Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 111/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 788/13, uwzględnił skargę Powiatu Warszawskiego Z. na opisaną w sentencji decyzję Wojewody Mazowieckiego i stwierdził jej nieważność, orzekł o jej wykonalności i zwrocie kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy S. B. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], zatwierdził podział nieruchomości położonej we wsi S. B. - działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] – S. B., gmina S. B., opisanej w księdze wieczystej KW [...], stanowiącej własność (na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej) M. R. i J. R. W wyniku tego podziału wydzielona została m. in. działka nr [...]/1 o pow. 0,0107 ha, z przeznaczeniem pod drogę publiczną powiatową. Działka ta przeszła z mocy prawa, na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej u.g.n., na własność Powiatu Warszawskiego Z. Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], Starosta Warszawski Z. ustalił odszkodowanie na rzecz M. R. i J. R. w kwocie 46.545 zł za wyżej opisaną działkę nr [...]/1, oraz zobowiązał do jego zapłaty Powiat Warszawski Z. W uzasadnieniu wskazał, iż w dniu [...] października 2011 r. M. R. i J. R. złożyli wniosek o ustalenie odszkodowania za opisaną powyżej nieruchomość gruntową, która została przejęta pod drogę.

Dodał, że rokowania, o jakich mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., prowadzone pomiędzy M. R. i J. R., a Powiatem Warszawskim Z., zakończyły się negatywnie (vide protokół rokowań z dnia [...] października 2011 r.). Wysokość odszkodowania wynika z operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2012 r., w którym rzeczoznawca majątkowa ustaliła wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę 46.545 zł. Organ uznał ten operat szacunkowy za poprawny. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Zarząd Powiatu Warszawskiego Z., kwestionując wysokość odszkodowania, czyli operat szacunkowy, w oparciu o który zostało ustalone odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Jego zdaniem wycena nie została przeprowadzona z należytą starannością i nie pozwala na weryfikację poprawności ustalenia wartości nieruchomości. Przede wszystkim podniesiono, że biegła w sposób nieuprawniony ograniczyła lokalny rynek nieruchomości drogowych tylko do terenu gminy S. B., oraz nie uzasadniła dlaczego uznała sprzedaż udziałów, za transakcje niespełniające warunków transakcji rynkowych.

Po rozpoznaniu tego odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu Warszawskiego Z. z dnia [...] października 2012 r. W jej uzasadnieniu wskazał, iż zaistniały przesłanki do wypłaty odszkodowania, które organ ustalił prawidłowo. Wartość działki nr [...]/1 ma oparcie w cenach uzyskanych na rynku lokalnym, obejmującym teren wsi: B. S. i Z. W. oraz nieruchomości gruntowe niezabudowane, z możliwością realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Rzeczoznawca majątkowy stwierdziła, iż na terenie rynku lokalnego nie zaistniały w niezbędnej ilości transakcje sprzedaży gruntów pod drogi, mogące stanowić materiał porównawczy.

W związku z tym, zdaniem organu, określony w operacie sposób wyceny odpowiada regulacji znowelizowanego § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Zastosowane podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej, są poprawne. Autorka operatu do wyceny wybrała próbkę 19 transakcji reprezentatywnych o cenach jednostkowych sprzedaży od 304 zł/ m² do 580 zł/ m². Po określeniu cech wpływających na wartość nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną na lokalnym rynku oraz określeniu wag poszczególnych cech ostatecznie wartość 1 m² wycenianej nieruchomości (działki nr [...]/1 o pow. 107 m²) ustalono w wysokości 435 zł, co razem dało sumę 46.545 zł. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu dotyczącego odrzucenia transakcji "drogowych" obejmujących udziały w nieruchomościach wyjaśnił, iż obrót taki jest mało przydatny z punktu widzenia określania wartości rynkowej nieruchomości, gdyż poza innymi kwestiami, sprzedaż udziału we współwłasności nie przekłada się na wiarygodną wartość całej nieruchomości (inny udział mógłby być sprzedany w innej cenie jednostkowej).

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego ograniczenia lokalnego rynku nieruchomości "drogowych" do terenu gminy S. B., Wojewoda zaznaczył, że rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie uzasadniła wybór pod względem obszarowym rynku.

Od powyższej decyzji ostatecznej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Powiat Warszawski Z. nie zgadzając się z argumentacją organu II instancji i wskazując, iż operat szacunkowy winien być sporządzony nie w oparciu o zwyczaje, tylko w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Odnośnie odrzucenia przez rzeczoznawcę majątkowego transakcji z terenu Gminy S. B. skarżący zwrócił uwagę, że usytuowanie nieruchomości w granicach administracyjnych miasta, lecz na jego peryferiach, nie stanowi o tym, że ma ona takie same walory jak nieruchomość położona w centrum. Podobna sytuacja ma miejsce z nieruchomościami położonymi na terenie wsi.

Należy rozróżnić miejscowości, które mają charakter typowo wiejski, gdzie odbywa się gospodarka rolna, od miejscowości będących wsiami, które de facto zatraciły charakter wiejski - jak na przykład na terenie Powiatu Warszawskiego Z. wieś S. B., mająca charakter typowo mieszkaniowy, stanowiąc zaplecze mieszkalne m. st. Warszawy, czy też podobnie wieś I. Ponadto skarżący wskazał, iż zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W przypadku oceny operatu szacunkowego niewątpliwie wymagane są wiadomości specjalne i w związku z tym organ odwoławczy, stosownie do art. 84 § 1 K.p.a., powinien zastosować procedurę określoną w art. 157 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał wniesioną skargę za zasadną, jednakże z innych przyczyn, aniżeli w niej podniesione. Mianowicie doszedł do przekonania, iż skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniach dotyczących spornego odszkodowania, gdyż w tej materii orzekał jego organ. Powołał się na utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego przed organem administracyjnym, czy też sądem administracyjnym. Jednakże, w jego ocenie, z uwagi na to, że Wojewoda Mazowiecki rozpoznał co do meritum odwołanie wniesione przez Powiat Warszawski Z. (utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Warszawskiego Z. na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.), kształtując w ten sposób obowiązki strony odwołującej się, zamiast stwierdzić niedopuszczalność odwołania (art. 134 K.p.a.), to brak legitymacji skargowej Powiatu Warszawskiego Z. w sprawie nie jest już tak oczywisty.

Zatem do odrzucenia skargi z tego powodu dojść nie mogło, bo podmiot traktowany jako strona postępowania administracyjnego jest uprawniony do wniesienia skargi na zapadłą w jego toku decyzję. W tej sytuacji Sąd meriti zdecydował się rozpoznać skargę, w wyniku czego uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego rażąco narusza art. 127 § 1 K.p.a., art. 134 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., co wyczerpuje przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odwołanie może być bowiem wniesione tylko przez stronę postępowania, którego to statusu Powiat Warszawski Z. w tym postępowaniu nie miał. Organ odwoławczy nie mógł zatem rozpatrzeć odwołania merytorycznie, a czyniąc to wywołał skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Nie dostrzegł, iż jednostka samorządu terytorialnego przyjmowała w tym postępowaniu różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej.

Odnosząc się do decyzji Starosty Warszawskiego Z. z dnia [...] października 2012 r., która została doręczona także (oprócz stron postępowania) Powiatowi Warszawskiemu Z., Sąd I instancji nie znalazł podstaw do stwierdzenia jej nieważności, w szczególności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż faktu doręczenia decyzji nie należy utożsamiać ze "skierowaniem decyzji" w rozumieniu ww. przepisu. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek M. R. i J. R. i o odszkodowaniu na ich rzecz rozstrzygał Starosta. Jest to sytuacja inna od tej, w której orzekał Wojewoda Mazowiecki, rozpoznając odwołanie niepochodzące od strony postępowania.

Sąd meriti nie mógł zatem odnieść się do zarzutów podniesionych w skardze, gdyż zobowiązany był w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Powiat Warszawski Z. postulując jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 127 § 1 K.p.a., art. 134 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez przyjęcie błędnego założenia, że merytoryczne rozpoznanie przez Wojewodę Mazowieckiego odwołania skarżącego od decyzji Starosty Warszawskiego Z. z dnia [...] października 2012 r. stanowiło rażące naruszenie przepisów regulujących postępowanie odwoławcze,
2. - art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego w sytuacji, gdy nie zaistniała żadna z przesłanek warunkujących zastosowanie tego nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji administracyjnych,
3. - art. 134 § 2 P.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego, w sytuacji gdy brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji,
4. - art. 28 K.p.a. oraz 29 K.p.a. w zw. z art. 132 ust 5 u.g.n. w zw. z art. 45 ust 1 oraz art. 165 ust 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także w zw. z art. 2 ust 1, ust 2 i ust 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) poprzez uznanie, że Powiatowi Warszawskiemu Z. nie przysługuje legitymacja do zaskarżenia decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę powiatową, mimo iż Powiat Warszawski Z. jest zobowiązany na podstawie przepisu prawa materialnego do wypłaty odszkodowania za odjęcie prawa własności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te rozwinięto, akcentując przede wszystkim brak powszechnego i utrwalonego poglądu na to, czy powiat może być stroną postępowania prowadzonego przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę powiatową. Na gruncie wskazanych w skardze kasacyjnej orzeczeń można przyjąć, że jest to kwestia sporna, która jak dotąd nie doczekała się jednoznacznego rozstrzygnięcia. W ramach niniejszego postępowania Wojewoda przychylił się do jednej z możliwych interpretacji przepisów i uznał legitymację odwoławczą Powiatu. Już choćby z tego powodu nie można przyjąć, że rozpoznając merytorycznie odwołanie Powiatu dopuścił się rażącego naruszenia prawa, w tym art. 134 K.p.a. Co najwyżej naruszył przepisy postępowania, co powinno skutkować uchyleniem decyzji i zaleceniem wydania postanowienia o stwierdzaniu niedopuszczalności odwołania lub też uchyleniem decyzji Wojewody oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty z zaleceniem wyłączenia się Starosty od rozpoznania sprawy.

Postanowieniem z dnia 8 września 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a., zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie, bowiem postanowieniem z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2071/13, na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. Sąd ten przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy w postępowaniu administracyjnym, w którym decyzję o odszkodowaniu, należnym od powiatu – jako samorządowej osoby prawnej – wydał w pierwszej instancji starosta, będący - na podstawie art. 26 ust. 2 i art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) przewodniczącym zarządu powiatu i reprezentujący powiat na zewnątrz lub w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w toku którego następuje kontrola takiej decyzji, powiat ten może występować w charakterze strony"?

Uchwałą z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, odpowiadając na przedstawione pytanie prawne wyjaśnił, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445).

Wobec tego postanowieniem z dnia 15 marca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął postępowanie w sprawie.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podtrzymała skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie jej argumenty - zwłaszcza te dotyczące spornej w sprawie zasady - są godne podzielenia.

Na wstępie należy przypomnieć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej kwestionowanego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Dalej wypada wyjaśnić, że eksponowane w skardze kasacyjnej przepisy, rzekomo naruszone przez Sąd I instancji, to głównie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (poza art. 132 ust. 5 u.g.n., który w zasadzie nie miał tu zastosowania, i trafnie przywołanym art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), co jest jej niewątpliwą wadą, gdyż przepisów tej ustawy sądy administracyjne nie stosują, więc nie mogą ich naruszać. Możliwe jest jedynie zarzucenie ich naruszenia w powiązaniu z odpowiednimi przepisami P.p.s.a. Postępowanie przed tymi sądami reguluje wszak przywołana wyżej ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niemniej jednak uwzględniając treść uchwały całego Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz.1), należało ocenić prezentowane w niej zarzuty wynikające z brzmienia petitum i uzasadnienia skargi kasacyjnej, które w zasadzie uzupełniały tylko, jak to wyżej podkreślono, zasadny zarzut trafnie sformułowany.

Podstawową kwestią sporną i wymagającą rozważenia jest zagadnienie legitymacji czynnej skarżącego kasacyjnie, a szerzej powiatu w sprawie, w której jego starosta wydawał decyzję administracyjną. Jak wynika z przytoczonej powyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. poprawny jest pogląd Sądu meriti co do nieprzysługiwania tej legitymacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym i administracyjnym w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Z niewadliwych i niekwestionowanych ustaleń wynika bowiem, że w sprawie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę (działkę nr [...]/1) w I instancji orzekał Starosta Powiatu Warszawskiego Z., który to Powiat następnie wniósł odwołanie i skargę do sądu. Z treści wspomnianej uchwały wynika, że taka sytuacja jest niedopuszczalna. Uchwała ta, po myśli art. 269 § 1 P.p.s.a., jest wiążąca dla wszystkich składów sądów administracyjnych, przeto nie ma potrzeby szerszego jej omawiania, zwłaszcza że obecny skład Sądu z nią się zgadza.

Mimo nieco innego podłoża prawnego, jest ona aktualna na gruncie również niniejszej sprawy. Dość więc odwołać się do jej uzasadnienia i wskazać, że skupienie przez starostę powierzonych przez Państwo obowiązków orzekania w sprawach indywidualnych poprzez włączenie do systemu organów administracji publicznej z jednej strony, i z drugiej wynikających z ustawy samorządowej zadań publicznych o charakterze ponadgminnym (w tym przewodniczenia zarządowi powiatu, organizowania prac zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kierowania bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentowania powiatu na zewnątrz), wyklucza przymiot strony powiatu w sprawach, w których dochodzi do połączenia obu tych aspektów. Ten sam organ nie może wszak występować w tej samej sprawie w podwójnej roli – jako wykonawca zadań zleconych (w ramach imperium) i zadań własnych (w ramach dominium). Ustawodawca ograniczył w tej materii samodzielność jednostek samorządowych poprzez zawężenie służących ich organom uprawnień do reprezentowania.

Wszak uczynił to w granicach chronionych praw i interesów obywateli. Jest przy tym organem działającym w granicach prawa, chroniącym w równym stopniu prawa wszystkich stron. Ograniczył też ich prawo do sądu, lecz tego prawa samorządów nie pozbawił. Przy czym nie jest to prawo podmiotowe tych jednostek, więc takie uregulowanie tej kwestii nie narusza reguł konstytucyjnych. Prawo do sądu musi być inaczej postrzegane w przypadku osób fizycznych, a inaczej w odniesieniu do osób prawnych. Nie bez znaczenia dla oceny tej materii pozostaje instytucja wyłączenia się organu powiatu, jako jedna z kilku gwarantująca te prawa i zabezpieczająca interesy powiatów, do czego jednak w tej sprawie nie doszło. Wypada jeszcze dodać, że jakkolwiek formalnie starosta nie jest wskazany w ustawie samorządowej jako organ powiatu, to w obecnych rozważaniach chodzi o jego status funkcjonalny, który zrównuje go w tej pozycji z organem.

Wreszcie, nie jest tu istotny fakt, iż skarżący Powiat jest zobowiązany do wypłaty odszkodowania, bo nie rodzi to jego legitymacji. Tym bardziej, gdy zważyć na unikatowy stan, w którym starosta wydaje decyzję, będącą potem przedmiotem niejako własnego zaskarżenia. Nie ma więc racji skarżący kasacyjnie dowodząc, że zobowiązanie do wypłaty odszkodowania przekreśla zasadność omówionego poglądu.

Jednakowoż słusznie skonstatował Sąd meriti, że w sytuacji przyznania praw stronie przez organ orzekający w sprawie wyłączone jest formalne podejście do zagadnienia skutkujące odrzuceniem jej skargi (również oddalenie skargi li tylko z uwagi na brak legitymacji). Wymaga ona bowiem zbadania merytorycznego, jako że przymiot strony uprawnia dany podmiot do zaskarżenia wydanej w sprawie decyzji. Podobnie zresztą rzecz się ma ze skargą kasacyjną. Nie podlegała ona odrzuceniu ani oddaleniu z powodu braku przymiotu strony, gdyż wykluczałoby to możliwość weryfikacji instancyjnej stanowiska zajętego przez Sąd I instancji. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ją rozpoznał.

Przyznanie jednak racji co do zasady nie oznacza zgody na wszelkie podniesione w motywach zaskarżonego wyroku argumenty, zwłaszcza te które miały przemawiać za podjętym rozstrzygnięciem. Otóż po pierwsze zagadnienie legitymacji od dawna uznawane jest za kwestię materialnoprawną, a więc skutkującą zwykle ewentualnym oddaleniem skargi. Wyjątkowo tylko judykatura dopuszcza możliwość jej odrzucenia wówczas, gdy brak legitymacji jest oczywisty, jak w przypadku kiedy skargę wnosi organ w sprawie, w której orzekał. W tej sprawie tak się nie stało, gdyż skargę wniósł Powiat, a nie Starosta Powiatu Warszawskiego Z. Zatem merytoryczna ocena zasadności skargi winna skutkować bądź jej oddaleniem wówczas, gdyby decyzja wydana w wyniku odwołania była zgodna z prawem, bądź jej uchyleniem czy stwierdzeniem nieważności w przeciwnych wypadkach. Nota bene, wbrew wywodowi autorki skargi kasacyjnej, stwierdzenie nieważności nie wypełnia wynikającej z art. 134 § 2 P.p.s.a. przesłanki reguły zakazującej orzekania na niekorzyść strony skarżącej, którego to przepisu zatem nie naruszono.

Po wtóre trzeba wskazać, iż jakkolwiek błędne było merytoryczne rozpatrzenie odwołania przez Wojewodę Mazowieckiego, to jednak – wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego – organ ten winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, a nie stwierdzić jego niedopuszczalność. Takie brzmienie rozstrzygnięcia wynika z treści uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 (ONSA z 1999r., nr 4, poz. 119), która nadal zachowuje aktualność. Zatem decyzja ta naruszała art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 K.p.a. Po trzecie wadliwe jest także przekonanie Sądu I instancji, że organ ten rażąco naruszył prawo zaskarżoną decyzją. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa wymaga ustalenia, że doszło do uchybienia kwalifikowanego, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywistego, czyli takiego, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia.

Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy i nierodzący rozbieżności w wykładni. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1710/07 (publ. jw.), cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W żadnej mierze nie dochodzi do rażącej wady decyzji opartej o niejasny przepis, który wymaga szerokiej wykładni, zastosowania różnych jej metod, a więc w razie wyboru jednaj z możliwych wersji interpretacji. Powyżej scharakteryzowane stanowisko zajmuje jednolicie Naczelny Sąd Administracyjny, czego wyrazem są m.in. wyroki: z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 491/10, z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10, z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 851/13 (publ. jw.), jak i doktryna akcentując również konieczność spełnienia warunku w postaci niewątpliwego stanu prawnego (por. J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego.

Komentarz. Warszawa 1998 r., str. 810). Tymczasem kwestia legitymacji powiatu w sprawach z zakresu administracji publicznej, w której starosta wydał decyzję nie była jednoznaczna, wywoływała (z pewnością w dacie wydania decyzji zaskarżonej w tej sprawie, a ten stan brany jest pod rozwagę) rozbieżności w orzecznictwie, czego wyrazem i dowodem jest uzasadnienie powyższej uchwały z dnia 16 lutego 2016 r. Zatem niepodobna mówić o jednolitości poglądów, jedności interpretacji, której zastosowanie w jednej z wersji mogłoby prowadzić do takiej konkluzji.

Wobec powyższego trafny okazał się zarzut skargi kasacyjnej uchybienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Należało bowiem zaskarżoną decyzję uchylić jak wadliwą i nakazać organowi wydanie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Co też Naczelny Sąd Administracyjny uczynił na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 193 P.p.s.a., po uchyleniu zaskarżonego wyroku w wyniku przekonania, iż sprawa została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, a to na podstawie art. 188 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 w związku z art. 193 P.p.s.a., a obejmują one wpis od skargi i wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego przed Sądem I instancji, gdyż przepis art. 203 P.p.s.a. nie przewiduje zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w takiej sytuacji, jaka nastąpiła w niniejszej sprawie.

Rzeczą organu odwoławczego będzie wydanie decyzji o podanej wyżej treści.