmującym zmianę w sposób zupełny określać przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu.
Wyrokiem z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 939/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę Z. F. na decyzję Wojewody K. z dnia [...] września 2006r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia korzystania z własności nieruchomości, wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego bezczynność lub działanie było przedmiotem zaskarżenia. W związku z tym Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie związany jest wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 1 października 2008 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podał, że uzupełnił materiał dowodowy o dokumenty w postaci uchwał wprowadzających zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy B. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sposób nie budzący wątpliwości wynika z nich, że mają charakter samodzielny i mogą funkcjonować w obrocie prawnym w oderwaniu od pierwotnego brzmienia planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż odnoszą się do precyzyjnie wskazanego fragmentu gminy i zostały wprowadzone w związku z zamiarem realizacji konkretnego przedsięwzięcia polegającego na budowie gazociągu. Dlatego Sąd przyjął, że uchwały, na które powoływały się organy administracji w toku prowadzonego postępowania, nadal obowiązują i wywołują skutki w obrocie prawnym.
Wskazano, że zmiana w planie zagospodarowania przestrzennego, która została wprowadzona zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie regułami i ma charakter pozwalający jej na samodzielne wywoływanie skutków prawnych, zgodnie z postanowieniami art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wywołuje skutki prawne także po wygaśnięciu planu, który zmieniała. Sąd pierwszej instancji zwrócił przy tym uwagę, że w niniejszej sprawie przedmiotem sądowej kontroli nie była prawidłowość dokonania zmian w planie zagospodarowania przestrzennego, lecz decyzja upoważniająca do wejścia na grunt, dlatego też Sąd przyjął, że zmiana w planie zagospodarowania przestrzennego gminy B. obowiązuje, nie oceniał natomiast prawidłowości jej wprowadzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż P. Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w B. wnioskiem z dnia [...] lutego 2006 r. wystąpiła o wydanie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie gazociągu wysokociśnieniowego Dn 250 realizacji W.-B. między innymi na nieruchomości skarżącego. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że budowa przedmiotowego gazociągu jest inwestycją celu publicznego i że osoby wskazane we wniosku, między innymi skarżący, nie wyraziły zgody na zaproponowane przez Spółkę warunki. Wobec zaistniałego prawdopodobieństwa wstrzymania inwestycji, spółka wniosła o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Poinformowała również, iż nie doszło do ugody ze skarżącym, na dowód czego przedłożyła notatkę z dnia 14 marca 2006 r., jak również informację dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. – uchwałę Rady Gminy B. Nr [...] z dnia 30 czerwca 1997 r. (Dz. Urz.
Woj. Toruńskiego Nr 27, poz. 214). Z akt sprawy wynika także, iż w dniu [...] kwietnia 2006 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną w sprawie wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z części działki nr 116 stanowiącej własność skarżącego, na której to rozprawie nie doszło do ugody.
Sąd zwrócił także uwagę, iż na wniosek pełnomocnika właściciela nieruchomości uzgodniono termin i miejsce spotkania stron bez udziału pracowników Starostwa Powiatowego i Gminy Miasta B. Pełnomocnik właściciela zobowiązał się do poinformowania o wynikach rozmów. Po spotkaniu, pismem z dnia 18 kwietnia 2006 r. P. Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. poinformowała Starostę, że strony nie doszły do porozumienia i podtrzymała swój wniosek o wydanie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie gazociągu przez nieruchomość skarżącego.
W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie zachodziły faktyczne i prawne podstawy do zastosowania art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 marca 2009 r., skargę kasacyjną złożył Z. F., wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie decyzji Starosty B. z dnia [...] czerwca 2006 r., znak [...] i decyzji Wojewody K dnia [...] września 2006 r., znak [...] i umorzenie postępowania w sprawie. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, to jest art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717) polegający na przyjęciu, iż Uchwała Rady Gminy B. nr [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., która stała się częścią planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. z dnia [...] marca 1994 r. przyjętego uchwałą Rady Gminy B. nr [...] nie podzieliła bytu prawnego całego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B., to jest nie wygasła z dniem 31 grudnia 2003 r., a w konsekwencji naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy oraz art. 124 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261 poz. 2603).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w dniu wydania decyzji Starosty B. z dnia [...] czerwca 2006 r., znak [...], na terenie Gminy B. nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, zatem niezbędne było przed wydaniem tejże decyzji uprzednie wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Brak tej decyzji, zdaniem skarżącego kasacyjnie powoduje, iż naruszone zostały również przepisy art. 4 ust 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym art. 124 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda K. wniósł o jej oddalenie oraz o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Wskazano, że zmiana planu zagospodarowania przestrzennego uchwalona w dniu 30 czerwca 1997 r. w istocie stanowi dla wskazanego w niej terenu nowy plan miejscowy. Wobec tego, zmiana ta nie jest objęta dyspozycją art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie straciła mocy obowiązującej z dniem 31 grudnia 2003 r. łącznie z miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego gminy B. i zgodnie z art. 87 ust. 1 tejże ustawy, jako uchwalona po 1 stycznia 1995 r., zachowała moc. Tym samym, decyzja Starosty B. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami była zgodna z planem miejscowym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Wskazać należy, że art. 190 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 wskazanej ustawy należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą.
Poza tym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy. Tym samym orzekanie w warunkach związania poglądem prawnym zawartym w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego, wyklucza możliwość dokonania przez sąd wojewódzki, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, własnej, innej oceny prawnej zaskarżonej decyzji.
W związku z tym uznać należy, że pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego.
W niniejszej sprawie wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wydając zaskarżone orzeczenie z dnia 18 marca 2009 r., był związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1371/07, a zatem zastosowanie miał art. 190 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nakazał Sądowi pierwszej instancji, aby ten przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyjaśnił i rozważył, przeprowadzając dowód uzupełniający z dokumentu w postaci uchwały [...] Rady Gminy B. z dnia [...] marca 1994 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania gminy B., jaki charakter miała zmiana tego planu, o której mowa w § 2 w związku z § 5 uchwały Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 1997 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. w pasach terenu pod gazociągi wysokiego ciśnienia Dn 250 mm oraz Dn 150 mm o ciśnieniu pnom 5,5 MPa. Ta bowiem okoliczność, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ma wpływ na ocenę, czy utrata mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995 r. obejmowała również zmiany w planie dokonane po tej dacie.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok zastosował się do jego zaleceń.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługują na uwzględnienie.
Na wstępie rozważań wskazać przede wszystkim należy, że częściowa zmiana treści planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiła po 1 stycznia 1995 r. Z uchwały o zmianie planu wynika, że wprowadzone zmiany mają charakter samodzielny i mogą funkcjonować w obrocie prawnym w oderwaniu od pierwotnego brzmienia planu zagospodarowania przestrzennego, na co zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji. Uznać należy, że w niniejszej sprawie wprowadzone zmiany samodzielnie wywołują określone skutki prawne, także po wygaśnięciu planu, który zmieniono. Zatem wygaśnięcie planu uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie powoduje wygaśnięcia uchwały późniejszej w przedmiocie planowania przestrzennego. Tym bardziej, że w niniejszej sprawie celem ograniczenia korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, jest budowa gazociągu, co stanowi realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ma przy tym znaczenia, kto realizuje ten cel i kto jest inwestorem.
Zatem okoliczności niniejszej sprawy nie wyczerpują przesłanek określonych w art. 87 ust. 3 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodać przy tym należy – na co również słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji – że przedmiotem sądowej kontroli nie była prawidłowość dokonania zmian w planie zagospodarowania przestrzennego, lecz decyzja upoważniająca do wejścia na grunt.
Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wydaniem zezwolenia na przeprowadzenie gazociągu wysokociśnieniowego, co – w myśl art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami – stanowi inwestycję celu publicznego. Przypomnieć także należy, że nie doszło do ugody ze skarżącym, dlatego też, wobec prawdopodobieństwa wstrzymania przedmiotowej inwestycji, mógł mieć zastosowanie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja oparta o ten przepis stanowi bowiem tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyłącznie w granicach określonych w tej decyzji, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.
W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok nie narusza przepisów obowiązującego prawa, a zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.