Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 844/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi G. F. na decyzję Wojewody [...], z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie rozstrzygającym o nadaniu zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności a w pozostałej części skargę oddalił.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Starosta Powiatu W., decyzją nr [...], z [...] września 2011 r., orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości o powierzchni 5,1445 ha, położonej we wsi K., gm. S., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków, jako działka [...], stanowiącej zgodnie z księgą wieczystą nr [...] własność G. F., poprzez udzielenie Przedsiębiorstwu Eksploatacji Rurociągów Naftowych "Przyjaźń" S.A. w Płocku, zezwolenia na przeprowadzenie na powyższej nieruchomości, rurociągu ropy naftowej – III Nitka Rurociągu "Przyjaźń" wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Orzekł, że ograniczenie dotyczy powierzchni 0,4228 ha z ogólnej powierzchni działki nr [...], zgodnie z wnioskiem inwestora oraz załącznikiem graficznym Nr 1 do decyzji. Wskazał, że przedmiotowa inwestycja została ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy S., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy S. Nr [...] z [...] października 2004 r. (Dz. Urz.
Wojew. Maz. Nr 46, poz. 1128 z 25 lutego 2005 r.). w sprawie wprowadzenia do istniejącego systemu rurociągów naftowych "trzeciej nitki" rurociągu wraz z infrastrukturą towarzyszącą, przebiegającej w obszarze sołectw: G., K., K. C., K., R. C., O., W., S.. Nadto, Starosta zobowiązał G. F. do udostępnienia niezbędnej powierzchni nieruchomości, w związku z realizacją inwestycji omówionej w pkt 1 oraz wykonywania czynności związanych z konserwacją rurociągu i usuwaniem awarii. Organ zobowiązał inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego oraz przyznania i wypłaty odszkodowania za wyrządzone szkody. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Starosta powołał się na art. 124 ust. 1, 2, 3, 4, 6 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).
Starosta stwierdził, że wniosek został złożony przez pełnomocnika Przedsiębiorstwa Eksploatacji Rurociągów Naftowych "Przyjaźń" S.A. w Płocku w dniu 11 sierpnia 2006 r. Ustalił, że inwestycja jest inwestycją celu publicznego i została wymieniona w planie miejscowym. Strony nie osiągnęły porozumienia. Nie doszło do proponowanej G. F. umowy. Następnie organ wszczął postępowanie i przeprowadził rozprawę. Skarżąca nie zgodziła się także z propozycjami cywilnoprawnego załatwienia sprawy w 2010 r. Ponownie przeprowadzono rozprawę w 2011 r. Skarżąca nie zaakceptowała operatu szacunkowego dotyczącego wysokości odszkodowania. Żądała ponownego wyliczenia. Wnioskodawca oświadczył, że przeprowadzono dwukrotne rokowania i możliwości zawarcia umowy zostały wyczerpane. Podtrzymał wniosek o wydanie decyzji. Organ zauważył, ze kwestie związane z odszkodowaniem nie są przedmiotem niniejszego postępowania.
Wskazał, że zgodnie z zapisami opisu technicznego do projektu budowlanego, budowa rurociągu wymaga zajęcia, na czas realizacji inwestycji, pasa gruntu o szerokości 22 m na terenach rolnych oraz 18 m na terenach leśnych. Organ wskazał, że zostanie zachowana strefa bezpieczeństwa, która będzie się zawierała wewnątrz strefy istniejących rurociągów. Zauważył, że inwestycji towarzyszy budowa linii optotelekomunikacyjnej, zlokalizowanej w odległości 5 m od projektowanego rurociągu, na głębokości 1 m pod powierzchnia gruntu. Kabel światłowodowy stanowi część infrastruktury rurociągu nie jest urządzeniem telekomunikacyjnym. nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności organ uzasadnił ważnym interesem gospodarczym wynikającym z umowy inwestora z wykonawcą oraz przepisem art. 108 § 1 K.p.a.
Odwołanie złożyła G. F.. Zarzuciła naruszenie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji o treści nieprzewidzianej w tym przepisie, wydanie jej w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz niewykazania szczególnego interesu publicznoprawnego inwestycji, naruszenie art. 124 ust. 1a ustawy w związku z art. 108 K.p.a. poprzez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, którego nie można nadać oraz naruszenie art. 108 K.p.a. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy brak tego rygoru nie grozi żadnymi nadzwyczajnymi konsekwencjami. Wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Wojewoda [...], na podstawie art. 136 K.p.a., pismami z 8 listopada 2011, z 15 grudnia 2011 r. oraz z 18 stycznia 2012 r. zwrócił się do Wójta Gminy S. o udzielenie informacji, czy w stosunku do nieruchomości położonej we wsi K., gm. S. oznaczonej jako działka nr [...] nadal obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy S., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy S. Nr [...] z dnia [...] października 2004 r. Ostatecznie pismem z dnia 2 lutego 2012 r. Wójt Gminy Strachówka poinformował, że przedmiotowa działka jest w części objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Decyzją nr [...], z dnia [...] marca 2012 r., Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty W. w całości i ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości o powierzchni 5,1445 ha, położonej we wsi K., gm. S., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków, jako działka [...], stanowiącej zgodnie z księgą wieczystą nr [...] własność G. F., poprzez udzielenie Przedsiębiorstwu Eksploatacji Rurociągów Naftowych "Przyjaźń" S.A. w Płocku, zezwolenia na przeprowadzenie na powyższej nieruchomości, rurociągu ropy naftowej – III Nitka Rurociągu "Przyjaźń" wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Ograniczenie dotyczy powierzchni 0,4228 ha z ogólnej powierzchni działki nr [...], zgodnie z wnioskiem inwestora oraz załącznikiem graficznym Nr 1 do decyzji. Przedmiotowa inwestycja została ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy S., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy S. Nr [...] z [...] października 2004 r. (Dz. Urz.
Wojew. Maz. Nr 46, poz. 1128 z 25 lutego 2005 r.). w sprawie wprowadzenia do istniejącego systemu rurociągów naftowych "trzeciej nitki" rurociągu wraz z infrastrukturą towarzyszącą, przebiegającej w obszarze sołectw: G., K., K., K., R., O., W., S.; zobowiązał G. F. do udostępnienia niezbędnej powierzchni nieruchomości, w związku z realizacją inwestycji omówionej w pkt 1 oraz wykonywania czynności związanych z konserwacją rurociągu i usuwaniem awarii.
Organ orzekł, że decyzja po uzyskaniu waloru ostateczności stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej oraz nadał przedmiotowej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Wojewoda wskazał, że przepis art. 124 ustawy przewiduje szczególny przypadek ograniczenia wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego i innych prawa rzeczowych, polegający na znoszeniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego przedsięwzięć inwestycyjnych podejmowanych na jego nieruchomości, a dotyczących zakładania i przeprowadzenia na nieruchomości przewodów oraz innych urządzeń, ich konserwacji i usuwania awarii. Stosownie do art. 124 ust. 1, starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej może ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Mając na uwadze wyżej wymieniony przepis art. 124 ustawy, organ wydający decyzję powinien wziąć pod uwagę następujące kwestie:
- - czy planowana realizacja budowy rurociągu ropy naftowej – III Nitka Rurociągu "Przyjaźń" wraz z kablem światłowodowym jest inwestycją spełniającą przesłanki inwestycji celu publicznego,
- - czy planowane ograniczenie korzystania następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego,
- - czy właściciel nieruchomości, nie wyraża zgody na wykonanie na nieruchomości prac niezbędnych do realizacji inwestycji celu publicznego oraz czy wniosek o wydanie zezwolenia został złożony przez uprawniony do tego podmiot.
Zdaniem Wojewody, planowana inwestycja polegająca na budowie rurociągu ropy naftowej – III Nitka Rurociągu "Przyjaźń" na przedmiotowej nieruchomości wraz z infrastrukturą towarzyszącą jest inwestycją mieszczącą się w definicji inwestycji celu publicznego, określonej w art. 6 ust. 2 ustawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, działka jest w części objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S.. Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że umowy w niniejszej sprawie nie zawarto. Przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określa formy prowadzenia rokowań, jednakże stanowi o spełnieniu obowiązku ich przeprowadzenia, jako przesłanki wszczęcia postępowania. Rokowania przeprowadzone z właścicielem przedmiotowej nieruchomości G. F. nie przyniosły rezultatu.
Wojewoda [...] wyjaśnił, że zgodnie z dołączonym do akt sprawy skróconym odpisem technicznym do projektu budowlanego dla rurociągu relacji ST1 Adamowo – Baza Surowcowa Plebanka, Odcinek ST2 Zawady – ST2A Orzechowo III Nitka rurociągu "Przyjaźń" zostanie ułożona w strefie bezpieczeństwa rurociągów już istniejących, po ich południowej stronie w odległości ok. 5 m od istniejącej infrastruktury, co ma jak w najmniejszym stopniu spowodować ograniczenie możliwości korzystania przez właściciela z przedmiotowej nieruchomości. W przypadkach wystąpienia zbliżeń projektowanego rurociągu do istniejących obiektów infrastruktury technicznej, niezgodnych z przepisami prawa kolizje zostaną rozwiązane poprzez wprowadzenie projektowanego rurociągu pomiędzy I i II nitkę lub przejście projektowanego rurociągu na północną stronę pasa rurociągów istniejących. Na terenach leśnych rurociąg zostanie położony 3 m od istniejących rurociągów.
Jest to rozwiązanie proekologiczne, mające na celu ochronę drzewostanu leśnego sąsiadującego z terenami trawiastymi. Głębokość ułożenia rurociągu będzie wynosiła 1,8 m – 2,0 m, co oznacza, że odległość górnej tworzącej rury od powierzchni terenu wynosi co najmniej 1,0 m. Zgodnie z uchwałą Rady Gminy w S. z [...] października 2004 r., dla przedmiotowej inwestycji została wyznaczona strefa bezpieczeństwa. Kwestie związane z określeniem stref bezpieczeństwa dla rurociągów dalekosiężnych reguluje obowiązujące w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozporządzenie Ministra Gospodarki z 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów paliwowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1067). W § 156 ww. rozporządzenia ustalono, że dla rurociągów ustala się strefy bezpieczeństwa, których środek stanowi oś rurociągu, a minimalna szerokość strefy bezpieczeństwa dla jednego rurociągu o średnicy powyżej 600 mm powinna wynosić 40 m. Dla projektowanego rurociągu DN 800 przyjęto strefę bezpieczeństwa o szerokości 25 m. od osi na zewnątrz rurociągu.
W przypadku ułożenia projektowanego rurociągu pomiędzy istniejącymi rurami strefa zawiera się wewnątrz strefy istniejących rurociągów. Granica strefy bezpieczeństwa jest równocześnie granicą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapisami opisu technicznego budowa rurociągu wymaga zajęcia na czas realizacji pasa gruntu o szerokości 22 m na terenach rolnych oraz 18 m. na terenach leśnych. W świetle zgromadzonych dokumentów organ uznał, że dokonano analizy jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla właściciela nieruchomości, tak by zakres ingerencji w prawa właścicielskie sprowadzony został do niezbędnego minimum. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 124 ust. 1 ustawy, w zakresie urządzeń łączności publicznej decyzje w sprawie zezwolenia wydaje się w uzgodnieniu z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Pismem z 29 kwietnia 2011 r., pełnomocnik inwestora J. S. oświadczył, że kabel światłowodowy stanowiący część realizowanej inwestycji budowy rurociągu ropy naftowej DN 800 III Nitki Rurociągu "Przyjaźń" nie jest urządzeniem o charakterze łączności publicznej.
Budowa linii światłowodowej wzdłuż rurociągu "Przyjaźń" ma na celu zapewnienie niezawodnego w działaniu medium transmisyjnego dla obsługi rurociągu i urządzeń z nim związanych w zakresie łączności dyspozytorskiej, telemechaniki i zdalnego nadzoru.
Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczące naruszenia art. 124 ust. 1a ustawy w związku z art. 108 K.p.a., organ podniósł, że w decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości organ orzekający zobowiązany jest wykazać, jaka jest przyczyna wydania zezwolenia i jakie miałoby skutki zaniechanie wydania takiego zezwolenia, skoro zezwolenie to stanowi podstawę do pozbawienia właściciela posiadania nieruchomości. Zauważył, że wydanie omawianego zezwolenia i nadanie mu rygoru natychmiastowej wykonalności jest obligatoryjne, dlatego wnioskodawca musi wykazać zaistnienie tych okoliczności, a organ orzekający musi ocenić realność ich zaistnienia. Zaznaczył, że we wnioskach z 11 sierpnia 2006 r. oraz z 18 stycznia 2011 r. poinformowano, że budowa III Nitki Rurociągu "Przyjaźń" wraz z linią światłowodową została spowodowana znacznym zużyciem technicznym I nitki DN 600 oraz koniecznością zwiększenia przesyłu ropy naftowej, głównie na potrzeby Polski.
Zmniejszenie przesyłu ropy naftowej może spowodować znaczne straty w gospodarce narodowej. Również zgodnie z złożonymi wyjaśnieniami przez pełnomocnika inwestora z 9 maja 2011 r., nadanie przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnione jest ważnym interesem gospodarczym oraz założeniami inwestora, co do umowy łączącej go z wykonawcą. Termin rozpoczęcia prac został wyznaczony na wrzesień 2011 r. W związku z powyższym Wojewoda uznał, że prawidłowe jest wydanie decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności.
Wojewoda [...] odnotował, że Starosta W. w decyzji nr [...], z [...] września 2011 r., posłużył się terminem zezwolenie na budowę rurociągu ropy naftowej – III Nitka Rurociągu "Przyjaźń" wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Tymczasem art. 124 ust. 1 ustawy daje jedynie możliwości wydania zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości urządzenia służącego do przesyłania gazów, którym niewątpliwie jest rurociąg ropy naftowej "Przyjaźń". Decyzją ograniczającą prawa do nieruchomości jest w tym przypadku zezwolenie na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości określonych przewodów i urządzeń, którego nie należy mylić z pozwoleniem na budowę. Starosta naruszył zatem art. 124 ust. 1 ustawy poprzez orzeczenie o prawie i obowiązku nie przewidzianym w przepisie. W związku z powyższym Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję Starosty W. z [...] września 2011 r. w całości i orzekł co do istoty sprawy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła G. F.. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez:
- a) wydanie decyzji w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;
- b) niewykazania szczególnego interesu publicznoprawnego inwestycji PERN jaki miałyby przemawiać za ograniczeniem własności;
- - naruszenie prawa materialnego tj. art. 124 ust. 1a ustawy, w związku z art. 108 K.p.a. poprzez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, której zgodnie z brzmieniem art. 124 ust. 1a ustawy nie można takiego rygoru nadać;
- - naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 108 K.p.a. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy brak tego rygoru nie grozi inwestorowi żadnymi nadzwyczaj negatywnymi konsekwencjami.
Wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nadal niejasna jest sprawa obowiązywania na terenie gminy Strachówka miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzyskała we wrześniu 2011 r. zaświadczenie, zgodnie z którym na ternie gminy Strachówka plan miejscowy nie obowiązywał. Taką informacje uzyskał także pełnomocnik skarżącej podczas rozmowy telefonicznej z urzędem gminy. Poinformowano go, iż plan miejscowy został uchwalony w 2004 r., ale został uchylony, a nowego nie było. Zarzuciła, że obecnie są dwa sprzeczne ze sobą pisma, jedno stwierdzające, iż plan miejscowy obowiązuje i obejmuje część jej działki oraz drugie, z którego wynika, iż planu nie ma. Zarzuciła również, że zarówno wnioskodawca jak i Wojewoda nie udowodnili, że wybudowanie rurociągu jest istotne dla interesów państwa. Podniosła, że ropa w rurociągu "Przyjaźń" pochodzi ze złóż rosyjskich.
Wobec tego, że konsorcjum rosyjsko-niemieckie wybudowało i właśnie uruchamia gazociąg "nord stream" położony na dnie Bałtyku, omijający Białoruś i Ukrainę, w najbliższym czasie należy się raczej liczyć ze zmniejszeniem, a nie ze zwiększeniem ilości ropy przesyłanej tym rurociągiem. Należało załączyć do akt choćby opinie ekspertów, dokumenty pochodzące ze stosownych instytucji mających wpływ na kształtowanie polityki energetycznej Państwa.
Skarżąca zarzuciła również, że nie występuje żadna z przesłanek wymienionych w art. 108 K.p.a. Inwestycja nie ma charakteru wyjątkowego, jej realizacja nie jest niezbędna dla ochrony życia lub zdrowia ludzkiego. Realizacja w normalnym tempie nie powoduje zagrożenia dla gospodarki narodowej, nie grozi także wnioskodawcy nadzwyczajnymi stratami, za jej realizacją nie stoi interes społeczny. Nic nie przemawia za traktowaniem tej inwestycji w sposób wyjątkowy. Skarżąca wskazała, że ustawa przewiduje w art. 124 dwa rodzaje decyzji: jedną wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 polegającą normalnemu trybowi odwoławczemu oraz drugą, na podstawie art. 124 ust. 1a, w której starosta wydaje zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji o której mowa w ust.
- 1. Dopiero tej drugiej decyzji mnożna nadać rygor natychmiastowej wykonalności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna jedynie w zakresie zarzutów dotyczących nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Sąd przypomniał, że organ uzasadniając nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności powołał się na treść przepisu art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Sąd zauważył, że przepis ten reguluje inne postępowanie, a mianowicie dotyczące zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Jest więc odrębną sprawą. Postępowanie takie może być wszczęte dopiero po wydaniu decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, tj. decyzji z art. 124 ust. 1 tej ustawy.
W niniejszej sprawie postępowanie toczyło się na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wynika to wprost zarówno z treści wniosku z 8 sierpnia 2006 r., w którym wyraźnie podano podstawę prawną żądania – art. 124 ust. 1, 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (omyłkowo ustępy określono jako punkty) oraz wskazano treść żądania jako ograniczenie korzystania z nieruchomości, jak również wynika to zawiadomienia z 25 kwietnia 2007 r. o wszczęciu postępowania, w którym jest mowa o udzieleniu zezwolenia na przeprowadzenie przez działkę skarżącej III Nitki Rurociągu "Przyjaźń". Także treść rozstrzygnięcia i podana podstawa prawna wskazują, że organ orzekał (poza rygorem natychmiastowej wykonalności) na podstawie art. 124 ust. 1, ust.3, ust. 6 i 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wobec tego rozstrzygnięcie o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 108 K.p.a. i wywody uzasadnienia odnoszące się do niezwłocznego zajęcia nieruchomości naruszają powyższe przepisy i w tym zakresie mają istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można łączyć tych dwóch postępowań i stosować regulacji z postępowania dotyczącego zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości do postępowania w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości.
W pozostałej części skarga jest niezasadna, gdyż w tym zakresie zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Decyzja organu odwoławczego została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Wojewoda [...], uchylając zaskarżoną decyzję w całości, orzekł co do istoty sprawy. Prawidłowo uznał, że osnowa decyzji Starosty W. z [...] września 2011 r. była wadliwa. Ograniczała bowiem sposób korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na budowę, czego przepis art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje. Sąd uznał, że organ I instancji zgromadził obszerny i kompletny materiał dowodowy pozwalający organowi odwoławczemu wydanie decyzji co do istoty sprawy.
Sąd skonstatował, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten zezwala na wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie wymienionych w tym przepisie ciągów przewodów i urządzeń, a także innych niezbędnych do korzystania z nich, podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody, pod warunkiem, że uprawnienie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest więc instytucją prawną ingerującą w prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego. Dlatego też ustawodawca określił przesłanki, które muszą być spełnione, aby decyzja taka mogła być wydana. Do przesłanek tych należą, wskazane w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rokowania, których obowiązek przeprowadzenia ciąży na wnioskodawcy przed złożeniem wniosku. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że rokowania nie były skuteczne, gdyż wnioskodawca i skarżąca nie doszli do porozumienia. Punktem najbardziej spornym była wysokość odszkodowania (protokół z rokowań z 20 lipca 2007 r.). Negatywny wynik rokowań skutkował wystąpieniem przez inwestora z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej.
W ocenie Sądu, postępowanie wykazało, że Przedsiębiorstwo Eksploatacji Rurociągów Naftowych "Przyjaźń" SA w Płocku realizuje cele publiczne w rozumieniu art. 6 pkt 2) ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z treści tego przepisu, celami publicznymi jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Prowadzona inwestycja- przebieg rurociągu wraz z infrastrukturą techniczną - jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z [...] października 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod rurociąg naftowy "Przyjaźń". Przebieg rurociągu został przedstawiony na załączniku graficznym – mapie do celów projektowych w skali 1:1000.
Plan został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego w 2005 r. Nr 46 poz. 1128. Wbrew twierdzeniom skargi, plan zagospodarowania przestrzennego nadal obowiązuje. Wynika to wprost z treści pisma z 2 lutego 2012 r. nadesłanego Wojewodzie przez Wójta Gminy S., wraz z załączonym fragmentem planu na którym oznaczono granice działki nr [...]. Działka nr [...] objęta jest w części tym planem. Sąd wskazał, że plan zagospodarowania przestrzennego Gminy został uchwalony w okresie obowiązywania ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - obecnie tekst jednolity: Dz. U z 2012 r., poz. 647). Nie był on uchwalony na czas określony, ani zmieniony. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy, wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu.
Nie został uchwalony nowy plan zagospodarowania przestrzennego, który w myśl wyżej wskazanego przepisu skutkowałby uchyleniem planu z 2004 r., jak również nie została uchylona uchwała Rady Gminy S. z [...] października 2004 r. Plan ten nie przestał też obowiązywać z mocy samego prawa (jak w przypadku określonym w art. 87 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r.). Odnosząc się do załączonego do skargi zaświadczenia Wójta Gminy S. z [...] września 2011 r., które pełnomocnik skarżącej przedłożył także do akt administracyjnych dopiero w dniu 21 marca 2012 r., a więc już po doręczeniu mu decyzji organu II instancji, Sąd wskazał, że - wbrew twierdzeniom skargi - z zaświadczenia tego nie wynika, że plan zagospodarowania przestrzennego z 2004 r. nie obowiązuje. Sformułowanie z zaświadczenia że "Gmina S. nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy" pozostaje w rażącej sprzeczności z przepisami prawa i realnym faktem obowiązywania planu.
W zaświadczeniu tym użyty został nieadekwatny zwrot: "aktualny", zamiast "dotychczasowy plan jest obowiązujący, gdyż aktualnie nie ma innego planu". Inne rozumienie treści tego zaświadczenia czyniłoby go sprzecznym z regulacjami prawnymi dotyczącymi obowiązywania planów i utraty mocy ich obowiązywania. To przepisy prawa, w tym prawa miejscowego rozstrzygają o tym, czy dany plan obowiązuje. Nadto, zaświadczenie nie może decydować o obowiązywaniu planu, który jest aktem prawa miejscowego.
Sąd zaznaczył, że organ, kierując się treścią art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, precyzyjnie określił obszar nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa właścicielki wskazując powierzchnię i terytorialny zakres ograniczenia z odwołaniem się do załącznika graficznego do decyzji, z którego wynika przebieg inwestycji przez nieruchomość skarżącej. W uzasadnieniu obszernie omówił kwestie techniczne związane z inwestycją odwołując się do opisu technicznego do projektu budowlanego dla rurociągu. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących niewskazania przez organ ważnego interesu Państwa, to pomijając fakt, że nie jest to przesłanka z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w istocie organ obszernie przedstawił zasadność tej inwestycji dla interesów gospodarczych kraju. Zarzuty w tym zakresie mogły być podnoszone na etapie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego. Analogiczna ocena dotyczy również zarzutu przebiegu inwestycji przez konkretne nieruchomości.
Skargę kasacyjną złożyła G. F., reprezentowana przez adwokata. Wyrok zaskarżyła w części określonej w pkt 2 wyroku.
Na zasadzie art. 174 § 1 ustawy o P.p.s.a. wyrokowi temu zarzuciła:
1.Naruszenie prawa materialnego art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami poprzez:
- a) wydanie decyzji w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;
- b) niewykazania szczegółowego interesu publicznego inwestycji PERN jaki miałby przemawiać za ograniczeniem własności skarżącej.
Wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie kasacji.
Zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skarżąca nie wskazała sposobu naruszenia. Z art. 174 § 1 P.p.s.a. wynika zaś, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Podstawa kasacji została więc skonstruowana wadliwie. Można jednak, opierając się na opisach naruszenia oraz ich uzasadnieniu, odnieść się do skargi kasacyjnej merytorycznie.
Po pierwsze, zarzut wydania decyzji w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oznacza niewłaściwe zastosowanie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z art. 124 ust. 1 zdanie drugie, opisane w art. 124 ust. 1 zdanie pierwsze, ograniczenie następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunkiem prawidłowego zastosowania art. 124 ust. 1 jest zatem ustalenie w pierwszym rzędzie, czy w odniesieniu do nieruchomości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Obowiązywanie planu jest w postępowaniu o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości okolicznością mającą aspekt faktyczny i prawny.
Zauważyć trzeba, że nie można poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego skutecznie podważać ustalonego stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04, ONSA i wsa 2005/4/67). W podstawie kasacji nie zarzucono naruszenia procesowego polegającego na błędnym ustaleniu faktu obowiązywania planu miejscowego. Jednocześnie jednak pamiętać trzeba, że w myśl art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2012 r., poz. 647 ze zm.), plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Według art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustalanie, czy akt normatywny obowiązuje jest częścią procesu stosowania prawa. Mimo zatem, że materialny zarzut kasacji koncentruje się na postępowaniu dowodowym związanym z obowiązywaniem planu, a więc skonstruowany jest wadliwie, możliwe jest merytoryczne odniesienie się do zagadnienia obowiązywania planu na nieruchomości będącej własnością skarżącej.
Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest prawidłowe. Sąd odnotował wystawienie przez Wójta gminy Strachówka dwóch sprzecznych pism. W obszernych rozważaniach ocenił wiarygodność tych dowodów, trafnie oceniając, że zgodne z rzeczywistością jest pismo sporządzone w dniu 2 lutego 2012 r. W związku z wątpliwościami wynikającymi z treści dołączonego do odwołania zaświadczenia Wójta z dnia 28 września 2011 r., Wojewoda zwrócił się do Wójta o precyzyjną informację w tym zakresie. Dla porządku przypomnieć warto, że następnie dwukrotnie ponaglał Wójta do udzielenia odpowiedzi. Kwestia ta została wyjaśniona przez ten sam organ i przez tę samą osobę. Działający z upoważnienia Wójta ten sam urzędnik, który był autorem zaświadczenia z dnia 28 września 2011 r., stwierdził, że uchwalony w dniu [...] października 2004 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, pod rurociąg naftowy "Przyjaźń", obejmujący także część działki stanowiącej nieruchomość skarżącej, w dalszym ciągu obowiązuje.
Do odpowiedzi z dnia 2 lutego 2012 r. dołączono załącznik graficzny. Nadto, sformułowania pisma z dnia 2 lutego 2012 r. nie budzą wątpliwości co do zgodności z regulacjami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Omawiany plan został uchwalony uchwałą Rady Gminy S. z dnia [...] października 2004 r., Nr [...] i opublikowany w Dzienniku Urzędowym Woj. Mazowieckiego z 2005 r. Nr 46, poz. 1128. Jak zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, skoro plan ten nie został uchylony, ani zmieniony poprzez wejście w życie nowego planu miejscowego, a tym bardziej nie przestał obowiązywać z mocy prawa, to znaczy, że w dalszym ciągu obowiązuje.
W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ocenił, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w warunkach obowiązywania wymaganego przepisem art. 124 ust. 1 zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Po drugie, zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewykazanie szczególnego interesu publicznego, także nie zasługuje na uwzględnienie. W związku z omawianym zarzutem należ przede wszystkim zauważyć, że przesłanką wskazanego w art. 124 ust. 1 ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest wykazanie szczególnego interesu publicznego. W przepisach art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymienia się różne rodzaje przewodów i urządzeń, a także postawiono wymóg zgodności ich wybudowania z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepisy te nie stanowią wprost, iż wymienione tam przewody, urządzenia, ciągi lub obiekty mają stanowić realizację celu publicznego. Z nawiązania do ustaleń planu miejscowego oraz z art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który dotyczy wszystkich regulacji rozdziału 4 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, wynika jednak, że ograniczenie to może nastąpić jedynie dla realizacji inwestycji celu publicznego (por. Ewa Bończak-Kucharczyk "Ustawa o gospodarce nieruchomościami.
Komentarz", LEX 2013, pkt 11). Warto bowiem przypomnieć, że w myśl art. 112 ust. 1, przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 122a, art. 124 ust. 1b, art. 124b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie ma wątpliwości, że budowa III Nitki Rurociągu "Przyjaźń" jest inwestycją celu publicznego w myśl art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Przesłanka celu publicznego, a nie szczególnego interesu publicznoprawnego jest także sformułowana w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, jako jeden z warunków wywłaszczenia (obok słusznego odszkodowania). Niezależnie od tego można skonstatować, że Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał na inne, niż niniejsze postępowanie, procedury, w których zarzuty odnoszące się do ekonomicznej potrzeby rozbudowy rurociągu naftowego i zarzuty dotyczące konkretnej lokalizacji inwestycji można podnosić.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.