Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1085/09

Uzasadnienie

Wyrokiem z 22 kwietnia 2009 r., II SA/Go 65/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę P. R. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr 1588 w Żaganiu z [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia waloryzowanej na dzień zwolnienia ze służby równowartości kosztów utrzymania i nauki. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 11 ustawy z 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 176, poz. 1242) do spraw dotyczących kosztów nauki kandydatów na żołnierzy zawodowych i żołnierzy zawodowych, w przypadku gdy pobierali naukę przed dniem wejścia w życie ustawy, a zwolnienie ze służby nastąpiło po dniu wejścia w życie ustawy, do obowiązku zwrotu równowartości kosztów poniesionych przez wojsko na jego utrzymanie i naukę stosuje się przepisy dotychczasowe.

Materialnoprawną podstawą decyzji nakładającej na skarżącego obowiązek zwrotu kosztów zakwaterowania, wyżywienia, umundurowania i świadczeń związanych z jego nauką w czasie studiów jest art. 54 ust. 1 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.). Zgodnie z nim żołnierz zawodowy będący absolwentem szkoły wojskowej, który wypowiedział stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej lub został z niej zwolniony na podstawie art. 111 pkt 1, 4, 6, 7, 9 lit. a oraz pkt 11-16, w okresie nieprzekraczającym okresu dwa razy dłuższego od czasu trwania studiów, licząc od dnia ukończenia tych studiów - jest zobowiązany do zwrotu zwaloryzowanej na dzień zwolnienia ze służby równowartości kosztów poniesionych na jego utrzymanie i naukę. Bezspornym jest, że P. R. jest absolwentem Wojskowej Akademii Medycznej oraz Centrum Szkolenia Wojsk Medycznych w Łodzi.

Po zakończeniu nauki odbywał zawodową służbę wojskową w Jednostce Wojskowej Nr 2423 w Żaganiu, która trwała do 30 czerwca 2007 r. Nie budzi również wątpliwości fakt, że skarżący wypowiedział stosunek służbowy i w dniu 30 czerwca 2007 r. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej rozkazem personalnym Szefa Sztabu Generalnego WP nr [...] z [...] czerwca 2007 r.

W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia konstytucyjnych praw skarżącego, bo choć przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 24 maja 2004 r. w sprawie kierowania i udzielania pomocy żołnierzom zawodowym w związku z pobieraniem przez nich nauki oraz ustalania równowartości kosztów poniesionych w związku z nauką (Dz. U. Nr 135, poz. 1451) weszły w życie w toku nauki skarżącego, to - przed podjęciem studiów skarżący złożył zobowiązanie do pełnienia, po ukończeniu szkoły, zawodowej służby wojskowej przez okres przewidziany ustawą oraz do zwrotu kosztów wyżywienia, umundurowania i zakwaterowania poniesionych przez wojsko w przypadku zwolnienia go ze szkoły na własną prośbę albo wydalenia z niej. Nadmienić w tym miejscu wypada, że na określoną w przedmiotowej decyzji kwotę składają się głównie właśnie koszty utrzymania żołnierza. Wypowiadając zatem, po ukończeniu nauki, stosunek służbowy, skarżący powinien brać pod uwagę wyżej wymienione swoje zobowiązanie i ewentualne konsekwencje jego nie dotrzymania.

Ustalony w sprawie stan faktyczny w zestawieniu z treścią powołanych wyżej przepisów bezwzględnie wskazuje na obowiązek zwrotu przez skarżącego zwaloryzowanej na dzień zwolnienia ze służby równowartości kosztów poniesionych na jego utrzymanie i naukę, bowiem spełnione zostały zawarte w tym przepisie przesłanki:

1. - jest on absolwentem szkoły wojskowej,
2. - wypowiedział stosunek służby zawodowej w okresie nieprzekraczającym okresu dwa razy dłuższego od czasu trwania nauki.

Organ administracyjny prawidłowo ustalił, że okres trwania studiów wynosił 36 miesięcy, tak więc skarżący był zobowiązany do pełnienia zawodowej służby wojskowej po ukończeniu tej uczelni wojskowej przez 72 miesiące. Skoro, po ukończeniu nauki odbywał służbę tylko przez 21 miesięcy, to pozostało mu 51 miesięcy służby do odbycia. Zgodnie z dyspozycją art. 54 ust. 5 ustawy zwrot kosztów, określony w art. 54 ust. 1 tej ustawy, następuje w wysokości proporcjonalnej od czasu zawodowej służby wojskowej, jaki żołnierzowi zawodowemu pozostał do odbycia.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w skardze niezależnie od treści rozkazu Szefa Sztabu Generalnego z [...] czerwca 2007 r., który nie był przedmiotem oceny Sądu, a który (nawiasem mówiąc również wskazuje jako organ właściwy do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu przedmiotowych kosztów dowódcę Jednostki Wojskowej nr 2423 w Żaganiu) był - wg. art. 54 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - Dowódca tej Jednostki Wojskowej.

W myśl art. 133 p.p.s.a. podstawą wyrokowania sądu administracyjnego, są akta sprawy. W niniejszej sprawie skarżący kwestionuje okres zakończenia nauki. Jego zdaniem nie jest do przyjęcia wskazana data 30.09.2005 r., jednak nie przedstawił na tę okoliczność żadnego dowodu. Z akt administracyjnych natomiast wynika (pismo Szefa Działu Personalno-Wychowawczego Centrum Szkolenia Wojskowych Służb Medycznych z 12 lipca 2007 r. skierowane do Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr 2423 w Żaganiu - k. 21 akt administracyjnych, oraz świadectwa służby - k. 45 akt administracyjnych), że P. R. znajdował się w ewidencji i wszelkiego rodzaju zaopatrzeniu w Centrum Szkolenia Wojskowych Służb Medycznych w Łodzi od 1.10.2002 r. do 30.09.2005 r.

Skarżący zakwestionował podstawę prawną zaskarżonej decyzji. W jego ocenie zastosowanie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 24 maja 2004 r. w sprawie kierowania i udzielania pomocy żołnierzom zawodowym w związku z pobieraniem przez nich nauki oraz ustalania równowartości kosztów poniesionych w związku z nauką było nieprawidłowe, gdyż w chwili pobierania nauki nie był on żołnierzem zawodowym, a tylko koszty nauki takiego żołnierza podlegają zwrotowi na podstawie ww. rozporządzenia. Cyt. art. 54 ust. 1 ustawy stanowi, iż zobowiązanym do zwrotu zwaloryzowanej na dzień zwolnienia ze służby równowartości kosztów poniesionych na jego utrzymanie i naukę jest zarówno żołnierz zawodowy będący absolwentem szkoły wojskowej (tak jak skarżący), jak i żołnierz skierowany na studia lub naukę oraz na staż naukowy lub kurs trwający ponad pięć miesięcy. Co prawda, skarżący w trakcie pobierania nauki nie był żołnierzem zawodowym, a jedynie kandydatem na takiego żołnierza, to jednak w chwili złożenia wypowiedzenia już nim był i dodatkowo był również absolwentem szkoły wojskowej.

Powołane wyżej rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej w § 17 ust. 1 stanowi, że łączne rzeczywiste poniesione koszty, wynikające z ewidencji księgowej, przelicza się w odniesieniu do jednego kandydata na żołnierza zawodowego albo żołnierza zawodowego. Z przepisu tego można więc wywieść, iż akt ten dotyczy zarówno żołnierzy zawodowych, jak i kandydatów na tych żołnierzy. Ponadto skarżącemu zostały naliczone koszty wynikające z ewidencji. Skoro więc w ewidencji Centrum Szkolenia Wojskowych Służb Medycznych był ujęty P. R. w okresie od 1.10.2002 r. do 30.09.2005 r., to przy spełnieniu omówionych powyżej przesłanek wynikających z art. 54 ustawy nałożenie w decyzji obowiązku zwrotu kosztów było zasadne.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł P. R., zaskarżając go w całości. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano w oparciu o art. 174 pkt l i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzut naruszenia:

1. 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 91 § 2 zd. 2 p.p.s.a. w związku z art. 93 p.p.s.a. przez uniemożliwienie skarżącemu wzięcia udziału w rozprawie, która miała miejsce 22 kwietnia 2009 r., albowiem nie został o tej rozprawie prawidłowo zawiadomiony, które to naruszenie na mocy art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. skutkuje nieważnością postępowania; b) naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji nie dopuścił z urzędu dowodu z dokumentów potwierdzających, jaką uczelnię ukończył skarżący; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1 oraz 77 § 1 k.p.a.; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 7, art. 10 § 1 oraz 15 k.p.a.;
2. 2) prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 15 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie kierowania i udzielania pomocy żołnierzom zawodowym w związku z pobieraniem przez nich nauki oraz ustalania równowartości kosztów poniesionych w związku z nauką (dalej jako: rozporządzenie) w związku z art. 54 ust. 1, 3, 4 oraz 5 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Mając na uwadze wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji okoliczność, jaką uczelnię ukończył skarżący nie jest bezsporną. Skarżący twierdzi, że ukończył uczelnię cywilną (Uniwersytet Medyczny w Łodzi). W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji powinien był dopuścić dowód z urzędu na wskazaną wyżej okoliczność, a zatem niedopuszczenie tego dowodu stanowi takie naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem okoliczność, że skarżący ukończył uczelnię cywilną jest kluczowa z punktu widzenia prawa materialnego dla rozstrzygnięcia.

Dodatkowo podnieść należy okoliczność, że skarżący nie może być absolwentem Wojskowej Akademii Medycznej, albowiem uczelnia ta w czasie, gdy skarżący kończył studia, już po prostu nie istniała, co wynika wprost z przepisów ustawy z 27 lipca 2002 r. o utworzeniu Uniwersytetu Medycznego w Łodzi (Dz. U. Nr 141, poz. 1184).

Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był stwierdzić, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7 k.p.a.. 75 § 1 oraz 77 § 1 k.p.a., co z kolei skutkować powinno uwzględnieniem skargi. Organy obu instancji nie wyjaśniły w szczególności, jaką uczelnię ukończył skarżący i to mimo tego, że sam skarżący tę kwestię podnosił. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organ administracji nie budzi wątpliwości: "Wyciąganie dla strony negatywnych skutków, w razie nieprzedstawienia przez nią określonych dowodów, jest możliwe po uprzednim zakreśleniu stronie terminu do dostarczenia tych dowodów" - wyrok NSA z 1.08.2007 r., I OSK 1516/06, LEX 360142. Tak więc, Sąd I instancji akceptując naganne postępowanie organów obu instancji dopuścił się naruszenia wymienionych na wstępie przepisów, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 7 oraz art. 10 § 1 k.p.a. podniesiono, że w czasie, gdy postępowanie administracyjne toczyło się, nastąpiła zmiana przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę wydania decyzji w drugiej instancji. Otóż ustawą z 24.08.2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw nadano nowe brzmienie m.in. art. 54 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Okoliczność ta umknęła uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Fakt, iż organ drugiej instancji w ogóle nie ustosunkował się do kwestii zmiany przepisów prawa materialnego stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a., albowiem przepisy te zobowiązują organ do powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie z przytoczeniem przepisów prawa - tego organ drugiej instancji nie uczynił.

Organy obu instancji naruszyły wskazane wyżej przepisy również i w ten sposób, że w uzasadnieniu wszystkich decyzji wydanych w niniejszej sprawie brak jest szczegółowego wyliczenia kosztów poniesionych w związku z nauką, co prawda decyzja organu I instancji zawiera tabelę, w której wskazano konkretne kwoty, przy czym uzasadnienie decyzji wydanej w pierwszej instancji zawiera stwierdzenie, że "Zwrot kosztów ustalony na podstawie wyżej wymienionych przepisów przy uwzględnieniu szczegółowego wyliczenia z Centrum Szkolenia Wojskowych Służb Medycznych w Łodzi [...]". Pozostaje to w sprzeczności z poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Warszawie z 8 lutego 2006 r., w którym stwierdzono "Wyliczenie kosztów poniesionych w związku z nauką powinno stanowić część uzasadnienia decyzji albo w formie powtórzenia jego treści w uzasadnieniu, albo jako związany integralnie z treścią tej decyzji załącznik. Brak tego załącznika, jak i pozostałych załączników w egzemplarzu decyzji doręczonej żołnierzowi, powoduje istotne braki w uzasadnieniu decyzji." (II SA/Wa 2068/05, [numer dowodu zakryty]).

Zatem, Wojewódzki Sąd Administracyjny akceptując opisane wyżej działania organu II instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni oraz niewłaściwie zastosował § 15 rozporządzenia w związku z art. 54 ust. 1, 3, 4 oraz 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, przy czym uchybienie to wynikało z opisanych wyżej uchybień w zakresie przepisów postępowania. Prawidłowa wykładnia i zastosowanie przepisów prawa materialnego powinno doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, że przepisy te nie mogą mieć zastosowania w stosunku do skarżącego.

Na rozprawie w dniu 16 lutego 2010 r. pełnomocnik skarżącego P. Ć. cofnął zarzut nieważności postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. 1. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, gdyż Sąd I instancji na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2009 r. odroczył jedynie ogłoszenie wyroku na 22 kwietnia 2009 r.
2. 2. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim nie są trafne.
3. 3. Zarzutów naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., jak i art. 7 k.p.a.. 75 § 1 oraz 77 § 1 k.p.a. nie można uznać za zasadne, gdyż przeprowadzanie dowodu z dokumentu stwierdzającego, że skarżący studiował na Uniwersytecie Medycznym w Łodzi było zbędne. Okoliczność ta nie zmienia bowiem faktu, że podczas tych studiów pozostawała w ewidencji i wszelkiego rodzaju zaopatrzeniu Centrum Szkolenia Wojsk Medycznych w Łodzi (k. 21 akt administracyjnych). Oznacza to, że koszty jego nauki ponosiło to Centrum, a nie sam skarżący.
4. 4. Naruszenie przez organ drugiej instancji art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do kwestii zmiany przepisów prawa materialnego stanowi naruszenie nie mające najmniejszego wpływu na wynik sprawy. Zasadnie wyjaśnił to Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przytaczając treść art. 11 ustawy z 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
5. 5. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w ten sposób, że w uzasadnieniu decyzji wydanych w niniejszej sprawie brak jest szczegółowego wyliczenia kosztów poniesionych w związku z nauką skarżącego, ponieważ nie znajduje on oparcia w aktach sprawy. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji podano zarówno źródło, na podstawie którego ustalono koszty poniesione na utrzymanie i naukę skarżącego, jak i sposób wyliczenia kwoty, podlegającej zwrotowi (zob. k. 15-16 akt administracyjnych).
6. 6. W kontekście powyższych uwag, również zarzut naruszenia § 15 rozporządzenia w związku z art. 54 ust. 1, 3, 4 oraz 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych należało uznać za bezzasadny, tym bardziej, że skarżący nie wyjaśnił, na czym polegała błędna wykładnia przytoczonych przepisów, i jakie jest zdaniem skarżącego prawidłowe znaczenie tychże przepisów.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.