Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 526/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 13 lipca 2022 r. nr SKO/RŚ-423/178/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (określanej dalej również "decyzją SKO", "decyzją ostateczną") utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy Jemielno z dnia 20 maja 2022 r., o odmowie przyznania [...] prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na ojca [...]. Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo przyjął, że zakres samodzielności ojca strony, choć ograniczony, to nie wyklucza podjęcia przez stronę zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Większość z czynności opiekuńczych wymienionych przez stronę, nie wymaga jej całodobowej bądź nawet stałej w ciągu dnia obecności (przygotowanie i podanie ubrań, sprzątanie, pranie, kąpiel, pomoc w goleniu, podanie posiłków, herbaty, pomoc w wyjściu na taras i spacer). Niektóre z tych czynności nie muszą być też wykonywane codziennie (zakupy).
Ojciec strony nie jest osobą leżącą. Okoliczność, że strona przygotowuje wszystkie posiłki, ubrania, pilnuje żeby ojciec wziął tabletki, chodzi z ojcem do lekarza i na spacery, robi zakupy, pranie, sprząta wykupuje recepty, etc. nie spełnia wymagania z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Większość tych czynności może być wykonywanych przed lub po pracy, a więc nie są czynnościami opiekuńczymi. Biorąc pod uwagę zakres sprawowanej przez stronę opieki, Kolegium tak jak organ I instancji stwierdziło również, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a rezygnacją z zatrudnienia.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniosła [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą względem swojego niepełnosprawnego ojca nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia przynajmniej w niepełnym wymiarze czasowym. Nie zaistniał więc związek przyczynowy pomiędzy wykonywanymi czynnościami, a biernością zawodową skarżącej, niewywołaną ich realizacją. W związku z tym niespełniona została przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r., co uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego stronie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
- I. naruszenie prawa materialnego, tj:
- 1. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące uznaniem, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi związek przyczynowy między rezygnacją lub niepodejmowaniem, podczas gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie wprost wynika, iż zakres sprawowanej przez skarżącą opieki całkowicie uniemożliwia jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia.
- II. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj:
- 1. art. 151 ppsa poprzez niesłuszne oddalenie skargi podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem organy orzekły jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, 4. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna (środek odwoławczy) została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów środka odwoławczego.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Wymagającą rozstrzygnięcia kwestią sporną w niniejszej sprawie – rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny – jest to, czy zasadnie Sąd wojewódzki oddalił skargę na decyzję SKO przyjmując, iż zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą względem swojego niepełnosprawnego w stopniu znaczonym ojca nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia przynajmniej w niepełnym wymiarze czasowym. W ocenie Sądu wojewódzkiego nie zaistniał związek przyczynowy pomiędzy wykonywanymi czynnościami, a biernością zawodową skarżącej, niewywołaną ich realizacją. W związku z tym niespełniona została przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r., co uzasadniało według zaskarżonego wyroku wydanie przez organy rozstrzygnięcia odmawiającego stronie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022, poz. 615; dalej jako "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (por. K. Małysa–Sulińska, A. Kawecka, Komentarz, [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz. Redakcja naukowa K. Małysa–Sulińska, Warszawa 2023, s. 302–361).
Powyższy unormowania prawne określają przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Przysługuje ono bowiem osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. O ile przy tym konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest jednak ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej.
Zwrócić bowiem w tym miejscu należy uwagę, że wprawdzie ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki", tym niemniej z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, iż aby można było mówić o opiece – w rozumieniu tego przepisu – musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują zaś na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy więc stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 2454/11, CBOSA). Omawiane świadczenie nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
W związku z tym świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu a jako rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która tej opieki wymaga. Innymi słowy, musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Reasumując, legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt. I OSK 566/23 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny", powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć (kontynuować) innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, a przez którą należy rozumieć aktywność zawodową.
Zatem zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna (niepodejmowanie zatrudnienia) musi być spowodowane bezpośrednią koniecznością sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną. Przy czym opieka ta musi być związana wyłącznie z osobą chorego (nakierowana na jego osobę) a nie dodatkowo polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego tej osoby. Czynności takie więc jak: zakupy, sprzątanie, pranie czy gotowanie – z powodu tego, że są one dla każdego typowymi czynnościami dnia codziennego, wykonywanymi również przez osoby na co dzień pracujące zawodowo (przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu) - nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności wnioskującego o świadczenie bo nie zawierają się w pojęciu "sprawowanie opieki" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21, opubl. w CBOSA). Uwzględnienie tego rodzaju czynności jako mieszczących się w pojęciu: "opieka nad osobą" prowadziłoby do nieuprawnionego uznania, że każda osoba je wykonująca byłaby niezdolna do podjęcia/wykonywania jakiejkolwiek pracy zawodowej z uwagi na ciążące na niej obowiązki domowe względem niepełnosprawnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt. I OSK 566/23 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe w okoliczności rozpoznawanej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny trzeba stwierdzić, że w dniu 22 marca 2022 r. skarżąca kasacyjnie (strona, skarżąca) wniosła o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem. We wniosku strona oświadczyła m.in., że pracowała i mieszkała na terenie Wielkiej Brytanii w latach 2002-2021. Pracowała wiele lat na terenie Wielkiej Brytanii do 10 stycznia 2022 r. realizując swoją aktywność zawodową.
Do wniosku dołączono orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Jeleniej Górze z dnia 31 stycznia 2002 r., wydane na stałe, z którego wynika, że ojciec strony: [...] posiada znaczny stopień niepełnosprawności.
W ramach przeprowadzonego w dniu 5 kwietnia 2022 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że ojciec strony zamieszkuje wraz z żoną ([...]) posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności (do 30.04.2024r.), jak i teściową ([...]), która w 2022 r. kończy 100 lat oraz córką (stroną). Posiada ze związku małżeńskiego troje dzieci, jednakże dwóch synów już nie żyje.
Ojciec strony ma 83 lata i zeznał (protokół przesłuchania świadka z dnia 5 kwietnia 2022 r.), że ma chory kręgosłup, problemy z poruszaniem się, słuchem, jest po operacji oczu. Przeszedł cztery udary, ma zaburzenia pamięci. Jest niesamodzielny przy dawkowaniu leków. Posiłki spożywa sam, lecz trzeba je przygotować. Wymaga pomocy w ubieraniu, przy toalecie porannej i wieczornej, praniu, sprzątaniu, robieniu zakupów, realizacji recept, umawianiu wizyt lekarskich. Ze względu na zaniki pamięci trzeba go pilnować, gdyż jego czyny są nieprzewidywalne. Opieka przez córkę jest sprawowana przez całą dobę według potrzeb. Jeżeli zachodzi konieczność to też w nocy (pomoc przy wstawaniu). Żona pomaga sporadycznie i tylko wówczas gdy córka musi wyjechać z domu.
Podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, pracownik socjalny potwierdził fakt sprawowania opieki przez skarżącą kasacyjnie nad ojcem. Ustalono, że [...] – co wymaga uwypuklenia – nie jest w stanie funkcjonować bez drugiej osoby zarówno w środowisku społecznym i rodzinnym. Stwierdzono też, że żona ojca strony nie jest w stanie udzielać mężowi pomocy. Ponadto jak już wyżej wskazano, matka skarżącej kasacyjnie (żona ojca) posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności (do 30.04.2024r.). Choruje przewlekle na cukrzycę, nadciśnienie i czerniaka.
W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie niewątpliwie i bezspornie zajmuje się całodzienną opieką nad ojcem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Z akt administracyjnych sprawy (wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego) wynika, że [...] wymaga stałej (długotrwałej) opieki gdyż nie jest w stanie funkcjonować bez drugiej osoby zarówno w środowisku społecznym i rodzinnym. Skarżąca kasacyjnie zaprzestała wykonywania swojej wieloletniej aktywności zawodowej urzeczywistnianej na terenie Wielkiej Brytanii w celu sprawowania opieki nad ojcem. W ocenie Sądu kasacyjnego z całą pewnością przy ilości czasu koniecznego na rzetelne sprawowanie opieki nad ojcem skarżąca kasacyjnie nie ma jednak możliwości podejmowania zatrudnienia i uzyskania zarobków.
Odnosząc się do stanowiska Sądu I instancji oraz orzekających uprzednio w sprawie organów, uwagę zwrócić należy na nieprawidłowo oceniony – w warunkach zasady swobodnej oceny dowodów – zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i wynikający z niego zakres sprawowanej przez stronę skarżącą kasacyjne opieki nad ojcem (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 570–571). [...] wymaga opieki, którą w okolicznościach sprawy jest w stanie realnie zapewnić tylko córka (skarżąca kasacyjnie). Zakres realizowanej opieki przez skarżącą jest permanentny i niekwestionowany. Posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna w funkcjonowaniu podopiecznego (ojca), co wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego (zob. A. Wróbel, Komentarz, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 452–454).
Nieuprawnione jest stanowisko zaskarżonego wyroku, przyjęte wprost za organami, że brak zaistnienia w szczególności przedstawionych niżej okoliczności w stanie faktycznym niniejszej sprawy – "(...) nie jest osobą stale leżącą, wymagającą leczenia odleżyn, karmienia, pomocy w zakresie specjalistycznej pielęgnacji (np. karmienie przez sondę, pielęgnacja przetok, itp.), podawania leków czy wymiany pielucho-majtek. (...)" – nie kwalifikuje strony do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ze względu na brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad ojcem.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także poglądu Sądu wojewódzkiego, że żona [...] (matka strony), która ma ukończone 79 lat oraz posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności – choruje przewlekle na cukrzycę, nadciśnienie i czerniaka – może "wspomóc" skarżącą kasacyjnie w wymaganym zakresie w sprawowaniu przedmiotowej opieki.
Z omówionych powodów i biorąc pod uwagę zasadność skargi kasacyjnej Sąd odwoławczy uchylił zaskarżony wyrok Sądu wojewódzkiego, jednocześnie uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, skorzystał z podstawy przewidzianej w art. 188 p.p.s.a. i rozpoznał skargę. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej, należy uwzględnić w szczególności przedstawioną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ocenę okoliczności niepodejmowania przez skarżącą kasacyjnie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w kontekście charakteru i zakresu opieki i pomocy udzielanej przez skarżącą kasacyjnie mając na względzie właściwe w tym zakresie regulacje prawne.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 w zw. z art. 135 oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Jemielno z 20 maja 2022 r., nr GOPS/5211/01/SP/05/2022.
Rozstrzygniecie o kosztach postępowania oparto na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.