Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2078/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, w pkt 1 uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, w pkt 2 zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent m.st. Warszawy z urzędu, na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt położony w Warszawie wydzielony pod drogę publiczną w rejonie ul. [...], stanowiący działkę ew. nr [...]z obrębu [...], o pow. [...] ha, uregulowany w KW [...], z uwagi na wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości oraz wstrzymanie wykonania tej decyzji (postanowienie z dnia [...] czerwca 2013 r.).
W zażaleniu na powyższe postanowienie F. S.A. wniósł o jego uchylenie, podnosząc, że wskazane przez organ wznowienie postępowania nie jest zagadnieniem wstępnym w myśl art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a.
Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], uchylił w/w postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Uzasadnieniu organ ten stwierdził, że organ I instancji błędnie uznał, iż wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...]oraz wstrzymanie jej wykonania jest zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a.
Na powyższe postanowienie Wojewody Mazowieckiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że wstrzymanie wykonania decyzji o podziale nieruchomości wydanej na skutek wznowienia postępowania nie jest zagadnieniem wstępnym wobec postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w oparciu o art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami;
- 2) art. 138 § 2 k.p.a. polegające na uchyleniu postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, przy jednoczesnym braku wskazania w uzasadnieniu decyzji, w jakim zakresie sprawa powinna zostać wyjaśniona oraz jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W uzasadnieniu skargi podano, że na chwilę orzekania przez Wojewodę Mazowieckiego i wniesienia niniejszej skargi, wykonanie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. zostało wstrzymane.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2078/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt 1) uchylił zaskarżone postanowienie, w pkt 2) orzekł o kosztach postępowania.
Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie tego Sądu, jeżeli organ odwoławczy przyjął, że materiał dowodowy został w sposób nieprawidłowy zinterpretowany przez organ I instancji, to w takiej sytuacji jego rolą było przeprowadzenie oceny stanu faktycznego i prawnego, której wynikiem winno być postanowienie wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak takiej oceny w powiązaniu z treścią wydanego postanowienia oznacza, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a., a tym samym wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Wojewoda Mazowiecki, zaskarżając go w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniósł także o rozpoznanie skargi na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 138 § 2 w zw. a z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że brak było podstaw do wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej, podczas gdy rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji wymagało ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym również w zakresie uzasadnienia decyzji;
- 2) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego błędną interpretację i uznanie przez Sąd, że zasada dwuinstancyjności obejmuje pierwszeństwo w stosunku do zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 k.p.a.;
- 3) art. 141 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do całości zarzutów zawartych skardze, tj. w zakresie naruszenia art. 97 § 4 k.p.a., a tym samym brak należytej staranności w rozpoznaniu skargi, jak również uniemożliwienie Sądowi wyższej instancji przeprowadzenia oceny, czy przesłanki, którymi kierował się Sąd w tym zakresie, odpowiadały prawu;
- 4) art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie i uchylenie zaskarżonego postanowienia, podczas gdy w świetle przedstawionych wyżej zarzutów brak było podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uzasadnienie rozstrzygnięcia organu I instancji w przedmiocie zasadności zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zostało zamieszczone wyłącznie w dwóch zdaniach, co w świetle problematyki zawiązanej z możliwością zawieszenia postępowania odszkodowawczego w uzależnieniu od wznowienia postępowania podziałowego organ II instancji uznał za niewystarczające. Wojewoda wskazał, że w świetle art. 107 § 3 k.p.a. oraz wobec lakoniczności uzasadnienia Prezydenta m. st. Warszawy, uchylenie postanowienia organu I instancji było zasadne.
Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że postępowanie prowadzone przez Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość trwa już kilka lat. Uchylenie zaś przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia organu II instancji uchylającego postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania doprowadziło do sytuacji, w której aktualnie brak jest możliwości po stronie organów działania zgodnie z określoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkiego zakończenia sprawy.
Skarżący kasacyjnie organ wskazał ponadto, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku w ogóle nie odniósł się do kluczowej dla niniejszej sprawy kwestii, tj. do kwestii podstawy zawieszenia postępowania odszkodowawczego – wznowienia przez Prezydenta m. st. Warszawy postępowania zakończonego decyzją zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości oraz wstrzymanie wykonania tej decyzji. W ocenie Wojewody tym samym w dalszym ciągu niewiadomym jest, czy w przedmiotowej sprawie organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 91 § 1pkt 4 k.p.a., czy też nie.
Końcowo wskazano, że w analogicznej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2098/15, zajął odmienne stanowisko i oddalił skargę na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2015 r., nr [...].
Pełnomocnik Miasta stołecznego warszawy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Pełnomocnik uczestnika postępowania P. S.a.r.I z siedzibą w L. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku podając, że sprawa stała się bezprzedmiotowa z tego względu, że postępowanie wznowieniowe zostało zakończone.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do wniosku pełnomocnika uczestnika postępowania P. S.a.r.I z siedzibą w L. o uchylenie zaskarżonego wyroku z powodu bezprzedmiotowości postępowania w związku z zakończeniem postępowania wznowieniowego stwierdzić należy, że wniosek ten nie jest zasadny. Wskazać bowiem należy, że sąd administracyjny rozpatruje sprawę według stanu faktycznego i prawnego na datę rozstrzygnięcia będącego przedmiotem kontroli tego sądu. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji w niniejsze sprawie było postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania. Naczelny Sąd administracyjny zaś rozpatruje sprawę ponownie przez pryzmat zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, o czym wyżej była mowa. Skoro zatem podmiot wnoszący skargę kasacyjną nie cofnął jej, w związku z nowymi okolicznościami sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był ponownie rozpatrzyć sprawę i ocenić zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Ponadto zauważyć należy, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie znajduje oparcia w p.p.s.a.
Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, stwierdzić należy, że są one zasadne, choć zauważyć należy, że przepisy postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to przepisy p.p.s.a. regulujące podstawę procedowania sądowoadministracyjnego. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. W świetle uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1), powyższa wada skargi kasacyjnej nie stanowiła jednak przeszkody w jej rozpoznaniu.
Za trafny uznać należy podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że brak było podstaw do wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku Sądu I instancji, rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji wymagało ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym również w zakresie uzasadnienia decyzji. Zgodzić się należy z zarzutem skargi kasacyjnej, że uzasadnienie postanowienia organu I instancji zostało sporządzone niezgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Mimo swej obszerności, w istocie w przeważającej części zawierało opis stanu faktycznego w sprawie, natomiast w części odnoszącej się do zasadności zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uznać je należy za niewystarczające. Organ I instancji nie wyjaśnił bowiem i nie rozważył w sposób należyty istnienia przesłanek z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do zawieszenia postępowania w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość w sytuacji wznowienia postępowania o podział tejże nieruchomości.
W tej sytuacji lakoniczne uzasadnienie postanowienia organu I instancji o zawieszeniu postępowania przy braku wnikliwego rozważenia zasadności takiego rozstrzygnięcia dawało organowi II instancji podstawę do uchylenia owego postanowienia.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji błędnie uznał naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. poprzez danie pierwszeństwa zasadzie dwuinstancyjności postępowania w stosunku do zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 k.p.a. Zważyć należy, że postępowanie administracyjne powinno być prowadzone w sposób wnikliwy i szybki. Postępowanie prowadzone w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną trwa już kilka lat. Uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonego postanowienia Wojewody Mazowieckiego oddaliło w czasie ostateczne rozstrzygnięcie postępowania odszkodowawczego.
W skardze wniesionej do Sądu I instancji organ I instancji podnosił, że uchylając w trybie odwoławczym postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewoda Mazowiecki naruszył art. 138 § 2 k.p.a. nie podał w uzasadnieniu postanowienia, w jakim zakresie sprawa powinna być wyjaśniona oraz jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazać należy, że zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. polegające na uchyleniu postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przy jednoczesnym braku wskazania w uzasadnieniu postanowienia w jakim zakresie sprawa powinna zostać wyjaśniona oraz jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie stanowiło naruszenia przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części. Jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ I instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu I instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że uchylenie postanowienia z powodu naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a., spowodowałoby niepotrzebne przedłużanie i postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt, którego postępowanie odszkodowawcze dotyczy. Rozważając zasadność zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie dotyczącej przyznania odszkodowania za nieruchomość należy mieć także na względzie, że organem właściwym zarówno w sprawie dotyczącej przyznania odszkodowania, jak i w sprawie wznowienia postępowania jest ten sam organ. Rzeczą zatem tego organu administracji jest prowadzenie postępowań wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.).
W tej sytuacji, Sąd I instancji, kontrolując rozstrzygnięcie organu stosującego nieprawidłowo art. 138 § 2 k.p.a., powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów k.p.a., jak chociażby: wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania, co trafnie podnosi autor skargi kasacyjnej. Brak jest przesłanek ku temu, by zasadę dwuinstancyjności postępowania czynić pierwszorzędną wśród tych innych zasad.
W świetle powyższego trafnie skrzący kasacyjnie zarzuca, że Sąd I Instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie i uchylenie zaskarżonego postanowienia, podczas gdy w świetle brak było podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia.
Za nietrafny jednak uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do całości zarzutów zawartych skardze, tj. w zakresie naruszenia art. 97 § 4 k.p.a. Wskazać należy, że artykuł 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnoszenie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 97 § 4 k.p.a. w sytuacji, gdy przedmiotem kontroli tego Sądu było postanowienie Wojewody Mazowieckiego wydane na podstawie art. art. 138 § 2 k.p.a. w przedmiocie zawieszenia postępowania z powodu właśnie braku należytej oceny przez organ I instancji istnienia przesłanek do zawieszenia na podstawie art. 97 § 4 k.p.a. postępowania w sprawie o odszkodowanie z powodu wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, uznać należy za bezprzedmiotowe.
W świetle powyższego skargę kasacyjną należało na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnić, uchylić zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 w związku z art. 103 p.p.s..a oddalić skargę. Sąd I instancji bowiem, rozpoznając skargę wyprowadził wadliwe wnioski ze stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji uchylił zaskarżone skargą postanowienie, w sytuacji, w której skarga nie powinna zostać uwzględniona.
Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak na wstępie.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.