Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 29 grudnia 2015 r., wydanym w sprawie o sygn. IV SAB/Wr 267/15, odrzucił skargę A. P. (skarżącego) na bezczynność Sądu Dyscyplinarnego przy Izbie Adwokackiej we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej we W. w sprawie udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że złożył drogą elektroniczną wniosek o udostępnieine informacji publicznej, w którym wniósł o przesłanie "kserokopii lub skanów (w formacie pdf) albo plików edytorskich (doc/docx/rtf) orzeczeń dyscyplinarnych wydanych przez Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej we W. w roku 2012". Podniósł, że organ pozostaje całkowicie bezczynny i zachowanie to jest niezgodne z prawem, ponieważ orzeczenia dyscyplinarne wydane przez organy dyscyplinarne utworzone na podstawie ustawy są dokumentami utrwalającymi działanie tego organu oraz osób pełniących funkcje publiczne. Sąd dyscyplinarny izby adwokackiej jest organem władzy publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Orzeczenia sądu dyscyplinarnego są także dokumentami w rozumieniu art. 61 ust. 2 zd. 1 Konstytucji RP. Negacja publicznego charakteru informacji byłaby nieuprawniona.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Zaskarżonym postanowieniem dnia 29 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, między innymi w sytuacji, gdy jedna ze stron nie ma zdolności sądowej. Stronami postępowania sądowoadministracyjnego, w myśl art. 32 p.p.s.a., są skarżący oraz podmiot, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Sąd podał, że według treści art. 25 § 1 p.p.s.a. zdolność sądową, a więc zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona, przede wszystkim ma osoba fizyczna i osoba prawna (także organ administracji publicznej, według brzmienia tego przepisu ustalonego nowelą z dnia 9 kwietnia 2015 r.). Zdolność sądową mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej (§ 2), inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień łub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 3) oraz organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób (§ 4).
Sąd I instancji wskazał, że skarga dotyczy bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, złożona została w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta w art. 4 ust. 1 stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
- 1. organy władzy publicznej,
- 2. organy samorządów gospodarczych i zawodowych,
- 3. podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,
- 4. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,
- 5. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Sąd zwrócił uwagę, że w skardze wniesionej w niniejszej sprawie skarżący wskazał jako podmiot, któremu zarzuca bezczynność "Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej we W.". Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze adwokatura zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego. Organami adwokatury są: Krajowy Zjazd Adwokatury, Naczelna Rada Adwokacka, Wyższy Sąd Dyscyplinarny oraz Wyższa Komisja Rewizyjna (art. 9 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze). Według art. 39 ustawy Prawo o adwokaturze, sąd dyscyplinarny stanowi jeden z organów izby adwokackiej, przy czym izba adwokacka nie jest organem adwokatury (podkreślenie sądu), co wynika z art. 9 tej ustawy. Jednocześnie, stosownie do treści art. 10 ustawy Prawo o adwokaturze, wyłącznie Naczelna Rada Adwokacka, izby adwokackie i zespoły adwokackie mają osobowość prawną.
Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, sąd dyscyplinarny izby adwokackiej nie posiada odrębnej podmiotowości (zdolności) prawnej, gdyż żaden z przepisów powołanej ustawy Prawo o adwokaturze takiej osobowości mu nie przyznaje. Oznacza to, że nie posiada także zdolności sądowej, wobec czego nie może być stroną w postępowaniu ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. WSA podał, że również z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie wynika, by zawierała ona odrębne, szczególne unormowania, które wyposażałyby sąd dyscyplinarny izby adwokackiej w zdolność sądową i pozwalały występować mu samodzielnie w postępowaniu sądowo-administracyjnym.
Nie można zatem przyjąć, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej zdolność sądową należy oceniać inaczej, niż według przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 16 grudnia 2015r., sygn. akt II SAB/ Gd 179/15). Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że skierowanie skargi na bezczynność przeciwko Sądowi Dyscyplinarnemu Izby Adwokackiej we W. jest niedopuszczalne, z uwagi na brak zdolności sądowej skarżonego podmiotu, która nie podlega uzupełnieniu w trybie art. 31 § 1 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji.
Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 58 § 1 pkt 5 w zw. z art. 32 p.p.s.a. przez przyjęcie, że sąd dyscyplinarny izby adwokackiej nie jest organem w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. i nie ma zdolności i sądowej w sprawie postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Ponadto, skarżący kasacyjne zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 39 pkt 3 ustawy Prawo o adwokaturze przez niezastosowanie norm wynikających z tych przepisów i wykluczenie legitymacji sądu dyscyplinarnego jako organu samorządu zawodowego w sprawie o udostępnienie i informacji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Skarga kasacyjna jako zawierająca usprawiedliwione podstawy została uwzględniona poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia o odrzuceniu skargi oraz przekazanie w tym zakresie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
W sądowoadministracyjnym postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta ogranicza zakres rozpoznania Sądu kasacyjnego do weryfikacji zasadności zarzutów naruszenia prawa sformułowanych w skardze kasacyjnej w odniesieniu do tej części orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, która została objęta zakresem zaskarżenia, chyba że zachodzą podstawy nieważności postępowania, które są uwzględniane z urzędu, niezależnie od zakresu zaskarżenia i podniesionych zarzutów (art. 183 i art. 186 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W przedmiotowej sprawie wszystkie skonkretyzowane podstawy kasacyjne okazały się uzasadnione.
Sąd pierwszej instancji – odrzucając skargę na bezczynność sądu dyscyplinarnego izby adwokackiej w związku z uznaniem braku zdolności sądowej tego sądu – naruszył art. 58 § 1 pkt 5 w zw. z art. 32 i art. 25 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 39 pkt 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze.
Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. obligatoryjną stroną postępowania sądowoadministracyjnego jest organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skarżony organ administracji publicznej posiada w związku z tym zawsze zdolność do występowania przed sądem administracyjnym jako strona (tzw. zdolność sądową), co potwierdza expressis verbis art. 25 § 1 p.p.s.a.
Status prawny sądu dyscyplinarnego izby adwokackiej jako odrębnego i posiadającego wyznaczony ustawowo zakres kompetencji organu administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym wynika bezpośrednio z określonego zestawu przepisów ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (u.p.a.).
Sąd dyscyplinarny izby adwokackiej jest organem tej izby (art. 39 pkt 3 u.p.a.) jako terenowej jednostki organizacyjnej samorządu zawodowego adwokatury (por. art. 1 ust. 2, art. 2, art. 10, art. 38 u.p.a.). Organ ten ma wyznaczony ustawowo zakres kompetencji do orzekania w sprawach dyscyplinarnych członków izby adwokackiej (art. 50, art. 91 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.p.a.), co oznacza, że jako organ samorządu zawodowego adwokatury wykonuje zadania publiczne w formach przewidzianych prawem. Sąd dyscyplinarny izby adwokackiej jest także podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych, co wyraźnie wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.
Zaprezentowany wyżej pogląd znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 753/15; postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2016 r., I OSK 761/16).
Wobec stwierdzenia braku podstaw do odrzucenia skargi na bezczynność sądu dyscyplinarnego izby adwokackiej na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 w zw. z art. 32 i art. 25 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 181 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.