Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1089/07

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 3/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę S. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie opinii dotyczącej podziału nieruchomości.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Prezydent Białegostoku w dniu [...] lutego 2006 r. wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie podziału nieruchomości, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, położonych w rejonie ul. [...] w Białymstoku, oznaczonych w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działki o numerach geodezyjnych [...],[...],[...],[...] i [...].

Następnie, Prezydent Białegostoku postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r., znak [...], pozytywnie zaopiniował zgodność proponowanego projektu podziału wskazanej wyżej nieruchomości.

Na powyższe postanowienie, zażalenie złożył S. T. - właściciel działki nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 144 k.p.a. oraz art. 93 ust. 4 i 5 w związku z art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), uchyliło postanowienie Prezydenta Białegostoku z dnia [...] marca 2006 r., wskazując, że wszczęcie z urzędu postępowania o podział nieruchomości nastąpiło w celu wydzielenia gruntów pod drogi publiczne. Tymczasem projektowany podział nie dotyczy wydzielenia gruntów pod drogę publiczną, ale ma na celu pozyskanie ich na poszerzenie drogi istniejącej. Zgodnie zaś z orzecznictwem w tym przedmiocie wydzielenie gruntów pod drogi publiczne odnosi się do powstania nowych dróg, a nie dotyczy poszerzenia istniejących.

W toku ponownie przeprowadzonego postępowania właściciele działek podlegających podziałowi zgłosili pisemne sprzeciwy wobec proponowanego podziału, w tym S. T. - właściciel działki nr [...] wskazał, iż podział uniemożliwi mu zabudowanie działki.

Prezydent Miasta Białegostoku postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r., znak [...], na podstawie art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5 oraz art. 97 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, pozytywnie zaopiniował zgodność proponowanego podziału nieruchomości położonych w Białymstoku przy ul. [...] o stosownych numerach ewidencyjnych, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując, że toczące się postępowanie podziałowe ma na celu wydzielenie działek pod rozbudowę istniejącego ciągu pieszo - jezdnego szerokości 6 m. Organ wskazał, że ciąg nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdyż na chwilę obecną nie ma uchwały rady gminy o zaliczeniu go do kategorii dróg gminnych. Nadanie temu odcinkowi charakteru dogi publicznej będzie możliwe dopiero po jego rozbudowie, gdy spełni techniczne wymogi przewidziane dla dróg publicznych zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Zgodnie z § 7 ust. 2 wskazanego Rozporządzenia ulica stanowiąca drogę publiczną powinna mieć w liniach rozgraniczających szerokość 10 m. W wyjątkowych przypadkach dopuszcza się szerokość 8 - 9 m.

Prezydent Białegostoku wskazał ponadto, że podział nie wpłynie negatywnie na możliwość zagospodarowania powstałych w jego wyniku działek. W przypadku działki o nr [...] powstaną dwie działki, jedna stanie się częścią projektowanej ulicy dojazdowej, a drugą będzie można zagospodarować zgodnie z ustaleniami planu dla terenu oznaczonego symbolami 6.1.6EE i 6.11.MN,U. Podobne ustalenia organ poczynił odnośnie do pozostałych działek objętych podziałem (nr [...],[...],[...] i [...]).

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył S. T. wnosząc o jego uchylenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku postanowieniem z dnia [...] października 2006 r., znak [...], utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2006 r., akceptując ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji wskazując, że ulica dojazdowa, której poszerzenie jest celem podziału, nie stanowi obecnie drogi publicznej, ale docelowo ma taki charakter uzyskać, w związku z czym niezbędne jest jej poszerzenie, według granic oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego liniami rozgraniczającymi, o fragmenty powierzchni działek sąsiadujących z ulicą.

Organ szczegółowo odniósł się do ustaleń dotyczących działki nr [...] należącej do wnoszącego zażalenie wskazując, iż po podziale jedna jej część znajdzie się w granicach projektowanej ulicy, zaś druga będzie mogła być zagospodarowana zgodnie z ustaleniami i ograniczeniami w sposobie zagospodarowania przewidzianymi w planie dla terenów oznaczonych symbolami 6.1.6EE i 6.11.MN.U. Kolegium wskazało, że możliwość zagospodarowania działki po jej podziale należy badać tylko w aspekcie ustaleń planu miejscowego.

Na powyższe postanowienie S. T. złożył zażalenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wskazując na brak konieczności poszerzania i rozbudowy ulicy, której dotyczy podział, jako należącej do jednej z najszerszych w dzielnicy. Podniósł ponadto, iż odbywający się na niej ruch jest niewielki i jest zabudowana tylko z jednej strony. Jego zdaniem droga, której postępowanie dotyczy, ma charakter drogi wewnętrznej, a nie publicznej i takiego charakteru nie zmienia nazwanie jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego drogą publiczną.

Zdaniem skarżącego zaprezentowana przez organy interpretacja pojęcia "cel publiczny" i "budowa drogi" jest nieprawidłowa. Zarzucił, iż przedmiotowa droga dojazdowa nie spełnia kryteriów technicznych do uznania jej za drogę publiczną w myśl § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, w tym kryteriów pozwalających na obniżenie podstawowej szerokości określonej na 10 m do szerokości 8 - 9 m.

Wyrokiem z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 3/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę S. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie opinii dotyczącej podziału nieruchomości.

W ocenie Sądu nie ma podstaw do podważenia oceny organów administracyjnych w zakresie dopuszczalności podziału w myśl art. 93 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na dokonanie ustaleń poczynionych w zaskarżonej decyzji.

Sąd podkreślił, że art. 97 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, dopuszcza postępowanie z urzędu - jeżeli podział jest niezbędny do realizacji celów publicznych. Natomiast cele publiczne zostały określone w przepisie art. 6 tej ustawy, który to przepis w pkt 1 wyszczególnia wydzielenie gruntów pod drogi publiczne. Ustawa ta nie zawiera definicji dróg publicznych, dlatego w tym zakresie znajduje zastosowanie ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.), której art. 1 stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczana na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Natomiast w myśl art. 2 tej ustawy, do dróg publicznych zaliczają się: 1) drogi krajowe, 2) drogi wojewódzkie, 3) drogi powiatowe, 4) drogi gminne. Drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi, czym stanowi art. 8 ust. 1 powołanej ustawy o drogach publicznych. Sąd podkreślił, że wskazany podział dróg został przyjęty w art. 98 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zauważył, że w dacie wszczęcia postępowania podziałowego sporna droga była przewidziana w planie zagospodarowania przestrzennego jako droga publiczna, a w jej granice wliczone zostały: istniejąca obecnie droga wewnętrzna dojazdowa - działka nr [...] oraz pas gruntu odjęty z działek przylegających do działki nr [...]. Celem podziału jest zatem wydzielenie nowych działek pod poszerzenie istniejącej drogi wewnętrznej zakwalifikowanej w planie jako droga publiczna, którą będzie mogła się stać po podjęciu uchwały rady gminy. Wskazano także, iż zgodnie z treścią art. 4 pkt 17 powołanej ustawy o drogach publicznych, budowa drogi publicznej to także odbudowa i rozbudowa, natomiast w niniejszej sprawie wszczęte z urzędu postępowanie podziałowe ma na celu wydzielenie gruntów pod drogę publiczną KD - 37 D, utworzoną z istniejącej drogi wewnętrznej (działka [...]) i nowowydzielonych działek.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, skargę kasacyjną złożył S.T., wnosząc o:

"1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, jako naruszającego prawo, a w szczególności:

1. - art. 1, art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez uznanie za drogę publiczną, drogi niespełniającej wymogów przewidzianych dla tego typu dróg;
2. - art. 97 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; poprzez błędne zakwalifikowanie podziału przedmiotowej nieruchomości jako niezbędnego dla celów publicznych;
3. - § 7 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez możliwość uznania za publiczną, drogi nie spełniającej wymogów rozporządzenia;
4. - art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niewyjaśnianie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
5. 2. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, albo uchylenie orzeczenia w całości i umorzenie postępowania;
6. 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że niniejsza sprawa, ma wydźwięk prywatny, bowiem jest działaniem prowadzonym na korzyść partykularnych interesów pracownika Wydziału Planowania i Zagospodarowania Przestrzennego Urzędu Miejskiego - D. M., który zamieszkuje na przedmiotowej ulicy i, który postanowił, iż nie będzie stawiał samochodu w swoim garażu, ale poza swoją posesją, na ulicy. Aby to sobie ułatwić zdecydował, iż przy pomocy znajomości w urzędzie, poszerzy drogę kosztem działki skarżącego, bez wcześniejszego wywłaszczenia nieruchomości na drogę publiczną.

Podniesiono, że nie jest prawdą, że droga ma obecnie szerokość 6 m, bo w rzeczywistości ma prawie 7 (6,75), na co skarżący dobrowolnie odstąpił 0,5 m. swojej działki. W ocenie skarżącego szerokość tej drogi jest bardzo duża w porównaniu ze standardem stosowanym w całym mieście, gdzie ulice tego typu są dużo węższe. Wskazano także, iż przy przedmiotowej drodze, domy znajdują się praktycznie tylko z jednej strony, więc ruch na niej jest niewielki i brak jest konieczności jej poszerzania, rozbudowy i tworzenia drogi publicznej.

W ocenie autora skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z drogą publiczną, a z drogą wewnętrzną, natomiast zgodnie z art. 97 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości z urzędu można dokonać tylko na cele publiczne, w związku z czym wszczęcie podziału z urzędu było bezprawne.

S. T. wskazał także iż po podziale, planowana droga nie będzie spełniać warunku określonego w z § 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, czyli 10 m, bowiem droga te będzie miała 8 m, zatem nawet pop poszerzeniu nie będzie mogła być uznana za drogę publiczną. Nie będzie mogła być uznana za taką drogę również z tego powodu, że nie spełnia warunków technicznych określonych w powołanym rozporządzeniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono także uwagę na okoliczność, że dla uznania wydzielenia za wydzielenie na cele publiczne jest dokonanie go na drogę publiczną, która ma dopiero powstać od podstaw albo rozbudowy już istniejącej drogi publicznej, a żadna z tych sytuacji w przedmiotowej sprawie nie występuje. Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie, w ocenie skarżącego, stwierdził, że celem publicznym jest rozbudowa drogi wewnętrznej w celu stworzenia drogi publicznej, bowiem przepisy nie przewidują takiej możliwości.

W związku z adnotacją urzędu pocztowego na korespondencji kierowanej do uczestnika postępowania - S. N. - stanowiącej, że ten zmarł, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do radcy prawnego A. C. o wskazanie następców prawnych po zmarłym oraz ich aktualnych adresów. W dniu 10 lipca 2008 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo radcy prawnego A. C., informujące, że S. N. miał córkę E. A. N.-S.

Również w odpowiedzi na wezwanie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z Urzędu Miejskiego w Białymstoku do akt niniejszej sprawy wpłynął skrócony odpis aktu zgonu, z którego wynika, że S. N. zmarł w dniu [...] października 2007 r. w [...].

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny wezwał E. A. N. - S. o wskazanie jego następców prawnych i ich aktualnych adresów.

Postanowieniem z dnia 22 października 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 w związku z art. 131 i art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie.

Postanowieniem z dnia 20 listopada 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 128 § 1 pkt 1 wskazanej ustawy, podjął zawieszone postępowanie, podając, że ustała przyczyna jego zawieszenia, bowiem pismem z dnia 5 listopada 2008 r., E. N. - S. wskazała, że tylko ona jest jedynym następcą prawnym i spadkobiercą po uczestniku postępowania S. N., który był jej ojcem, w załączeniu przesyłając odpis aktu zgonu oraz postanowienie Sądu Rejonowego w Białymstoku Wydział II Cywilny z dnia [...] grudnia 2007 r., sygn. akt [...], o stwierdzeniu nabycia spadku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Mając zatem na uwadze wskazane w skardze kasacyjnej podstawy, Sąd drugiej instancji dokonuje kontroli legalności zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stąd zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, winny wskazywać - jak tego wymaga art. 174 powołanej ustawy - na naruszenia czy to przepisów prawa materialnego, czy też przepisów postępowania, których dopuścił się zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji.

Zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie dotyczyły naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, przy czym nie były one uzasadnione.

Podnieść należy, iż zarzuty kasacyjne muszą mieć skonkretyzowany charakter. Użycie sformułowania "w szczególności" nie pozwala na dokonywanie oceny w zakresie wykraczającym poza ramy określone przez wnoszącego skargę kasacyjną i wskazane przez niego konkretne przepisy. Wśród przepisów wymienionych w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. znalazły się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, których zakwalifikowanie jako prawa materialnego nie mogło być uznane za prawidłowe.

Przedmiotem postępowania zarówno przed organami administracyjnymi, jak i przed Sądem pierwszej instancji, było wyłącznie postanowienie opiniujące zgodność projektowanego podziału nieruchomości położonych w rejonie ul. [...] w Białymstoku, oznaczonych w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działki o numerach geodezyjnych [...],[...],[...],[...] i [...], z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla realizacji poszerzenia drogi oraz przepisami odrębnymi.

W związku z powyższym trudno uznać za zasadny zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego tj. art. 97 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten bowiem mówi wyłącznie o tym, że podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. W niniejszej sprawie kwestie związane z poszerzeniem istniejącej drogi stanowią niewątpliwie kategorię celu publicznego.

Należy przy tym również zauważyć, że przepisy art. 93 ust. 1-5 ustawy o gospodarce nieruchomościami (będące podstawą wydania decyzji) dotyczą wyłącznie zasad podziału nieruchomości położonych na obszarze, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że przy zatwierdzeniu i opiniowaniu projektu podziału (art. 93 ust.

4) organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. Postanowienia podejmowane w trybie art. 93 ust. 4 cyt. ustawy są jedynie częścią (etapem) postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości.

Rzeczą zaś wtórną i późniejszą jest to, w jaki sposób przedmiotowe działki gruntu będą zagospodarowane w przyszłości. Inaczej mówiąc, na tym etapie postępowania nie ogranicza się prawa własności, zaś organ administracyjny wypowiada się jedynie o tym, czy projektowany podział jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszym postępowaniu organy uznały taką zgodność w tym zakresie.

Również i zarzut naruszenia przez Sąd zasad postępowania administracyjnego tj. art. 7 i 77 kpa należy uznać za chybiony, albowiem przy stawianiu takiego zarzutu należy go powiązać z właściwymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca.

Odnośnie zaś zarzutów naruszenia przepisu art. 1, art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie należy stwierdzić, że nie są one trafne, ponieważ dotyczą innego trybu postępowania, który tu nie miał miejsca, zaś organy administracji przy rozpoznawaniu omawianej sprawy nie stosowały przepisów zarówno powołanej ustawy o drogach publicznych jak i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.