Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 29 czerwca 2005 r. sygn. akt III SA/GD 257/04 uwzględnił skargę B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] nr [...] odmawiającą przyznania dodatku mieszkaniowego i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...].
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 5 ust. 1, 2 i 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w mocy decyzję organu I instancji, przyjęło, że B. J. jest najemcą lokalu o powierzchni użytkowej 57,5 m2, z której korzysta z powierzchni 32,45 m2, a pozostałą część mieszkania zajmuje W. B. na podstawie umowy użyczenia. Organ I instancji na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych przyjął, iż umowa użyczenia nie upoważnia do przyjęcia mniejszej powierzchni użytkowej niż wynikająca z umowy najmu. Tylko umowa najmu lub podnajmu wnioskodawcy z W. B. upoważniałaby zgodnie z wskazanym przepisem do zmniejszenia powierzchni użytkowej lokalu. W związku z tym wnioskodawca nie spełnia kryterium powierzchniowego do przyznania dodatku mieszkaniowego.
Organ odwoławczy podkreślił, że art. 17 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi o przysługiwaniu świadczenia wskazanym osobom, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy, poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, nie przekracza 160% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 110% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym. Drugim warunkiem jest określona w art. 5 ustawy normatywna powierzchnia użytkowa lokalu w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego, która nie może przekraczać w gospodarstwie jednoosobowym 35 m2. Dodatek przysługuje także, jeżeli powierzchnia lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. W przypadku najmu lub podnajmu części lokalu mieszkalnego za powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego lub jego części zajmowanego przez gospodarstwo domowe najemcy lub podnajemcy uważa się powierzchnię zajmowanych pokoi, wynikającą z umowy najmu lub podnajmu, oraz część powierzchni kuchni, łazienki, korytarzy i innych pomieszczeń wspólnych znajdujących się w tym lokalu, odpowiadającą stosunkowi liczby członków gospodarstwa domowego najemcy lub podnajemcy do liczby osób zajmujących cały lokal.
Za powierzchnię użytkową zajmowaną przez gospodarstwo domowe wynajmującego uważa się powierzchnię pokoi zajmowanych przez jego gospodarstwo domowe oraz część powierzchni kuchni, łazienki, korytarzy i innych pomieszczeń wspólnych wchodzących w skład tego lokalu, odpowiadającą stosunkowi liczby członków gospodarstwa domowego wynajmującego do liczby osób zajmujących cały lokal.
Kolegium uznało, że B. J. prowadzi jednoosobowo gospodarstwo domowe w lokalu o powierzchni 57,5 m2. Nie można zdaniem organu utożsamiać umowy najmu, do której ma zastosowanie przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, z umową użyczenia, na podstawie której W. B. korzysta z części lokalu.
Z uwagi na to, iż normatywna powierzchnia użytkowa lokalu wynosi w tym przypadku 35 m2 doliczenie 30% oznacza zwiększenie jej do 45,5 m2. Powierzchnia użytkowa przedmiotowego lokalu wynosi faktycznie 57,5 m2 a powierzchnia mieszkalna 36,9 m2, a zatem nie jest spełniona przesłanka, która dopuszcza przekroczenie normatywnej powierzchni lokalu o 50%. Powierzchnia użytkowa stanowi w tym przypadku 64,17% powierzchni użytkowej lokalu. Zajmowany przez stronę lokal nie spełnia kryterium uprawniającego do przyznania dodatku mieszkaniowego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie prawa przez pominięcie treści decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 23 września 2002 r. oraz niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności faktu wydania przez Urząd Miejski w [...] zgody na bezpłatne użyczenie mimo złożonego wniosku dotyczącego podnajmu.
Skarżący powołuje się na wydanie pozytywnej decyzji przez Prezydenta w dniu 31 stycznia 2003 r. w identycznym stanie faktycznym i prawnym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i potrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji.
Uznając skargę za zasadną Sąd przyjął, że ustawa z 14 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych przyjmuje dwa kryteria, które muszą być spełnione, aby został przyznany dodatek. Są to kryteria powierzchniowe i dochodowe.
Odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego została oparta na niespełnieniu przez skarżącego kryterium powierzchniowego. Na tle wskazanego stanu faktycznego organ twierdził, że powierzchnia lokalu zajmowanego przez skarżącego jest zbyt duża w stosunku do kryteriów przyjętych w przepisach. Z kolei skarżący zarzucał organowi, że przy ustalaniu kryterium powierzchniowego nie uwzględnił faktu, że część lokalu zajmuje W. B.. Argumentacja organów sprowadzała się do konstatacji, że przepisy dopuszczające odliczenie od powierzchni użytkowej lokalu część powierzchni lokalu zajmowaną przez inne gospodarstwo domowe mówią tylko o umowie najmu lub podnajmu, a nie dotyczą umowy użyczenia.
Sąd uznał, że organ prawidłowo zakwalifikował umowę między B. J. i W. B. jako umowę o bezpłatne użytkowanie części lokalu. Wbrew temu, co twierdzi skarżący, wnioski o wyrażenie zgody na umowę podnajmu lokalu, jakie składał do Urzędu Miejskiego [...] nie mają decydującego znaczenia, są one tylko elementem materiału dowodowego zebranego w sprawie i rozpatrywanego przez organa zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (art. 75-88a k.p.a.).
Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta [...] w 2002 r. najpierw odmówił B. J. przyznania dodatku mieszkaniowego, a następnie po dostarczeniu umowy o użyczenie części zajmowanego lokalu to świadczenie przyznał. W dniu 5 września 2003 r. organ odmówił dodatku mieszkaniowego, ponieważ umowa użyczenia nie stanowi podstawy zmniejszenia powierzchni użytkowej lokalu. Na rozprawie w dniu 15 czerwca 2005 r. skarżący okazał Sądowi kolejną decyzję organu I instancji z dnia 5 stycznia 2004 r, która stwierdza, że B. J. zajmuje jedynie 27,23 m2 powierzchni przedmiotowego lokalu.
W postępowaniu Prezydenta Miasta [...] w sprawach dodatków mieszkaniowych przyznawanych B. J. ewidentna jest niekonsekwencja w interpretacji przepisów prawa. Powstaje pytanie czy wykładnia przedmiotowych przepisów przyjęta w rozpatrywanej sprawie jest zgodna z poglądami organu generalnie, czy ma zastosowanie tylko w tym konkretnym postępowaniu administracyjnym. Jeżeli dotyczy tylko tej decyzji muszą być wskazane zmiany zaistniałe w stanie faktycznym, które uzasadniają takie stanowisko na tle poprzednich i kolejnego rozstrzygnięcia. W decyzji i aktach administracyjnych brak jest rozważań na ten temat.
Sąd powołuje się na to, że przepisy prawa mają moc powszechnie obowiązującą i ich interpretacja nie może być dowolna. Aby zapobiec dowolności w stosowaniu prawa służy także kontrola instancyjna i sądowa. Przyjęcie na podstawie tego samego stanu prawnego i faktycznego jednej interpretacji przepisów, a następnie w innej decyzji, przyjęcie sprzecznej z nią interpretacji, nie może być uznane za działanie zgodne z prawem. Zdaniem Sądu takie postępowanie organu narusza zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6 i art. 8 k.p.a.
Organ I instancji poprzez swoje decyzje raz podziela stanowisko skarżącego w sprawie interpretacji spornego przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a w innych decyzjach wyraża krańcowo inne stanowisko.
Sąd w składzie orzekającym podzielił pogląd wyrażony w zacytowanym wyroku NSA z dnia 8 kwietnia 1998 r. I SA/Łd 652/97 (ONSA 1999/1/27): "Zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracyjnych w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej postawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 k.p.a."
SKO w [...] w ogóle nie zajęło się tym zagadnieniem, chociaż skarżący w odwołaniu wskazywał na sprzeczności w postępowaniu organu I instancji. W zaskarżonej decyzji brak jest jakiejkolwiek wzmianki w tej istotnej kwestii.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił obie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], prawidłowo reprezentowane, i zaskarżając wyrok w całości zarzuciło:
- 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zw. dalej w skrócie P.p.s.a.) przez błędne uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zajęło się, skutkującą uchyleniem decyzji organów obu instancji, kwestią niekonsekwencji w interpretacji przez organ I instancji przepisów prawa przy rozpatrywaniu sprawy przyznania dodatku mieszkaniowego, chociaż skarżący wskazywał na sprzeczności w postępowaniu organu I instancji, a także poprzez brak w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania, jak również przez przekroczenie granicy sprawy, której skarga dotyczy,
- 2) naruszenie prawa materialnego – art. 5 ust. 2 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na przyjęciu, że raz dokonana przez organ I instancji błędna interpretacja tego przepisu nie pozwala na właściwe zinterpretowanie i zastosowanie w sposób odmienny od uprzedniego, już prawidłowy, tego przepisu w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 5 września 2003 r.,
- 3) naruszenie przepisów postępowania – art. 153 ustawy P.p.s.a. poprzez niewskazanie toku dalszego postępowania, w sytuacji gdy dodatek mieszkaniowy nie może być przyznany, a decyzje odmawiające przyznania dodatku zostały przez Sąd I instancji uchylone.
Skarga kasacyjna domaga się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu SKO wywodzi, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, dokonując istotnych dla sprawy ustaleń w sposób wykraczający poza granice sprawy, której skarga dotyczyła oraz nie zawierając wskazań co do dalszego postępowania.
Treść uzasadnienia decyzji ostatecznej oraz odpowiedzi na skargę zawiera wyjaśnienie przyczyn, dla których skarżącemu odmówiono przyznania dodatku mieszkaniowego.
Z treści uzasadnienia wyroku nie wynikają przesłanki, jakimi kierował się Sąd pomijając treść decyzji ostatecznej i odpowiedzi na skargę. Obowiązkiem Sądu było wskazanie przyczyn nieuznania rozważań Kolegium za wystarczające do stwierdzenia, że skarżącemu dodatek mieszkaniowy nie przysługuje. Gdyby Sąd dokonał prawidłowej oceny treści uzasadnienia decyzji ostatecznej, jak i odpowiedzi na skargę udzielonej przez Kolegium, wówczas mógłby zbadać prawidłowość rozważań Kolegium i dojść do wniosku, że ustalenia dokonane przez Kolegium są prawidłowe, a także, że ani Kolegium, ani organ I instancji nie naruszyły przepisów art.6 i art.8 k.p.a. Zastosowanie przez Sąd przepisu art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy o P.p.s.a. było bezpodstawne.
W uzasadnieniu wyroku Sąd nie zawarł wskazań co do dalszego postępowania. Uchylenie zaskarżonym wyrokiem decyzji administracyjnych wydanych przez organy obu instancji powoduje, że wniosek skarżącego należy rozpoznać ponownie. Organy administracji orzekają na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania przez nie decyzji.
Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji. Stosownie do treści art. 7 ust. 5 dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku.
Ubiegając się o przyznanie dodatku mieszkaniowego osoba zainteresowana obowiązana jest zatem każdorazowo złożyć wniosek o przyznanie jej tego dodatku. Złożenie wniosku stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego, zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej przyznającej lub odmawiającej przyznania dodatku. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym, Kolegium obowiązane jest rozpoznać materiał dowodowy dotyczący tylko toczącego się aktualnie postępowania w świetle obowiązujących przepisów. Nie ma podstaw do badania sprawy przyznania dodatku mieszkaniowego przyznanego inną, wcześniejszą decyzją. Chociaż sprawa zawsze dotyczy dodatku mieszkaniowego, to każdy wniosek złożony w tej sprawie wszczyna nowe postępowanie administracyjne zakończone wydaniem przez organ I instancji decyzji administracyjnej, która stała się ostateczna, jeżeli nie złożono od niej odwołania.
Taka sytuacja miała miejsce w sprawie przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego w 2002 r. Chociaż skarżący wskazywał na ten fakt w odwołaniu od kolejnej decyzji, to ewentualne badanie zasadności przyznania stronie wówczas dodatku mieszkaniowego i wzruszenie decyzji ostatecznej mogło nastąpić jedynie w trybie postępowania nadzwyczajnego. Z tych przyczyn Kolegium nie badało sprawy i nie odniosło się do powyższego zarzutu, rozpoznając odwołanie od kolejnej, tym razem odmownej, decyzji organu I instancji. Nie odniosło się również do faktu uwzględnienia przez organ I instancji powierzchni 27,23 m2 w decyzji wydanej w dniu 5 stycznia 2004r., bo nie mogło się odnieść do wydanej w kolejnym postępowaniu, na kolejny wniosek skarżącego decyzji nieznanej Kolegium w dacie rozpoznawania przez nie sprawy. Kolegium obowiązane było rozpoznać wyłącznie sprawę rozstrzygniętą decyzją o odmowie przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego w związku z jego odwołaniem od tej decyzji oraz w oparciu o dowody tej sprawy dotyczące.
Uchylenie zaskarżonym wyrokiem decyzji obu organów stanowi naruszenie prawa materialnego, w tym przepisu art. 5 ust. 2 i 5 oraz 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że przyznanie dodatku mieszkaniowego w postępowaniu toczącym się na wniosek złożony uprzednio nie pozwala w kolejnym postępowaniu, przy takim samym stanie faktycznym sprawy jak poprzednio, na właściwe (zgodne z obowiązującymi przepisami) rozpoznanie kolejnego wniosku i odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na niespełnienie przez wnioskodawcę przesłanek do otrzymania dodatku. Wyrok Sądu nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania, jednak uchylenie decyzji obu organów powoduje wyeliminowanie ich z obrotu prawnego i konieczność ponownego rozpoznania wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Rozpoznając ten wniosek, mając na uwadze zaskarżony wyrok, organy, chcąc zachować konsekwencję w postępowaniu, obowiązane byłyby albo przyznać stronie dodatek mieszkaniowy, albo najpierw wyeliminować, w trybie postępowania nadzwyczajnego, wcześniejszą decyzję przyznającą dodatek mieszkaniowy, a następnie rozpoznać wniosek i odmówić przyznania dodatku mieszkaniowego.
Wskazanie na brak konsekwencji w postępowaniu organu I instancji i uchylenie decyzji obu organów jedynie z tego powodu oraz bez zawarcia wskazań co do dalszego postępowania, stanowi naruszenie przepisu art. 153 ustawy o P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga zawiera usprawiedliwione podstawy, a zarzut naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji należy uznać za trafny.
Uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezydenta nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy P.p.s.a., a jako naruszone Sąd wskazał przepisy art. 6 i 8 k.p.a, przy czym naruszenie to upatrywał w zmieniającej się interpretacji przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Stosując przepis art. 135 ustawy P.p.s.a., Sąd I instancji uchylił również decyzję organu pierwszej instancji.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd uchylił się od oceny legalności zaskarżonej decyzji, wskazując na mankamenty jej uzasadnienia z tych przyczyn, że SKO nie zajęło stanowiska w kwestii rozbieżności w przyjętej interpretacji art. 5 ust. 2 w różnych postępowaniach prowadzonych przez organ I instancji.
W myśl art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno m.in. zawierać oprócz podstawy prawnej rozstrzygnięcia jej wyjaśnienie. Ponadto, gdy w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku tym wymaganiom nie odpowiada. Uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji, Sąd zobowiązany na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy P.p.s.a. do kontroli legalności zaskarżonej decyzji, odniósł się do wydanych przez organ I instancji rozstrzygnięć w innych sprawach z wniosku tej samej osoby, nie wskazując, iż rozstrzygnięcia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy, zaś uchylił się do oceny tych decyzji, które w myśl art. 133 powołanej ustawy podlegały kontroli Sądu.
Uchylenie decyzji w takich warunkach przy przyjęciu, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, naruszało art. 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie jest natomiast trafny zarzut naruszenia prawa materialnego art. 5 ust. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, gdyż Sąd przepisu tego nie stosował i nie dokonywał jego wykładni, natomiast uchylenie się od dokonania oceny przez Sąd wykładni tego przepisu w zaskarżonej decyzji stanowiło naruszenie przepisów postępowania, omówione wyżej.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od B. J. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uznając, iż zachodzi szczególny przypadek.