Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 974/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. F. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], stanowiąca współwłasność B. F. i A. F., została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lutego 1975 r. o wyznaczeniu terenu budownictwa jednorodzinnego położonego w O. IB (II etap) oraz o podziale tego terenu na działki budowlane i przeznaczeniu ich do oddania w użytkowanie wieczyste (Dz. Urzęd. Woj. Rady Narodowej w G. z 1975 r. Nr 6, poz. 34). Zarządzenie to zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, ze zm.).
A. F. oraz E. F. (spadkobiercy B. F.) pismem z dnia 19 kwietnia 1994 r. wystąpili do Kierownika Urzędu Rejonowego w G. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w G. orzekł o odmowie zwrotu części nieruchomości, położonej w G., oznaczonej jako działka nr [...]. Na skutek odwołania Wojewoda [...]. decyzją z dnia [...] listopada 1994 r. utrzymał tę decyzję w mocy.
W odpowiedzi na ponowny wniosek A. F. i E. F. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. umorzył postępowanie. W jego toku ustalił, iż z działki nr [...] została wydzielona działka nr [...], w skład której weszła część gruntu odpowiadająca wywłaszczonej działce nr [...]. Działka nr [...] po scaleniu z działką [...] obecnie stanowi działkę nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 2005 r. Skarga na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 901/05. W motywach tego wyroku Sąd odwołał się do art. 229 u.g.n.
Następnie E. F. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1994 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] czerwca 1994 r. o odmowie zwrotu części nieruchomości, położonej w G., oznaczonej jako działka nr [...].
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1994 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] czerwca 1994 r.
Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r.
W motywach rozstrzygnięcia Minister wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1994 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] czerwca 1994 r. dotyczy kwestii zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, dalej też jako u.g.g.). Zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracji rządowej orzeka na podstawie art. 69 ust. 1 u.g.g. o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie sprzedaży zawartej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1961 r. Nr 18 poz. 94 ze zm.), jeżeli Skarb Państwa lub gmina władają nieruchomością.
Nie można zatem orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., jeżeli na nieruchomości tej ustanowione zostało użytkowanie wieczyste. Aby możliwe było orzeczenie zwrotu, musi istnieć możliwość rozporządzenia nieruchomością przez organ orzekający o zwrocie.
Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało zatem ustalenia stanu prawnego nieruchomości będącej przedmiotem postępowania w dacie orzekania o zwrocie tej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste Lokatorsko – Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "O.". Powyższe nastąpiło na podstawie aktu notarialnego Rep. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1983 r., zawartego w wykonaniu decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 1982 r., a więc przed złożeniem przez byłych właścicieli wniosku o zwrot nieruchomości. Oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej oznacza, że nieruchomość nie jest we władaniu gminy lub Skarbu Państwa.
Ponadto, oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej przed wszczęciem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowi negatywną przesłankę orzeczenia o zwrocie tej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego. Decyzja o zwrocie nieruchomości nie może doprowadzić do sytuacji, w której prawo użytkowania wieczystego obciążałoby nieruchomość będącą własnością osoby fizycznej (art. 232 K.c). Wydana w takich warunkach decyzja kolidowałaby z istniejącym na gruncie stanem prawnym, a nadto byłaby niewykonalna, skoro Skarb Państwa jak i gmina nie mogłyby zwrócić nieruchomości, nad którymi utraciły władanie w momencie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej.
Zdaniem Ministra, podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuty dotyczące kwestii rozwiązania użytkowania wieczystego nie mają znaczenia w niniejszym postępowaniu, bowiem w trybie art. 156 § 1 K.p.a. orzeka się uwzględniając stan faktyczny i prawny z daty wydania ocenianej decyzji, a bezspornym jest, że w dacie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] czerwca 1994 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1994 r. sporna działka znajdowała się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej. Minister wskazał też, że z akt sprawy i treści decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. bezspornie wynika, iż postępowanie dotyczy działki nr [...], natomiast powoływanie się w treści decyzji na oznaczenie nieruchomości jako część działki nr [...] wynika z faktu, iż takim oznaczeniem posługiwały się organy orzekające w przedmiocie zwrotu.
Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. stała się przedmiotem skargi E. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie bezwzględnej zasady ochrony prawa własności oraz art. 26 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, poprzez ich nieuwzględnienie.
W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie należało rozważyć czy wskazany przez organy powód odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości można uznać za rażąco naruszający art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 – dalej: u.g.g.), który to przepis w 1994 r. był podstawą orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Innych bowiem podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji (poza rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) nie wskazuje ani organ, ani strona skarżąca.
Sąd I instancji wskazał, że w chwili orzekania przez organy o zwrocie nieruchomości, art. 69 ust. 1 u.g.g. miał następujące brzmienie: "Nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu." Na jego tle ukształtowało się orzecznictwo, o jakim wspominają organy obydwu instancji, mianowicie takie, że "nie można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), jeżeli na nieruchomości tej ustanowione zostało użytkowanie wieczyste" (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 22.12.1993 r., III AZP 24/93, LEX nr 10916). W powyższej uchwale za słuszne uznano "zapatrywanie, że w tych sytuacjach, w których Skarb Państwa lub gmina nie ma we władaniu nieruchomości, której jest właścicielem, właściwy organ nie może bez uprzedniego rozwiązania umów użytkowania wieczystego lub wygaszenia prawa zarządu lub użytkowania odebrać gruntu lub budynków dotychczasowemu użytkownikowi i wydać decyzji o ich zwrocie poprzedniemu właścicielowi, choćby uznał, że stały się one zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Decyzja taka, w wypadku braku przesłanek do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego lub stwierdzenia wygaśnięcia tego prawa lub prawa zarządu i użytkowania, naruszałaby porządek prawny i trudna byłaby do pogodzenia z istniejącym na gruncie stanem prawnym oraz mogłaby stać się niewykonalna, co mogłoby podważyć zaufanie obywateli do prawa i Państwa oraz kolidować z zasadą praworządności. Przepisy art. 26 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz art. 240 K.c. dopuszczają rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego decyzją zarządu gminy (właściwego organu) tylko w dwóch wypadkach: jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem, określonym w umowie, a w szczególności, jeżeli wbrew umowie nie wzniósł określonych w niej budynków lub urządzeń oraz w razie nieutrzymywania w należytym stanie budynków i urządzeń oddanych w użytkowanie wieczyste łącznie z gruntem.
W przypadku, gdy wchodzi w rachubę zwrot poprzedniemu właścicielowi nieruchomości wywłaszczeniowej w trybie art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, powstać może problem bezskuteczności podjęcia czynności zmierzających do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, a także - co zostało wyeksponowane w uzasadnieniu pytania przedstawionego przez NSA - braku podstaw do uznania, że zawarta umowa użytkowania wieczystego, z tej racji, iż doszło do naruszenia uprawnień poprzednich właścicieli, dotknięta jest sankcję nieważności z art. 58 § 1 K.c. Istnienie przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi (właścicielom) lub jego następcy nie wystarczy do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, jeżeli użytkownikowi nie można zarzucić, że wykorzystuje grunt w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w ustawie, podobnie jak i okoliczność ta nie jest rozstrzygająca przy ocenie, czy przy zawieraniu umowy użytkowania wieczystego doszło do naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie jej nieważności na mocy art. 58 § 1 K.c".
Sąd I instancji powołał się również na wyrok z dnia 16 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 354/96, w którym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że "Obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji przepisy nie zawierały regulacji przewidujących obligatoryjne rozwiązanie umowy wieczystego użytkowania w przypadku złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stąd zawisłość postępowania o zwrot nieruchomości nie stanowiła wiążącej przesłanki dla rozwiązania umowy wieczystego użytkowania".
WSA w Warszawie dodał, że w orzecznictwie można spotkać także odmienny pogląd, wskazujący na to, iż "Poprzedni właściciel legitymowany jest nie tylko do wszczęcia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ma on także interes prawny i tym samym przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. do wszczęcia postępowania o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego ustanowionego na gruncie, którego własność utracił w wyniku wywłaszczenia. W przypadku zaś wszczęcia takiego postępowania – także ewentualnie z urzędu – zaistniałyby podstawy do zawieszenia z mocy art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości" (zob. wyrok NSA z dnia 11.07.1994 r., sygn. akt IV SA 1128/93, LEX nr 31097).
Sąd I instancji zauważył jednak, że w niniejszej sprawie przed wydaniem kwestionowanych decyzji z 1994 r. postępowanie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego (ani o stwierdzenie nieważności decyzji ją poprzedzającej) nie zostało wszczęte. Jednocześnie zauważył, że wobec wykazanych wyżej rozbieżnych poglądów w orzecznictwie, co do obowiązków organu prowadzącego postępowanie o zwrot nieruchomości, nie można uznać, że na gruncie art. 69 ust. 1 u.g.g. istniał jednoznaczny i niekwestionowany obowiązek organu wszczęcia postępowania o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, obejmującej nieruchomość objętą wnioskiem o zwrot. Zdaniem Sądu I instancji, o rozbieżnościach tych można było rozstrzygać (i przyjmować jeden albo drugi punkt widzenia, z przedstawionych wyżej) w postępowaniu zwykłym, dotyczącym zwrotu nieruchomości lub jej części, jednak na gruncie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości, nie można już uznać, że brak inicjatywy organu w kwestii rozwiązania – przed orzeczeniem o zwrocie nieruchomości – umowy użytkowania wieczystego, rażąco naruszał art. 69 ust. 1 u.g.g. Art. 26 u.g.g. został bowiem wskazany w skardze jako przepis związany, uzupełniający powinności organu działającego w oparciu o art. 69 ust. 1 u.g.g.
Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić dopiero wówczas, gdy jest ono skutkiem naruszenia niewątpliwych co do treści norm prawnych, pozbawionych interpretacyjności. Rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Zdaniem Sądu I instancji, w przypadku art. 69 ust. 1 u.g.g. o takim braku wątpliwości co do jego rozumienia – w zakresie obowiązków organu odnośnie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego – mowy być nie może, o czym świadczą wskazane wyżej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego.
W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona do sądu decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, gdy nieruchomość ta (lub jej część) przed złożeniem wniosku o zwrot została oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej i ten stosunek prawny do czasu rozstrzygnięcia o zwrocie nie został rozwiązany, ani nie wygasł – nie narusza prawa, gdyż odmowa zwrotu nie jest w takim przypadku obarczona rażącym naruszeniem prawa. Oddanie natomiast wywłaszczonej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, bez poinformowania byłego właściciela o zamiarze zmiany jej przeznaczenia (w niniejszej sprawie jest wątpliwe, czy w ogóle do zmiany przeznaczenia doszło, w każdym razie organy o tym nie rozstrzygały z powodu ustalonych innych przeszkód do zwrotu), rodzi jedynie odpowiedzialność odszkodowawczą.
Odnośnie pozostałych argumentów skargi, w tym dotyczącego stawianego w niej zarzutu naruszenia art. 21 Konstytucji, Sąd I instancji zauważył, że odnoszony jest on głównie do samego aktu wywłaszczenia. Tymczasem cel wywłaszczenia, w chwili jego dokonywania, miał charakter publiczny (realizacja budownictwa mieszkaniowego). Jeżeli cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, to "odzyskaniu" nieruchomości służy roszczenie o jej zwrot, a nie kwestionowanie zasadności samego aktu wywłaszczenia. Nawet jeżeli roszczenie o zwrot nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia ma swoje umocowanie w art. 21 ust. 2 Konstytucji, to zauważyć należy, że kwestionowane w trybie nadzoru decyzje zostały wydane przed wejściem w życie Konstytucji R.P. z dnia 2 kwietnia 1997 r. Natomiast dopiero "po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który – dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" – tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy" (zob. wyrok TK z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01, OTK 2001/7/216).
Tak więc roszczenie o zwrot nieruchomości w 1994 r. nie miało umocowania w art. 21 ust. 2 Konstytucji, a w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ ocenia przesłanki nieważności zgodnie ze stanem prawnym i faktycznym obowiązującym w dniu jej wydania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E. F., reprezentowany przez radcę prawnego. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi w całości, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:
- 1. art. 26 i art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich nieuwzględnienie,
- 2. art. 21 Konstytucji RP poprzez naruszenie bezwzględnej zasady ochrony prawa własności,
- II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ wynik sprawy, tj:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazali, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie,
- 2. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., przejawiające się tym, że
Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżących. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżących. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż wywłaszczona nieruchomość nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i stała się zbędna, zatem zachodziły przesłanki określone w art. 136 § 3 u.g.n. oraz w art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, które pozwalały spadkobiercy poprzednich właścicieli domagać się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odnosząc się do kwestii dotyczącej utraty przez Skarb Państwa władania nieruchomością z uwagi na oddanie jej w użytkowanie wieczyste Lokatorsko - Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "O.", skarżący kasacyjnie podniósł, iż z uwagi na fakt, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel publiczny użytkowanie wieczyste winno zostać rozwiązane. Zdaniem strony, nie było i nie ma wątpliwości co do tego, że użytkownik wieczysty niewłaściwie korzystał z gruntu Skarbu Państwa, co w istocie stanowiło podstawę do rozwiązania umowy o oddanie gruntu Skarbu Państwa, uprzednio wywłaszczonego, w użytkowanie wieczyste.
Taka możliwość wynikała bezpośrednio z art. 26 u.g.n. Skarżący kasacyjnie, powtarzając argumenty podniesione w skardze, stwierdził, że niewszczęcie rzeczonego postępowania winno być uznane za rażące naruszenie prawa. W ocenie strony, organy rażąco naruszyły obowiązujące wówczas przepisy prawa, tj. art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz art. 26 ustawy o gospodarce gruntami. Podkreślił, że w "majestacie" prawa dokonano wywłaszczenia nieruchomości, którego ostatecznym beneficjentem stała się osoba fizyczna, a cel publiczny okazał się nieważny.
Skarżący kasacyjnie przypomniał, że przedmiotowa nieruchomość na dzień dzisiejszy jest nadal niezabudowana i graniczy z inną nieruchomością stanowiącą własność skarżącego, a ponadto, granica tejże działki położona jest w odległości zaledwie 2 metrów od domu skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.
Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1994 r. w przedmiocie odmowy zwrotu A. F. i B. F. części nieruchomości, położonej w G., oznaczonej jako działka nr [...], nabytej na rzecz Skarbu Państwa na mocy rozstrzygnięcia z dnia [...] lutego 1975 r. Argumentem przemawiającym za odmową zwrotu przedmiotowej nieruchomości był fakt, że przed złożeniem wniosku o zwrot, nieruchomość ta została oddana w użytkowanie wieczyste Lokatorsko – Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "O." na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] kwietnia 1983 r.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji zasadą jest odniesie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, aby kontrolę procesu subsumpcji przeprowadzać po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony.
Sformułowanie obu zarzutów naruszenia przepisów postępowania (pkt 1 i pkt 2) sprowadza się do stwierdzenia, że Sąd I instancji niewłaściwie ocenił ustalenie stanu faktycznego przez organ jako prawidłowe, mimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, a uzupełnienie materiału dowodowego mogło "przechylić szale na korzyść skarżących." Podniesienie takich zarzutów wymaga wyjaśnienia, jakich dowodów organ nie wziął pod uwagę i jaki mogły one mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie powinien wykazać, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (zob. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II FSK 330/10, Legali). W niniejszej sprawie, zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zostały wyjaśnione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nie wskazano, jakich dowodów organ nie uwzględnił i w jakim zakresie ustalony przez organy stan faktyczny jest niepełny, a przede wszystkim nie wykazano, jaki to ma wpływ na wynik sprawy.
Przy braku konkretnych argumentów, zarzut naruszenia przepisów postępowania przez organ, skutkujący nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, nie może odnieść zamierzonego skutku. Zatem, uznając za niepodważony stan faktyczny sprawy, przystąpić można do odniesienia się do zarzutu naruszenia prawa materialnego.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż w petitum skargi kasacyjnej, w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie nie wskazał naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego zostały sformułowane w oderwaniu od przesłanki rażącego naruszenia prawa, określonej w wymienionym przepisie. Stwierdzić należy, że w sprawie prowadzonej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, brak wyraźnego wskazania naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., będącego podstawą zaskarżonej decyzji, i wykazania na czym polegało rażące naruszenie wskazanego przepisu prawa materialnego jest wadą konstrukcyjną, utrudniającą Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie postawionego zarzutu. W sprawach stwierdzenia nieważności decyzji istotne jest bowiem nie tylko wykazanie wad postępowania powstałych w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji, ale też wykazanie, że są to wady kwalifikowane ("rażące naruszenie prawa").
Naczelny Sąd uwzględnił jednak, że w ramach uzasadnienia skargi kasacyjnej powtórzono zarzut skargi, iż organ rażąco naruszył art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, ponieważ nie zastosował powiązanego z nim art. 26 u.g.g. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, niewszczęcie postępowania w przedmiocie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, o którym mowa w art. 26 u.g.g. winno być uznane za rażące naruszenie prawa. Pomimo nie wyjaśnienia, na czym to rażące naruszenia prawa polegało, Naczelny Sąd Administracyjny, związany wytycznymi uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz.1), ocenił wyrok Sądu I instancji pod kątem rozważenia przez Sąd prawidłowości zaskarżonej decyzji w świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Sąd trafnie sformułował istotę sporu w niniejszej sprawie, przypominając, że motywem odmowy zwrotu przedmiotowej części nieruchomości był fakt oddania jej - przed złożeniem wniosku o zwrot – w użytkowanie wieczyste Lokatorsko – Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "O.". Wobec tego należało ustalić, czy w takich okolicznościach, odmowa zwrotu rażąco narusza art. 69 u.g.g. w związku z art. 26 u.g.g.
Należy podzielić pogląd Sądu, że powyższe ustalenie wymaga uwzględnienia orzecznictwa sądowego na tle obu, ogólnikowo sformułowanych przepisów. Ich stosowanie wymaga systemowej i funkcjonalnej wykładni, uwzględniającej zwłaszcza kwestie związane ze stanem prawnym nieruchomości (co do której wystąpiono z żądaniem zwrotu) w dacie rozstrzygania o zwrocie. W odniesieniu do art. 69 u.g.n. podkreślić należy, że wymienia on przesłanki pozytywne wydania decyzji o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, nie wskazuje natomiast na przesłanki negatywne zwrotu, a takie w wielu przypadkach występują. W szeregu wyroków Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych zwrócono uwagę, iż przeszkodą orzeczenia o zwrocie nieruchomości jest ustanowienie na niej użytkowania wieczystego, i to niezależnie od tego, czy dana nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia (patrz uchwały składu pięciu sędziów SN: z dnia 23 września 1003 r., sygn. akt III AZP 13/93 oraz z dnia 22 grudnia 1993 r., sygn. akt III AZP 24/93 oraz wyroki NSA: z dnia 17 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 615/97 i z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1859/11, orzeczenia dostępne w internecie).
Chodzi o to, że nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste przestała być we władaniu Skarbu Państwa, bądź samorządu terytorialnego. Skoro Skarb Państwa bądź samorząd terytorialny straciły prawo rozporządzania przedmiotem własności, to w tych ramach mieści się także przywrócenie własności na drodze administracyjnoprawnej na wniosek podmiotu wywłaszczonego, chyba, że doszłoby do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego (o czym poniżej). Argumentacja ta jest spójna z tą, która wskazuje na szczególną cechę użytkowania wieczystego, mianowicie, iż stanowi ono silne prawo rzeczowe, bliskie prawu własności, chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Stąd też, oderwanie decyzji o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej od istniejącego stanu prawnego nieruchomości, bez uprzedniego jego uregulowania, godziłoby w zasadę pewności obrotu prawnego.
Uregulowaniu stanu nieruchomości, o którym mowa wyżej, w celu jej ewentualnego zwrotu wywłaszczonemu właścicielowi, może służyć, jak trafnie wskazuje skarżący kasacyjnie, rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego w myśl art. 26 u.g.g. Jak już podniesiono, nie jest to przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Taka cecha przepisu, który mógłby znaleźć zastosowanie w postępowaniu zwykłym, ma istotne znaczenie w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że Sąd I instancji trafnie stwierdził, iż w przypadku art. 26 u.g.g. rozpatrywanego w związku z art. 69 u.g.g. nie można mówić o braku jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Zwłaszcza nasuwa się pytanie, czy organy orzekające w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości po oddaniu wywłaszczonego gruntu w użytkowanie wieczyste, miały obowiązek rozwiązania umowy użytkowania wieczystego ustanowionego na gruncie wywłaszczonym. W niniejszej jednak sprawie, dotyczącej kontroli decyzji podjętej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., chodzi nie o rozstrzygnięcie tego dylematu, a o konstatację, że wskazany art. 26 u.g.g. wywołuje wątpliwości interpretacyjne. Trafnie zatem Sąd I instancji, rozważając kwestie związane z rozumieniem art. 26 u.g.g., odnosił je do uwarunkowań związanych z rażącym naruszeniem prawa, określonych w art. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Należy przypomnieć, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z dnia 16 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1859/11, cbois). Sąd I instancji rozważając treść art. 26 u.g.g. w zw. z art. 69 u.g.g., uwzględnił tę pierwszą przesłankę, wychodząc z trafnego założenia, że niemożność wykazania, iż organ orzekający w przedmiocie stwierdzenia nieważność naruszył w sposób oczywisty obligujący go przepis prawa, stanowi wystarczający motyw uznania decyzji za prawidłową.
Należy przypomnieć, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2525/10, oraz z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2565/10, cbois).
Odnosząc to stwierdzenie do wskazanych jako podstawy kasacji, art. 26 u.g.g w zw. z art. 69 u.g.g., Sąd przywołał kilka wyroków, wskazujących na rozbieżne linie orzecznicze, a także wskazał na pogląd przeważający. Został on wyrażony m. in. w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 354/96 (Lex nr 45973): "obwiązujące w dacie orzekania przez organy administracyjne przepisy nie zawierały regulacji przewidujących obligatoryjne rozwiązanie umowy wieczystego użytkowania w przypadku złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stąd zawisłość postępowania o zwrot nie stanowiła wiążącej przesłanki dla rozwiązania umowy użytkowania wieczystego." Z uwagi jednak na kontrolowanie przez Sąd I instancji decyzji podjętej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istotna jest konkluzja Sądu, którą Naczelny Sad Administracyjny w pełni akceptuje. Wobec braku jednolitego orzecznictwa nie można uznać, iż na gruncie art. 69 u.g.g. istniał jednoznacznie określony obowiązek organu wszczęcia postępowania o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego (na podstawie art. 26 u.g.g.) obejmującej nieruchomość, której dotyczy wniosek o zwrot.
Skoro o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy jest ono skutkiem naruszenia niebudzących wątpliwości co do jego rozumienia norm prawnych (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2012 r., sygn.. akt I OSK 538/11, Lex nr 1113273), a tego o normie zawartej w art. 69 u.g.g. i w art. 26 u.g.g. powiedzieć nie można, wobec tego Sąd I instancji trafnie uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, bowiem podjęta w postępowaniu zwykłym decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości nie jest obarczona kwalifikowaną wadą, tj. nie narusza prawa w stopniu rażącym.
Sąd I instancji w sposób właściwy zinterpretował art. 26 u.g.g. w zw. z art. 69 u.g.g. i właściwie ocenił jego zastosowanie przez organ odwoławczy. Zatem, zarzut naruszenia art. 69 i art. 26 u.g.g. nie jest usprawiedliwiony.
Także zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji okazał się nietrafny. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że podnoszone w skardze kasacyjnej argumenty w istocie stanowią polemikę z poglądem wyrażonym przez Sąd I instancji odnośnie znaczenia art. 21 Konstytucji RP z 1997 r. w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w sytuacji, kiedy z roszczeniem o zwrot poprzedni właściciel wystąpił przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r., jak w niniejszej sprawie. Istotę zarzutu sformułowano natomiast w petitum skargi kasacyjnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, art. 21 Konstytucji określa "bezwzględną zasadę ochrony prawa własności". Z tym stwierdzeniem Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się, o czym dalej. Za trafne uznać natomiast należy stanowisko, że również w ówcześnie (tj. w 1994 r.) obowiązujących przepisach konstytucyjnych, własność była chroniona. Dodać warto, że zmieniając Konstytucję PRL z 1952 r. ustawą z dnia 29 grudnia 1989 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 444), w rozdziale drugim wprowadzono nowy przepis art. 7 o następującym brzmieniu: "Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia oraz poręcza całkowitą ochronę własności osobistej. Wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowanie." Przepis ten stracił moc z wejściem w życie obowiązującej Konstytucji RP.
Wracając do stwierdzenia o zasadzie bezwzględnej ochrony prawa własności, wyrażonej w art. 21 Konstytucji RP, przypomnieć należy także o przepisie art. 64 Konstytucji, w tym jej ust. 3 obrzmieniu: "Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Przepis ten wyraźnie przewiduje dopuszczalność wprowadzania ograniczeń tego prawa własności, wskazując na przesłanki legalnej ingerencji w jego zakres, w tym zachowanie podstawy ustawowej. Należy też zgodzić się z Sądem I instancji, który ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przez skarżoną decyzję konstytucyjnej zasady ochrony własności, zauważył, że skarżący w istocie odnosi swoje argumenty do samego aktu wywłaszczenia, a przedmiotem kontroli w ramach postępowania sądowego była decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej zwrot przedmiotowej nieruchomości. Tak więc stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji nie jest usprawiedliwiony.
Mając na uwadze przestawioną powyżej argumentację i stwierdzając, że podstawy kasacyjne okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.