Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1098/19

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z 29 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (sygn. akt II SA/Rz 1399/18), uwzględniając skargę Prokuratora Rejonowego w B., stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lipca 2018 r. i zobowiązał organ odwoławczy do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prawomocnym wyrokiem z [...] czerwca 2017 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w L. orzekł wobec uczestnika A. N. zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym, w zakresie kategorii: B1, B, C1, C, D1, D, BE, C1+E, C+E, D1E, DE, T, z wyłączeniem kategorii "A", na okres 3 lat, tj. od 7 maja 2017 r. do 5 maja 2020 r. włącznie.

Wnioskiem z 14 czerwca 2018 r. uczestnik wystąpił do organu I instancji o zwrot zatrzymanego mu prawa jazdy kategorii A. Decyzją z [...] czerwca 2018 r. organ I instancji, powołując przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (u.k.p.), § 10 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016, poz. 231) oraz art. 104 K.p.a. odmówił uczestnikowi zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kategorii A. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu.

Z kolei stosownie do art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. prawo jazdy nie może być wydane osobie ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnień w zakresie prawa jazdy kategorii: AM, A1, A2, A, C1, C, D1, D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Organ I instancji stwierdził, że w związku z powyższym, orzeczony prawomocnym wyrokiem sądowym zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym, w zakresie kategorii: B1, B, C1, C, D1, D, BE, C1+E, C+E, D1E, DE, T, wywołuje skutki prawne także w sferze prawa administracyjnego i zgodnie z art. 12 ust. 2 u.k.p. w okresie obowiązywania tego zakazu nie może być wydane lub zwrócone, a także przywrócone uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii: AM, A1, A2, A, C1, C, D1, D, B+E, C1+E, C+E, D1+E, D+E. Oznacza to, że dokument prawa jazdy dla kategorii A, nie może być zwrócony w okresie obowiązywania orzeczonego prawomocnym wyrokiem sądu karnego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych oraz decyzji o cofnięciu uprawnień obejmujących uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. W zakresie wykładni i stosowania powyższych przepisów organ powołał się na stanowisko judykatury wyrażone w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (m. in. wyrokach o sygnaturach: I OSK 1860/17, I OSK 2412/16, I OSK 2109/16, I OSK 888/14, I OSK 678/14, I OSK 603/14, I OSK 382/14), a także wojewódzkich sądów administracyjnych (m. in. wyrokach o sygnaturach: II SA/Rz 351/18, II SA/Rz 832/17, III SA/Łd 430/17, VII SA/Wa 1798/16, II SA/Bd 917/16, II SA/Kr 1744/16, II SA/Lu 1101/16, SA/Rz 305/16, II SA/Rz 177/16, II SA/Rz 548/16, II SA/Rz 433/16; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na www.cbois.nsa.gov.pl).

W odwołaniu od powyższej decyzji uczestnik podniósł, że Sąd nie zakazał mu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii A, stąd w tym zakresie zatrzymane prawo jazdy powinno zostać mu zwrócone.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] lipca 2018 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i zobowiązało ten organ do wydania uczestnikowi prawa jazdy kategorii A. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na niesporność stanu faktycznego sprawy, a nawiązując do powołanych przez organ I instancji przepisów art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. i 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. stwierdził, że nie podziela takiej ich interpretacji, jaką zaprezentował organ I instancji. Wyjaśnił, że organ I instancji niezasadnie przyjął, że skarżący jest osobą, o której mowa w art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 u.k.p., czyli osobą ubiegającą się o wydanie dokumentu prawa jazdy, zwrot zatrzymanego prawa jazdy, czy też przywrócenie uprawniania kat. A prawa jazdy, albowiem skarżący posiadał już prawo jazdy w tym zakresie, a sąd karny orzekł o zakazie prowadzenia pojazdów mechanicznych rodzajowo innej kategorii.

Organ odwoławczy wskazał też, iż z art. 42 k.k. wynika, że orzeczony przez sąd, jako środek karny, zakaz prowadzenia pojazdów, może obejmować zakaz prowadzenia pojazdów określonego rodzaju, wszelkich pojazdów lub wszelkich pojazdów mechanicznych. Przepis ten nie został w żadnym zakresie do chwili obecnej zmieniony. Zatem to sąd powszechny, zależnie od okoliczności konkretnej sprawy, decyduje o zakresie orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów. Zgodnie zaś z art. 182 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (k.k.w.), w razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów, sąd przesyła odpis wyroku odpowiedniemu organowi administracji właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego, celem wykonania wyroku w tym zakresie. Organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów zobowiązany jest natomiast, stosownie do art. 182 § 2 k.k.w., cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu.

Przepis art. 182 § 2 k.k.w. koresponduje z art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. W świetle powołanych przepisów w ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że to sąd powszechny, a nie organ administracji orzeka o zakazie prowadzenia pojazdów, ustalając jednocześnie, jakiego rodzaju pojazdów zakaz dotyczy i dopiero to orzeczenie sądu powszechnego stanowi podstawę do cofnięcia uprawnień do ich prowadzenia. Zdaniem organu odwoławczego, organ administracji nie może zatem rozszerzać zakazu orzeczonego przez sąd powszechny na uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie szerszym, niż to orzeczono w prawomocnym wyroku sądu powszechnego. Stanowisko to zgodne jest z poglądem wyrażonym w innych wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych. Organ powołał orzeczenia wydane w sprawach o sygnaturach II SA/Bd 815/13, II SA/Bd 1490/13, II SA/Bd 1522/13, II SA/Ol 337/13, III SA/Łd 990/13, II SA/Op 338/13.

Następnie stwierdził, że powyższej wykładni przepisu art. 12 u.k.p. nie zmieniła jego nowelizacja, jaka weszła w życie w dniu 25 października 2014 r., albowiem pozostawione zostało zastrzeżenie - w okresie i zakresie obowiązywania zakazu. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji dokonał wykładni rozszerzającej art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 2 u.k.p. i de facto - poprzez odmowę wydania prawa jazdy - pozbawił uczestnika uprawnienia do prowadzenia pojazdów, nie objętych zakazem orzeczonym przez sąd karny. Zatem uznać należy, iż organ administracji publicznej zmodyfikował zakres orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdów, wkraczając tym samym w kompetencje sądu karnego.

W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i konieczność orzeczenia co do meritum sprawy. Zaznaczył, że zaistniała sytuacja oznacza potrzebę "rozdzielenia" (skupionych niejako na jedynym blankiecie dokumencie) prawa jazdy różnych uprawnień odpowiadających poszczególnym kategoriom (tzn. rozdzielenia tych uprawnień, co do których orzeczono zakaz od tych, w stosunku do których zakazu nie orzeczono). Wspomniany problem techniczny możliwy jest do rozwiązania poprzez wydanie zainteresowanemu nowego dokumentu uwzględniającego tylko te kategorie, co do których zakazu nie orzeczono (wydanie nowego dokumentu w trybie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p.).

Uwzględniając skargę Prokuratora Rejonowego w B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku, uznał, że organ odwoławczy rażąco naruszył prawo procesowe i materialne. Stwierdził, że w sprawie doszło do oczywistego naruszenia prawa materialnego tj. art. 12 ust. 2 pkt. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (u.k.p.) przez błędną wykładnię i wadliwe ich niezastosowanie. Wskazał, że w orzecznictwie organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych powszechnie nie budzi wątpliwości pogląd, że z ich zestawienia wynika, że sankcja w postaci decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii, co do której sąd karny nie orzekł zakazu prowadzenia pojazdów, wykracza wprawdzie poza treść orzeczonego w wyroku karnym środka karnego, jednak – mając niezależny i odrębny (administracyjnoprawny) charakter – nie pozostaje z nim w bezpośrednim związku.

Skonkretyzowany decyzją o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego dokumentu prawa jazdy ustawowy zakaz wydania lub zwrotu zatrzymanego dokumentu prawa jazdy został bowiem rozciągnięty na te kategorie, które nie zostały objęte orzeczonym w wyroku środkiem karnym zakazu prowadzenia pojazdów. Z art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. wynika zatem, że właściwy organ nie może uwzględnić wniosku o wydanie lub o zwrot dokumentu prawa jazdy kategorii A w okresie obowiązywania orzeczonego przez sąd karny zakazu prowadzania pojazdów mechanicznych wszystkich kategorii (w tym kategorii B) z wyłączeniem kategorii A. Przepis art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. odczytywany w związku z treścią art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. jest bowiem jednoznaczny treściowo. Nie jest zatem dopuszczalny zwrot zatrzymanego prawa jazdy obejmującego kategorię A, jeśli orzeczony przez sąd środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów obejmuje kategorię B. Powyższy pogląd był od początku podzielany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – i pomimo podejmowanych niekiedy w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wadliwych prób prokonstytucyjnej wykładni rozważanej regulacji (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2017 r., II SA/Po 1034/16) – jest oczywiste, że organ administracji publicznej, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, nie może podejmować zabiegów interpretacyjnych naruszających związanie językową treścią jednoznacznych przepisów ustawowych.

W momencie orzekania przez skarżony organ utrwalona powszechnie w praktyce organów (w tym samorządowych kolegiów odwoławczych, poza – co budzi poważne zastrzeżenia – Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K.) prawidłowość wykładni językowej oraz brak wątpliwości co do konstytucyjności stosowanej regulacji została potwierdzona również w kolejnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki NSA w sprawach I OSK 382/14, I OSK 2715/16, I OSK 105/16, I OSK 226/16, I OSK 688/16, I OSK 1860/17). Sąd wyjaśnił, że zaprezentowana wykładnia znajduje uzasadnienie nie tylko w literalnej treści art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p., lecz także w zasadzie dwutorowości karnoprawnego i administracyjnoprawnego sankcjonowania naruszenia obowiązków ustawowych. Przejawem tej zasady w zakresie sankcjonowania czynów polegających na prowadzeniu pojazdu w stanie nietrzeźwości są rozwiązania przyjęte w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.

Z jednej strony ustawodawca przewiduje stosowanie sankcji karnej za czyn polegający na prowadzeniu pojazdu w stanie nietrzeźwości (kara oraz środek karny za popełnienie przestępstwa z art. 178a k.k.), z drugiej zaś wprowadza rozszerzenie sankcjonowania powyższego czynu przez sankcję administracyjną. Przejawem tego rodzaju sankcji, wymierzanej niezależnie od sankcji karnej, są przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 u.k.p. Niewątpliwie u podstaw tego rodzaju dwutorowości stoją różne cele związane ze specyfiką sankcji karnych i administracyjnych (represyjne, prewencyjne, ochronne, inne) jako narzędzi osiągania stanu bezpieczeństwa i porządku w ruchu drogowym.

Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że źródłem ograniczenia uprawnień osób ubiegających się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy nie jest w tym wypadku sam wyrok karny, lecz norma ustawowa, która podlega konkretyzacji za pośrednictwem decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Takie rozwiązanie ustawowe, jak przewidziana w art. 12 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. podstawa do nałożenia – niezależnej od sankcjonowania karnoprawnego – sankcji administracyjnej w drodze decyzji administracyjnej, nie narusza wzorców konstytucyjnych. Jak bowiem trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lutego 2018 r. wydanym w sprawie o sygn. I OSK 1860/17, ustawodawca dysponuje znaczną swobodą regulacyjną w zakresie wyboru form, metod oraz drogi prawnego sankcjonowania tych nielegalnych zachowań adresatów norm, które ze względu na przyjęte założenia i cele polityki państwa oraz zasady i wartości konstytucyjne wymagają odpowiedniej i nierzadko skumulowanej reakcji prawodawczej (por. np. rozważania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148, uzasadnienie: pkt. 7.2 i n.).

Mając na względzie powyższe argumenty, wobec stwierdzenia, że orzeczony wyrokiem sądu karnego z dnia [...] czerwca 2017 r. środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym wszystkich kategorii (w tym kategorii B), z wyłączeniem kategorii A, obejmuje na mocy art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. także kategorię A, skarżony organ powinien był orzec o utrzymaniu w mocy wydanej względem skarżącego przez organ pierwszej instancji decyzji o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, obejmującego kategorie A i B. Wydanie decyzji nakazującej zwrot zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii A rażąco naruszyło zatem przepisy art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p.

Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję rażąco i w sposób oczywisty naruszył również zakres i treść żądania wniosku z dnia 14 czerwca 2018 r. oraz powołany w podstawie prawnej przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p. Wniosek z dnia 14 czerwca 2018 r. złożony na urzędowym formularzu wyraźnie wskazywał, że jego przedmiotem jest żądanie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii A. Organ odwoławczy nie był zatem uprawniony do zmiany zakresu żądania wnioskodawcy i orzekania w przedmiocie wydania prawa jazdy kategorii A. Tego rodzaju zmiana zakresu i treści żądania rażąco naruszyła zasady skargowości i dyspozycyjności postępowania administracyjnego. Oczywiste i rażące jest także naruszenie przepisów ustawy o kierujących pojazdami przez zastosowanie art. 18 ust. 2 pkt 2. Zgodnie z powyższym przepisem w zw. z art. 18 ust. 1 u.k.p. osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem w razie zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, może złożyć do właściwego starosty wniosek o wydanie nowego dokumentu pod warunkiem zwrotu dokumentu wymagającego zmiany danych.

W przedmiotowej sprawie nie tylko jest oczywiste, że wnioskodawca nie ubiegał się o wydanie nowego dokumentu prawa jazdy w zakresie kategorii A ze względu na zmianę danych objętych zatrzymanym dokumentem prawa jazdy o numerze [...], lecz przede wszystkim zastosowanie powyższego przepisu było oczywiście niedopuszczalne. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p. wydanie nowego dokumentu prawa jazdy jest możliwe tylko pod warunkiem zwrotu przez wnioskodawcę dokumentu wymagającego zmiany danych. Wnioskodawca w niniejszej sprawie nie mógł oczywiście zwrócić dotychczasowego dokumentu, gdyż ten jako zatrzymany uprzednio przez prokuratora znajdował się w momencie składania wniosku w dyspozycji organu pierwszej instancji.

Ponadto próba wydawania nowego dokumentu prawa jazdy w zakresie kategorii A – w sytuacji, gdy zatrzymany dokument nie utracił aktualności i nie zachodziła jakakolwiek podstawa do uznania, że doszło do zmiany danych – jako zmierzająca do obejścia ustawowego zakazu z art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. musi być uznana za naruszenie prawa w sposób rażący.

Sąd pierwszej instancji uznał również, że SKO, wykonując kompetencję odwoławczą z art. 138 § 4 k.p.a. doprowadziło w stanie faktycznym przedmiotowej sprawie do rażącego naruszenia także i tego przepisu. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 138 § 4 k.p.a., jeżeli przepisy przewidują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uchyla decyzję i zobowiązuje organ pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści. W sprawie, której dotyczy skarga, przedmiotem rozpoznania organu był wniosek z dnia 14 czerwca 2018 r. o zwrot zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii A. Wnioskodawca nie ubiegał się zatem o wydanie nowego prawa jazdy lub o wymianę posiadanego prawa jazdy rozumianego jako dokument na blankiecie urzędowym, lecz o orzeczenie o fizycznym zwrocie zatrzymanego i znajdującego się w dyspozycji organu dokumentu prawa jazdy o numerze [...].

W przypadku wniosku o zwrot zatrzymanego prawa jazdy właściwy organ nie wydaje decyzji na blankiecie urzędowym, co bezpośrednio potwierdza treść załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami. W załączniku tym w części H. określono wzór blankietu urzędowego decyzji o wydaniu lub wymianie prawa jazdy (art. 10 ust. 1-3, art. 124 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, art. 150 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym). Powyższy wzór nie obejmuje jednak decyzji o zwrocie zatrzymanego prawa jazdy, której podstawa materialnoprawna wynika z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.

Za chybioną uznał też Sąd I instancji argumentację organu zawartą w skardze kasacyjnej od jednego z jego wcześniejszych wyroków w tym samym przedmiocie (II SA/Rz 351/18), a mianowicie że art. 12 ust. 2 u.k.p. nie odnosi się do "czynności faktycznej" wydania zatrzymanego dokumentu prawa jazdy określonej kategorii. Stwierdził, że argumentacja ta zmierza do podważenia sensu i celu normy wynikającej z art. 12 ust. 2 pkt. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p., a przez to stanowi niedozwoloną formę obejścia normy prawnej w drodze wykładni. Przede wszystkim przepis ten w sposób jednoznaczny obejmuje zarówno sytuacje wydania po raz pierwszy w drodze decyzji administracyjnej prawa jazdy określonej kategorii, jak i sytuacje zwrotu prawa jazdy już posiadanego przez kierowcę i zatrzymanego jako dokument. Jak już wspomniano, w przedmiotowej sprawie wnioskodawca wystąpił o fizyczny zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a nie o wydanie nowego prawa jazdy.

Nawet jednak gdyby wnioskodawca wystąpił o wydanie nowego prawa jazdy kategorii A, obowiązkiem organu byłaby odmowa jego wydania. Natomiast twierdzenie, że jest dopuszczalne "wydanie" nowego dokumentu prawa jazdy nie w drodze decyzji administracyjnej, lecz w drodze czynności faktycznej, jest sprzeczne z treścią art. 10 ust. 1 i art. 12 ust. 2 u.k.p. i zmierza do obejścia przepisów prawa. Skoro bowiem nie jest dopuszczalny zwrot zatrzymanego dokumentu prawa jazdy określonej kategorii (np. A), pomimo zachowania w sensie materialnoprawnym uprawnienia do kierowania pojazdami w ramach tej kategorii, to tym bardziej nie jest dopuszczalne faktyczne wydanie w istocie nowego dokumentu prawa jazdy tej kategorii w sytuacji, gdy zatrzymany dokument nie utracił ważności lub nie został wymieniony. Pogląd przeciwny prowadziłby ponadto do funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch równorzędnych dokumentów prawa jazdy z tożsamą kategorią, co nie jest dopuszczalne.

Wobec uznania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po raz kolejny (niezależnie od spraw m.in. o sygn. II SA/Rz 351/18 i II SA/Rz 798/18) dokonało oczywiście i rażąco wadliwej wykładni i zastosowania prawa materialnego, które wymagały interwencji prokuratora przez złożenie skargi, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie konieczne jest zastosowanie sankcji stwierdzenia nieważności oraz – wobec uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1467 ze zm. Określana dalej jako "P.p.s.a.") – niezbędne jest zastosowanie art. 145a § 1 P.p.s.a. przez orzeczenie w pkt II wyroku o zobowiązaniu organu odwoławczego do wydania decyzji o utrzymaniu w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) decyzji organu pierwszej instancji o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kategorii A, w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia odpisu niniejszego wyroku wraz z uzasadnieniem. Dodatkowo Sąd pouczył organ o skutkach ww. rozstrzygnięć wynikających z przepisów art. 145a § 2 i 3 P.p.s.a., art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz o możliwości zastosowania art. 155 § 1 P.p.s.a.

Z tych względów Sąd I instancji orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 145a § 1 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. W jej podstawach wskazano na naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

1. - art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w związku z art. 10 i 12 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami poprzez przyjęcie, że użyty w art. 12 ust. 1 tej ustawy zwrot "prawo jazdy nie może być wydane" dotyczy zarówno fizycznej czynności "wręczenia" komuś dokumentu potwierdzającego posiadanie określonych uprawnień (potocznie zwanego prawem jazdy), jak i opisanej w art. 10 u.k.p. czynności prawnej polegającej na "wydaniu decyzji administracyjnej przyznającej określone uprawnienia w zakresie prowadzenia pojazdami, podczas gdy treść przepisu art. 10 u.k.p. wyraźnie wskazuje, że odnosi się on wyłącznie do czynności wydania decyzji administracyjnej. Tak - błędnie - zrekonstruowana z przepisu art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. norma prawna przyjęta przez Sąd w skarżonym wyroku, daje podstawę do postawienia zarzutu polegającego na błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej, w rezultacie zaś prowadzi to do zrównania sytuacji prawnej osób, które posiadają uprawnienia do kierowania określonymi pojazdami, z osobami, które o uprawnienia do kierowania dopiero się ubiegają nie mając ich wcześniej. Z faktu, iż ustawodawca wyraźnie nie określił, że przepis art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami nie stosuje się do osób już posiadających uprawnienia do kierowania pojazdami nie można wywodzić, iż ustawodawca nie stosuje rozróżnienia odnośnie do wymogów jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o prawo jazdy, których wcześniej nie posiadała lub utraciła, od wymogów określonych dla osób uprawnienia takie posiadających. Skoro wydanie prawa jazdy w rozumieniu art 10 u.k.p. to akt prawny w postaci decyzji administracyjnej, to rodzi się pytanie czego miałby dotyczyć ów akt w odniesieniu do osoby, która uprawnienia, o których mowa w art. 12 ust. 2 u.k.p. już wcześniej nabyła i nadal je posiada nie będąc ich w sposób prawny pozbawiona;
2. - naruszenie art. 145 pkt 1 lit a P.p.s.a. w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. poprzez przyjęcie, że możliwym jest w oparciu o przepisy ustawy o kierujących pojazdami, w drodze administracyjnej "rozszerzyć" zakres środka karnego zakazu prowadzenia pojazdów, ponad zakres jaki wynika z prawomocnego wyroku sądu karnego;
3. - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w postępowaniu przed organem drugiej instancji dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Podstawy skargi kasacyjnej nie są zasadne.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zostały one wadliwie skonstruowane, gdyż nie odnoszą się one do podstaw prawnych wyrokowania Sądu I instancji. Otóż, Sąd ten, uznając, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rażąco naruszyło przepisy prawa stwierdził nieważność decyzji i zobowiązał organ do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 145a § 1 P.p.s.a., co wprost wskazał w swoim uzasadnieniu, a nie na podstawie powołanych w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a więc pozostaje związany zakresem zaskarżenia i powołanymi w niej podstawami to niewskazanie na naruszenie przez Sąd art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego i procesowego, które w jego ocenie rażąco naruszył organ i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w pewien sposób ograniczyło zakres kontroli Sądu II instancji.

Poza zakresem badania, a tym samym i oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostała bowiem kwestia charakteru stwierdzonych przez Sąd I instancji naruszeń przepisów art. 10, 12 ust. 1 i 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami oraz art. 138 § 4 K.p.a., a zatem czy naruszenia te miały charakter tak zwanych zwykłych naruszeń uzasadniających uchylenie decyzji w przypadku ich wpływu na wynik sprawy, czy miały charakter naruszeń kwalifikowanych, ciężkich, skutkujących uznaniem istnienia wadliwości z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie wykluczało to jednak badania czy w ogóle naruszenia te w okolicznościach rozpatrywanej sprawy rzeczywiście zaistniały. Gdyby bowiem dojść do wniosku, że organ - wbrew stanowisku Sądu - nie dopuścił się jakichkolwiek naruszeń prawa materialnego i procesowego, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to tym samym wykluczałoby to możliwość uznania, że naruszenia te miały charakter kwalifikowany z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uprawniający Sąd do wyrokowania w sposób przewidziany w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Stąd kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie ograniczona została wyłącznie do zbadania czy Sąd I instancji prawidłowo wyłożył i zastosował przepisy art. 10 w zw. z art. 12 ust. 1 i w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami.

Z analizy zarzutu 1 i jego uzasadnienia wynika bowiem, że skarżący organ upatruje wadliwej interpretacji ww. przepisów w przyjęciu, że art. 12 ust. 1 ustawy dotycz nie tylko osób ubiegających się po raz pierwszy o wydanie prawa jazdy w drodze decyzji administracyjnej czyli ubiegających się o nabycie uprawnień do prowadzenia pojazdów, ale również obejmuje osoby, które te uprawnienia już posiadają, lecz wskutek ich ograniczenia wyrokiem sądu ubiegają się o zwrot dokumentu. W konsekwencji tej błędnej wykładni, jak zarzuca organ, doszło do niewłaściwego zastosowania art. 12 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy. Tak bowiem należy rozumieć wskazanie w zarzucie o "błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej". Zarzut naruszenia art. 138 § 4 K.p.a. natomiast został postawiony wyłącznie jako skutek naruszenia ww. przepisów materialnych.

Analizując zatem stanowisko Sądu I instancji i organu w zakresie wykładni kluczowych dla rozstrzygnięcia sporu ww. podstaw materialnych należało uznać racje Sądu. Wątpliwości organu dotyczące kategorii podmiotów do których odnoszą się przepisy art. 12 ust. 1 i 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami mogły być uprawnione co najwyżej na tle wcześniejszego brzmienia art. 12 ust. 2 obowiązującego do 24 października 2014 r. Artykuł 12 ust. 1 stanowi (zarówno wówczas jak i obecnie): "Prawo jazdy nie może być wydane osobie (...)", a art. 12 ust. 2 w wersji do ww. daty stanowił: "Przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy kategorii: (...)". Cytowane zdanie wstępne ust. 2 art. 12 zmienione zostało przez art. 1 pkt 4 lit. b ustawy z 26 czerwca 2014 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 970) o zmianie ustawy o kierujących pojazdami przez dodanie do ww. treści następującego określenia "lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także przywrócenie uprawnienia w zakresie".

W wyniku tej zmiany art. 12 ust. 2 uzyskał obecnie obowiązującą treść: "Przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: (...)". Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta jest w całości na wyrażanych w judykaturze wątpliwościach dotyczących wcześniejszego brzmienia art. 12 ust. 2 ustawy. W orzecznictwie powstała wówczas kontrowersja - czy użyte w tym przepisie sformułowanie "wydane" odnosi się do osób, które nie nabyły jeszcze uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych czy też odnosi się także do podmiotów, które zostały pozbawione tych uprawnień na mocy wyroku sądowego i które domagają się wydania zabranego im wcześniej prawa jazdy.

Sąd Najwyższy w powołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej postanowieniu z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie I KZP 29/13 uznał, że zawarty w art. 12 ust. 2 ustawy zwrot "wyda" odnosi się do tych osób, które ubiegają się o wydanie prawa jazdy a nie do tych, którym zostało one odebrane na mocy wyroku skazującego, w którym orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych określonej kategorii. Warto zauważyć, że już wówczas Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielał tego poglądu i uważał, że dotyczyło ono także tych osób, które ubiegają się o zwrot odebranego im prawa jazdy na mocy wyroku wydanego w sprawie karnej. Wyjaśniał, że odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji w której brak by było w ustawie regulacji dotyczącej kwestii zwrotu (wydania) prawa jazdy po zakończenia okresu wyznaczonego wyrokiem karnym (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2015 r., I OSK 678/14). Doprecyzowanie treści omawianego przepisu przez ustawodawcę rozwiało wszelkie wątpliwości co do jego ostatecznej wykładni.

Stąd powracanie przez organ do koncepcji wyrażanych we wcześniejszym orzecznictwie na tle poprzedniego stanu prawnego, w tym do powołanego wyżej postanowienia Sądu Najwyższego, nie mogło być skuteczne.

Odnosząc się do zarzutu wskazanego w pkt 2 skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że zaskarżone rozstrzygnięcie - wbrew wywodom skargi kasacyjnej - nie prowadzi do rozszerzenia kary orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego. Odmowa wydania (zwrotu) dokumentu prawa jazdy następuje na skutek orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów określonej kategorii, ale decyzja wydawana na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. nie jest podejmowana w wykonaniu wyroku karnego. Nie można zatem przyjąć, że odmowa wydania (zwrotu) prawa jazdy stanowi niedopuszczalne rozszerzenie decyzją administracyjną sankcji orzeczonej wyrokiem karnym. Zachodzi bowiem sytuacja, że to samo zdarzenie prawne (fakt skazania skarżącego i orzeczenia wobec niego środka karnego), wywołuje różne i niezależne od siebie skutki prawne. Rodzi ono skutki wynikające wprost z przepisów prawa karnego (art. 42 k.k.), jednakże pociąga za sobą też skutki na płaszczyźnie prawa administracyjnego, w postaci przewidzianych w nim sankcji.

Jak wskazuje się w utrwalonym w tym przedmiocie orzecznictwie, decyzja organu konkretyzuje jedynie swą treścią obowiązujące wobec strony zakazy z uwzględnieniem przepisów ustawy o kierujących pojazdami. Nie modyfikuje zatem w żaden sposób środka karnego. Uwzględnia jedynie treść ustawy o kierujących pojazdami, zawierającej wykaz dolegliwości będących skutkiem środka karnego orzeczonego przez sąd karny. Oznacza to, że zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B pozbawia wszelkich kategorii praw jazdy wymienionych w ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela również stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1612/18 w którym wyjaśniono, że "[s]ankcja administracyjna odnosi się do tych kategorii prawa jazdy, które nie były objęte prawomocnym wyrokiem karnym, a ponadto realizuje ona odmienne funkcje i cele.

Nie są to zasadniczo cele i funkcje represyjne (odwetowe), lecz prewencyjne i zabezpieczające. Trzeba również zwrócić uwagę na zupełnie odmienny przedmiot sankcji karnej i administracyjnej. O ile wyrok karny obejmujący środek karny zakazu prowadzenia pojazdu odnosi się wprost do uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonych kategorii, o tyle decyzja o odmowie wydania prawa jazdy lub o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy ma za przedmiot jedynie uprawnienie do uzyskania lub odzyskania dokumentu potwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdami określonej kategorii. Nie ma zatem w tym zakresie tożsamości sankcji o identycznym (represyjnym) i skierowanym na te same uprawnienia charakterze."

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.), orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a. Wyrok wydany został na posiedzeniu niejawnym, albowiem skarżący kasacyjnie organ w skardze kasacyjnej złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, a pozostałe strony w ustawowym terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia (art. 182 § 2 P.p.s.a.).