Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r. (II SA/Wa 1537/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.B. na niewykonanie przez Dyrektora [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 656/13 w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następując ustalenia faktyczne i oceny prawne:
J. B. wystąpił w dniu [...] czerwca 2013 r. do Dyrektora [...] o udostępnienie mu - na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – szeregu informacji, sformułowanych w 11 punktach, na temat projektu "R.".
Wyrokiem z dnia 20 lutego 2014 r. (sygn. akt II SAB/Wa 656/13), po rozpoznaniu skargi J. B. na bezczynność organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Dyrektora [...] do rozpatrzenia w/w wniosku skarżącego w zakresie pkt 6d, 7a, 8a, 9c, 10 wniosku, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zaś w pozostałym zakresie - oddalił skargę. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 8 maja 2014 r. i został doręczony organowi wraz z aktami sprawy w dniu 2 czerwca 2014 r.
W związku z powyższym, zakresie pytania oznaczonego numerem 10, zawartego we wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2013 r., J. B. została udzielona odpowiedź w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. (fakt bezsporny). Natomiast pytania zawarte we wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r. oznaczone numerami: 6d, 7a, 8a, 9c, stały się przedmiotem decyzji wydanej przez Dyrektora [...] w dniu [...] czerwca 2014 r. (są to odpowiednio cztery pytania o nr od 1 do nr 4 w decyzji i taką numerację tych pytań stosowały strony niniejszego sporu w swoich pismach, począwszy od decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r.).
Na skutek wniesienia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., Dyrektor [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. o odmowie udostępnienia żądanych informacji.
W tym stanie sprawy, J. B. w dniu [...] sierpnia 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sadu administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Dyrektora [...] (wpływ do I. – 8 sierpnia 2014 r.), skargę którą zatytułował (cyt.): " SKARGA na odmowę udzielenia informacji publicznej". W skardze tej zaś wnosił o: 1. zobowiązanie Dyrektora [...] do właściwego wykonania jego wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r. o udzielenie informacji publicznej, w zakresie określonym przez wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r. (sygn. akt II SAB/Wa 656/13), 2) ukaranie Dyrektora [...] grzywną, jeśli w trakcie postępowania okaże się, że działania lub zaniechania "pozwanej" instytucji miały charakter rażącego naruszenia prawa, 3) zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący twierdził, iż w wyroku wydanym w dniu 20 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Dyrektora [...] do odpowiedzi na pięć pytań sformułowanych we wniosku o udzielenie informacji publicznej. Na jedno z tych pytań Dyrektor odpowiedział w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r., na pozostałe zaś - odmówił odpowiedzi wspomnianymi wyżej decyzjami, co uzasadniał ochroną prywatności osób niebędących osobami publicznymi. Skarżący nie zgadzał się zaś – w tym zakresie – ze stanowiskiem organu a ponadto sformułował do niego dodatkowe pytania.
Odpowiadając na skargę, Dyrektor [...] wnosił o jej oddalenie, gdyż – jego zdaniem - nie wystąpiły w tym przypadku okoliczności, o których mowa w art. 154 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto podtrzymał również argumentację uzasadniającą odmowę udostępnienia skarżącemu żądanych informacji z uwagi na ochronę danych osobowych, zawartą w motywach decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. i w poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r.
W piśmie procesowym z dnia 15 września 2014 r., stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę, J. B. podkreślił, iż przesłanka ograniczenia dostępu do informacji, ze względu na rzekomą ochronę prawa do prywatności, nie miała w sprawie w ogóle zastosowania, gdyż pytania, które skierował do [...], nie dotyczyły w żadnej mierze zagadnień odnoszących się do życia prywatnego przywołanych osób. W związku z powyższym nie występowały w sprawie okoliczności, które umożliwiałyby zastosowanie ograniczenia dostępu do informacji publicznej.
Ostatecznie skarżący poparł wszystkie żądania skargi i stanowisko to podtrzymał na rozprawie.
Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a." – Wojewódzki Sad administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona uzasadniona.
Na wstępie Sąd wyjaśnił, że – w jego ocenie – niniejsza skarga winna być traktowana (i tak traktował ją Sąd) jako skarga na niewykonanie przez Dyrektora [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2014 r. (sygn. akt II SAB/Wa 656/13).
Rozpoznając zatem tego rodzaju skargę, Sąd uznał, że nie było prawidłowe twierdzenie skarżącego, zawarte zarówno w skardze, jak w jego piśmie procesowym z dnia 15 września 2014 r., iż Dyrektor [...] nie wykonał powyższego wyroku. Sąd podkreślił w tym miejscu, iż zakreślony w w/w wyroku 14-nastodniowy termin do jego wykonania, sprowadzał się w istocie rzeczy do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...[ czerwca 2013 r., co do pięciu, wskazanych w pkt 1 wyroku, pytań. Pytania te, co wynikało z treści uzasadnienia wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., stanowiły bowiem zagadnienia mieszczące się w kategorii informacji publicznej, zgodnie z treścią ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Kwestia ta została przesądzona przez Sąd i była dla rozstrzygania niniejszej sprawy wiążąca. Wykonanie wspomnianego wyroku – jak kontynuował Sąd - stanowiło więc wykonanie obowiązku informacyjnego w sposób zakreślony powyższą ustawą - to jest albo poprzez udostępnienie żądanej informacji, co nastąpiło odnośnie jednego z pytań, poprzez przesłanie skarżącemu pisma z dnia [...] czerwca 2013 r., albo poprzez wydanie, we wskazanym wyżej terminie, decyzji o odmowie udostępnienia informacji, o której wspomina art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem wydanie decyzji w dniu 16 czerwca 2014 r. przez Dyrektora [...], odnośnie pozostałych czterech pytań, również – w ocenie Sądu - stanowiło wykonanie obowiązku informacyjnego.
W związku z powyższym, mając na uwadze tak ustalony stan faktyczny, Sąd przyjął, że nie sposób było podzielić zarzut skarżącego dotyczącego niewykonania przez Dyrektora [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r. (sygn. akt II SAB/Wa 656/13), co uzasadniałoby wydanie wyroku na podstawie art. 154 p.p.s.a.
W rezultacie Sąd uznał, że żądanie zawarte w skardze a odnoszące się do ukarania Dyrektora [...] grzywną za niewykonanie wyroku Sądu było niezasadne, gdyż w sprawie ze skargi na niewykonanie wyroku, sąd administracyjny nie może oceniać zasadności podjętych decyzji, czyli orzekać o ich prawidłowości, albo o ich uchyleniu czy stwierdzeniu ich nieważności. Skarżący, natomiast, jeżeli nie zgadzał się z treściami wydanych w niniejszej sprawie decyzji i chciałby wyeliminować je z obrotu prawnego, to po otrzymaniu ostatecznej decyzji Dyrektora [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., utrzymującej poprzedzającą decyzję [...] czerwca 2014 r., powinien wnieść skargę na tę decyzję, żądając jej uchylenia. Tymczasem w treści uzasadnienia skargi – jak wywodził Sąd - J. B. sformułował następne pytania, dotyczące szeroko pojmowanej problematyki projektu R., w aspekcie polemiki z pismami [...] podpisywanymi przez dr W. Domagał się bowiem udzielenia odpowiedzi na pytania:
- a) Kto jest autorem sformułowania "na prawach rękopisu, Publikacja dostępna dla wszystkich na własny użytek, do celów naukowych, edukacyjnych lub dydaktycznych, bez prawa cytowania oraz powoływania się na publikację" i sformułowań pochodnych ?
- b) Kto podjął decyzję o wprowadzeniu tych sformułowań do systemu biblioteki cyfrowej w celu umożliwienia ich praktycznego wykorzystani
- c) Kto podejmował decyzje o zastosowaniu tych sformułowań do konkretnych utworów ?
W związku z powyższym Sąd w tym miejscu Sąd podkreślił, iż jakkolwiek problematyka przytoczonych wyżej pytań mieściła się ogólnie w poruszanych przez skarżącego zagadnieniach, to jednak ewentualne udostępnienie informacji w tym konkretnym zakresie stanowiło już osobną sprawę i w tej materii skarżący winien wprost zwrócić się do Dyrektora [...] z osobnym wnioskiem, inicjującym ewentualną sprawę o udostępnienie tych konkretnie informacji. Na tym etapie postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł zatem w ogóle ustosunkowywać się do wyżej przedstawionych zagadnień, albowiem wykraczałoby to poza ramy rozpoznawanej sprawy.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. B. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1) art. 134 p.p.s.a. - przez jego niezastosowanie polegające na rozpoznaniu sprawy w zakresie węższym niż wyznaczony jej granicami,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 5 ust 2 ustawy o dostępie doi informacji publicznej - przez jego niezastosowanie w sytuacji gdy Dyrektor [...] (cyt.): "odmówił mi" informacji publicznej bez zbadania i wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, na czym polegać miałoby ryzyko naruszenia prywatności osób fizycznych.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący podniósł, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany tym, co jest napisane w skardze i z urzędu powinien badać, czy w całej sprawie organ administracji przepisy zastosował prawidłowo, a jeśli nie, to uczynić wszystko, aby błędy takie zostały naprawione. Podnoszono, że ani w literaturze przedmiotu, ani w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że granicę rozpoznania skargi przez sąd administracyjny wyznacza granica sprawy administracyjnej i, że sąd administracyjny pierwszej instancji może i powinien wyjść poza te granice. W przedmiotowej sprawie jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z przyznanej mu władzy nie skorzystał, choć powinien.
Ponadto, zwracano uwagę, że w rozpoznawanym przypadku Sąd niewłaściwie odczytał wnioski zawarte w skardze. Jej celem było bowiem uchylenie decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]. Dyrektora [...] i (cyt.): "przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania". Tymczasem Sąd dokonał literalnej, bardzo formalistycznej, wykładni petitum skargi, pomijając przy tym zupełnie jej uzasadnienie.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., autor skargi kasacyjnej twierdził, że prywatność osoby fizycznej czy ochrona danych osobowych nie powinny być wygodnymi pretekstami odmowy udzielenia informacji publicznej obejmującej dane osób fizycznych. Ochrona prywatności to ochrona sfery stosunków osobistych człowieka, ale nie tych aspektów jego aktywności, gdzie uczestniczy w życiu publicznym.
Zdaniem skarżącego, skoro przepisy regulujące tryb udzielania informacji publicznej pozwalają odmówić jej ze względu na prywatność osoby fizycznej, to Wojewódzki Sąd Administracyjny nie powinien tolerować powoływania się na tę okoliczność przez organ administracji tam, gdzie o prywatności takiej nie ma mowy.
W piśmie procesowym z dnia 16 marca 2015 r. Dyrektor [...] wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej.
W uzasadnieniu stanowiska wskazano zwłaszcza na nieprecyzyjne sformułowanie zawartych w niej zarzutów (brak wskazania czy skarżącemu chodzi o naruszenie art. 134 § 1 czy art. 134 § 2 p.p.s.a. a może obu tych przepisów łącznie) oraz błędne podanie drugiej podstawy kasacyjnej (niewłaściwe wskazanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).
Zwracano także uwagę, że ze wstępu skargi J. B. wynikało wprost (na podstawie jej żądań), iż dotyczyła ona bezczynności organu w wykonaniu poprzedniego prawomocnego wyroku sądowego z dnia 20 lutego 2014 r. (sygn. akt II SAB/Wa 656/13), o czym świadczyły jednoznacznie żądania tej skargi. Co więcej –pomimo, iż z wygłoszonego w trakcie rozprawy przed Sądem Wojewódzkim referacie, jak również ze wstępnej informacji Przewodniczącego składu orzekającego tegoż Sądu, uwidocznionej w protokole z rozprawy w dniu 9 grudnia 2014 r. – wynikało, iż skarga została przedstawiona przez ten Sąd jako wniesiona na niewykonanie wyroku sądowego — to obecny na rozprawie skarżący nie zgłosił zastrzeżeń wobec takiego działania Sądu.
Akcentowano również, że zasada wynikająca z art. 134 §1 p.p.s.a. dotyczy jedynie skargi jednego rodzaju a ponadto – gdyby skarżący miał zamiar podważyć niewłaściwe zakwalifikowanie jego skargi, to powinien wskazać, jako podstawę kasacyjną naruszenie art. 154 §1 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
W analizowanym przypadku skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a który przewiduje, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący zarzucił bowiem Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie "art. 134 p.p.s.a." i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy czym ten ostatni przepis w powiązał z art. 7, " art.77" i art. 107 § 3 k.p.a. a także art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Jak z powyższego zatem wynika, tak określone zarzuty kasacyjne nie mogły doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Wyjaśnić należy, że po to - w przypadku sporządzania skargi kasacyjnej – ustawodawca ustanowił przymus adwokacko-radcowski (art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby zapewnić m. in. formalną poprawność konstrukcji tego rodzaju pisma procesowego. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym, który cechuje wysoki stopień sformalizowania (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 595).
W rozpoznawanej zaś sprawie, wprawdzie skargę kasacyjną należy uznać za dopuszczalną bo podpisał ją adwokat, posiadający pełnomocnictwo skarżącego (choć jak wynika z treści samej skargi kasacyjnej i uwidocznionego pod jej treścią podpisu skarżącego skargę tę w rzeczywistości napisał sam skarżący), ale skarga ta zawiera niepoprawnie określone zarzuty.
Z uwagi na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony w przytoczonym wyżej przepisie art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie ma zaś możliwości rozpoznawania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. To oznacza, że zarzuty kasacyjne muszą być określone w sposób dokładny. W skardze kasacyjnej zatem należy wskazać konkretny przepis, którego – zdaniem autora skargi - naruszenia dopuścił się Sąd I instancji, gdyż Sąd Kasacyjny nie może sam skargi kasacyjnej ani poprawiać, ani orzekać na zasadzie domyślania się, który przepis autor skargi kasacyjnej miał w tym przypadku na względzie.
Powyższe skutkuje tym, że oparcie zarzutu kasacyjnego na naruszeniu "art. 134 p.p.s.a.", było niewystarczające do odniesienia się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tego rodzaju zarzutu. Artykuł 134 p.p.s.a., jak trafnie na to zwrócił uwagę uczestnik postępowania zawiera dwie jednostki redakcyjne (składa się z dwóch paragrafów) i w związku z tym, należało w skardze kasacyjnej dokładnie podać, który przepis podlegał w tym przypadku zaskarżeniu.
Odnosząc się do drugiego z zarzutów kasacyjnych, to jest naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a który to zarzut powiązano z powołanymi wyżej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i prawem materialnym, zauważyć również wypada, że wskazany w tym zarzucie - jako naruszony "art. 77 k.p.a." - także posiada dwie jednostki redakcyjne. Wskazując zaś na naruszenie przepisu określonej ustawy (w tym wypadku ustawy o dostępie do informacji publicznej) należało podać datę tej ustawy oraz miejsce jej publikacji, których to danych skarga kasacyjna nie zawiera.
Niezależnie jednak od powyższego wyjaśnić należy, że skoro Sąd Wojewódzki rozpoznawał wniesioną do niego skargę jako skargę na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu, czyli w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a., a w świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, ten rodzaj procedowania w niniejszym przypadku nie został skutecznie zaskarżony to – co do zasady (nawet gdyby Sąd Wojewódzki skargę uwzględniał) - nie mógł wyroku oprzeć na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis ten dotyczy bowiem tylko przypadków, gdy sąd uwzględnia skargę na decyzję administracyjną, kończącą postępowanie, w którym doszło do istotnych uchybień proceduralnych.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.