Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 911/12 uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. [...] oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1953 r., nr [...] orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa szeregu nieruchomości położonych w Poznaniu, w tym m.in.: nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej jako parcele nr 127/30, nr 128/31, nr 159/29, nr 160/32, nr 178/37 oraz nr 238/37 – o łącznej powierzchni 122.970 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [...] jako współwłasność Z. P., J. P. oraz M. P. (Lp 2a); nieruchomości położonej przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] tom [...] wykaz nr [...] cd KW Nr [...], oznaczonej jako parcele nr 236/28 i 239/37 o pow. 83.805 m2, stanowiącej współwłasność Z. P., J. P. i M. P., nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej jako parcela nr 68 o pow. 29.570 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej własność M. P. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] grudnia 1953 r. w części dotyczącej wyżej opisanych nieruchomości wystąpiła Z. P. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury wydzielił do rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu powyższy wniosek w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...], oznaczonej jako parcele nr 127/30, nr 128/31, nr 159/29, nr 160/32, nr 178/37 oraz nr 238/37 o powierzchni 122.970 m2, zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...].
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] grudnia 1953 r. w części dotyczącej nieruchomości położonej przy ul. [...] w Poznaniu. Organ I instancji uznał bowiem, że to nie Minister, a Wojewoda Pomorski powinien być organem właściwym do prowadzenia tego postępowania, w związku z czym stwierdził, że wszczęte przed Ministrem Infrastruktury postępowanie nadzorcze należy umorzyć jako bezprzedmiotowe.
Z odrębnymi wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili Z. P., S. P., M. Ć. oraz J. Ł..
Po rozpatrzeniu wniosków Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r.
Minister wskazał, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i przyznaniu odszkodowania za wywłaszczenie ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia. Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie kwestionowana w trybie nadzoru decyzja została wydana na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4 poz. 31). Zgodnie z art. 10 dekretu, organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu było w pierwszej instancji prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej według położenia i przedmiotu wywłaszczenia. Zgodnie z art. 24 ust. 2 dekretu odwołania od decyzji organu I instancji rozpatrywała odwoławcza komisja wywłaszczeniowa przy prezydium wojewódzkiej rady narodowej.
Kwestionowane orzeczenie z dnia 29 grudnia 1953 r. zostało wydane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu – jako organ I instancji, a strony nie skorzystały z przysługującego im prawa odwołania do organu II instancji – Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu. W ocenie organu, w celu ustalenia organu właściwego do oceny legalności kwestionowanego orzeczenia należy poszukać najpierw organu, który zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami jest właściwy w pierwszej instancji w sprawach wywłaszczania nieruchomości, bowiem o właściwości organu uprawnionego do działania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. przesądza tok instancji istniejący w dacie orzekania. W aktualnym stanie prawnym, zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, starosta jest organem właściwym w sprawach wywłaszczenia, wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej.
Zgodnie z art. 129 ust. 1 powołanej ustawy odszkodowanie ustala również starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda.
Minister uznał, że skoro organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda Wielkopolski, to postępowanie prowadzone przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (następcę Ministra Infrastruktury) jest bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Skargę na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. P., reprezentowany przez radcę prawnego. Zarzucił rażące naruszenie art. 157 § 1 w związku z art. 17 pkt 2 i art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 105 § 1, art. 19 i 20, art. 6, 7, 8, 9, 11, 12 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stanowisko Ministra, według którego właściwość organu do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w trybie nadzwyczajnym należy każdorazowo ustalać poprzez "uprzednie" sięgnięcie do aktualnych przepisów o właściwości organów w postępowaniu zwykłym – jest wadliwe i sprzeczne z prawem.
Ponadto wskazano, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania tej decyzji, a nie w dacie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skoro zatem o konkretnym kwestionowanym wywłaszczeniu orzekał organ stopnia wojewódzkiego (tj. Prezydium właściwej Rady Narodowej stopnia wojewódzkiego), to organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a będzie zawsze właściwy minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., a nie wojewoda.
W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 911/12, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r.
Sąd zauważył, że istotnie koncepcja ustalania organu wyższego stopnia, zaprezentowana przez organy obu instancji, polegająca na założeniu, że organ wyższego stopnia, który ma orzekać w trybie nadzoru, ustala się w oparciu o aktualne przepisy, a oceny decyzji poddanej nadzorowi dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania, znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie. Od szeregu jednak lat, zarówno organ rozstrzygający sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji organu ds. wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, jak i sądy administracyjne nie miały wątpliwości, iż stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 i 20 k.p.a., organem właściwym w tych sprawach jest określony minister. Stanowisko takie prezentował także Sąd Najwyższy m.in. w wyroku z dnia 3 września 1998 r. w sprawie o sygn. akt III RN 83/98 (OSNP 1999, nr 9, poz. 293).
Sąd podał, że praktyka ukształtowana przez wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. była niezmienna na przestrzeni kilkunastu lat, mimo zmian we właściwości organów odnośnie wywłaszczenia i odszkodowania. Wskazano, że początkowo po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami organem właściwym w sprawach wywłaszczenia był wojewoda (art. 112 ust. 4 ustawy w pierwotnym brzmieniu), a dopiero od dnia 1 stycznia 1999 r., w związku z reformą ustrojową państwa, organem właściwym w sprawach wywłaszczenia i odszkodowania stał się starosta. Nie miało to jednak znaczenia dla ustalania organu wyższego stopnia, gdyż jak przyjął Sąd Najwyższy "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji".
Sąd powołał orzeczenia potwierdzające powyższą praktykę, w tym m.in. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 984/11, w którym Sąd odwołał się do uchwały z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12 i wyrok NSA z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 672/12.
Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 157 § 1 k.p.a., art. 17, art. 20 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2013 r. skargę kasacyjną złożył S. P., reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem art. 17 § 1, art. 20, art. 105 § 1, art. 138 § 1 i art. 157 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy obowiązkiem WSA było również stwierdzenie naruszenia przez stronę przeciwną przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, 7, 8, 9, 11, 12 k.p.a., a w konsekwencji stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem tych przepisów,
- 2) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie wobec braku wyjaśnienia podstawy prawnej w uzasadnieniu wyroku polegające na nieustosunkowaniu się do sformułowanych przez skarżącego zarzutów naruszenia przez organ administracji zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, 7, 8, 9, 11 oraz 12 k.p.a., a w konsekwencji uniemożliwienie kontroli instancyjnej orzeczenia WSA przez Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że nie do przyjęcia jest, że Minister (pomimo prowadzenia postępowania administracyjnego przez niego i jego poprzedników prawnych od marca 2003 r.) nie poddawał w wątpliwość swojej właściwości rzeczowej, zaś w decyzji z dnia 12 sierpnia 2001 r. stwierdził nagle swoją niewłaściwość, ignorując utrwaloną linię orzeczniczą w tej kwestii.
Skarżący kasacyjnie podniósł, że zarówno doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że uzasadnienie powinno być przede wszystkim sporządzone w sposób na tyle szczegółowy, aby możliwa z nim była polemika strony niezadowolonej z orzeczenia, czego w niniejszej sprawie Sąd nie uczynił. Uniemożliwia to pełną kontrolę instancyjną orzeczenia. Wskazano także, że zarówno judykatura, jak i doktryna dopuszcza możliwość zaskarżenia wyroku korzystnego dla strony.
Ponadto rozwinięto uzasadnienie pozostałych zarzutów kasacyjnych oraz wyrażono sugestię, że wobec dualizmu rozstrzygnięć zapadających w analogicznych sprawach w zakresie dotyczącym właściwości organu w postępowaniu nadzorczym niezbędne byłoby wydanie przez NSA uchwały w trybie art. 264 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. P., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Wskazano, że wyrok Sądu I instancji jest korzystny dla strony, bowiem uchylono rozstrzygnięcia organów I i II instancji, uważając je za wadliwe. Nie jest natomiast istotne, w jaki sposób Sąd uzasadnił swoje rozstrzygniecie, w tej sytuacji zaskarżenie wyroku jest niecelowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Wobec tego, że podniesione zostały wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to skarga kasacyjna mogłaby być skuteczna jedynie w przypadku wykazania, że zarzucone w niej uchybienia procesowe miały w sprawie miejsce i że wynikiem tych uchybień był skutek, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę wniesioną przez S. P. nie naruszył art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 p.p.s.a. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. kontrola, o której mowa w § 1 (kontrola działalności administracji publicznej – przyp. Sądu), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (z uwagi na wniesienie w sprawie skargi na decyzję administracyjną należało przyjąć, że tej normy dotyczył zarzut) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Skoro Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę i ocenił pod względem zgodności z prawem zaskarżoną decyzję (a także decyzję ją poprzedzającą), to niewątpliwie nie uchybił powyższym regulacjom ustawowym. Niezadowalający zdaniem strony wynik tej kontroli, polegający na braku dostrzeżenia przez Sąd wszystkich uchybień normom zawartym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu skargi i uchyleniu obydwu wydanych w postępowaniu nadzorczym decyzji z tej przyczyny, że zdaniem Sądu, który podzielił stanowisko skarżącego co do właściwości organu, nie wystąpiły w sprawie przesłanki do umorzenia postępowania nadzorczego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., nie upoważnia do postawienia omawianego zarzutu.
Podobnie oceniony być musiał zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżący upatruje naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powołanej normy poprzez stwierdzenie wydania decyzji wyłącznie z naruszeniem wskazanych przez Sąd przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy obowiązkiem WSA było również stwierdzenie naruszenia przez organ zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, 7, 8, 9, 11 i 12 k.p.a., a w konsekwencji stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem również tych przepisów.
Wprawdzie słusznie zauważono w skardze kasacyjnej, że pomimo iż zarzuty skargi obejmowały także naruszenie przez organ art. 6, 7, 8, 9, 11 i 12 k.p.a., to Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się w wyroku co do tej kwestii, jednak by zarzut naruszenia w powyższy sposób art. 141 § 4 p.p.s.a. mógł być uwzględniony niezbędne jest, aby zostało wykazane – jak stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – że uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to konieczność przedstawienia przekonującej argumentacji, w świetle której dane uchybienie mogło spowodować wydanie orzeczenia o innej treści niż zawarta została w zaskarżonym wyroku. Argumenty skarżącego odwołujące się jedynie do konieczności dostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji wszystkich uchybień procesowych, w tym przede wszystkim naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego nie mogły być skuteczne, skoro wynik postępowania w obu przypadkach byłby taki sam.
Również w pozostałym zakresie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w powołanym przepisie, omówione wyżej braki w wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie miały wpływu na wynik sprawy. Uchybienia te w żaden sposób nie utrudniały kontroli instancyjnej kwestionowanego wyroku, podobnie jak i wcześniej nie utrudniły stronie sformułowania zarzutów kasacyjnych.
W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola taka została przez Sąd pierwszej instancji przeprowadzona i w jej wyniku zastosowany został środek przewidziany w ustawie – uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. (w odniesieniu do decyzji pierwszoinstancyjnej przy zastosowaniu art. 135 p.p.s.a.).
Odnosząc się do kwestii podniesionych w końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej i podzielając stanowisko co do dopuszczalności zaskarżenia także korzystnego dla strony rozstrzygnięcia, należy zwrócić uwagę na podniesioną w skardze kasacyjnej okoliczność związaną ze stwierdzeniem, że dopuszczalne jest zaskarżenie wyroku korzystnego dla strony z punktu widzenia brzmienia sentencji, natomiast naruszającego interes prawny z uwagi na treść uzasadnienia wyroku. Skarżący nie wykazał, by jego interes prawny z uwagi na treść motywów zaskarżonego wyroku został naruszony. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę uchylił obydwie wydane w postępowaniu administracyjnym decyzje, przedstawił w wyroku przekonującą ocenę prawną i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania, z których w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ, który wydał zaskarżoną decyzję jako właściwy do przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji winien rozpoznać merytorycznie sprawę, której dotyczył wniosek Z. P. o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie podziela w pełni wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko co do właściwości organu w postępowaniu nadzorczym. Uzupełniając argumentację przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzić należy, że poza incydentalnymi przypadkami, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku (vide np. wyroki NSA z 9 października 2014 r., I OSK 460/13 i z 9 grudnia 2014 r., I OSK 862/13 oraz orzecznictwo tam powołane).
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw, by przyjąć, że w sprawie wystąpiło zagadnienie prawne, o którym mowa w art. 187 § 1 p.p.s.a. Ponadto należy zauważyć, że przedmiotem wystąpienia składu orzekającego NSA dotyczącego rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów zagadnienia prawnego w omawianym trybie mogą być tylko takie wątpliwości prawne, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu kasacyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny orzeka o zwrocie kosztów postępowania jedynie w przypadkach wskazanych w art. 203 i art. 204 p.p.s.a., dlatego nie mógł być rozpoznany wniosek Z. P. o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.
Z powyższych względów, wobec tego, że w sprawie nie stwierdzono wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.