Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1345/10 oddalił skargę T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie o podział nieruchomości.
Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] lutego 1995 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] zatwierdził projektu podziału nieruchomości (działki nr [...]), położonej w [...] o powierzchni 0.0727 ha, stanowiącej własność Gminy [...] w użytkowaniu wieczystym M. i J. R., na działki nr [...] o obszarze 0.0225 ha i nr [...] o obszarze 0.0507 ha. Decyzja ta stała się ostateczną.
W dniu 1 marca 2006 r. T. P. powołując się na podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 Kodeksu postępowania administracyjnego wystąpiła do Burmistrza Miasta [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną decyzją. W uzasadnieniu wskazała, że jest następcą prawnym M. i J. R., którzy dokonali na jej rzecz darowizny prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] i własności znajdującego się na niej budynku, na mocy aktu notarialnego z dnia 8 lutego 1996 r. rep. [...], zaś decyzją z dnia [...] września 1998 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] orzekł o odpłatnym przekształceniu na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego tej działki w prawo własności. Wnioskodawczyni wskazała na nieprawidłowy podział działki nr [...], gdyż granica nowo powstałych działek biegnie po ścianie należącego do niej budynku mieszkalnego, w której znajdują się okna oraz balkon.
W wyniku podziału balkon znalazł się na sąsiedniej działce w stosunku do działki, na której stoi dom. Wnioskodawczyni podniosła, że o dokonanym podziale dowiedziała się w dniu 20 lutego 2006 r. zapoznając się z aktami sprawy w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności powołanej na wstępie decyzji.
Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...], działając na podstawie art.149 § 3 Kpa w związku z art. 28 Kpa, odmówił wznowienia postępowania zakończonego dotychczasową decyzją podziałową Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2005 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał na brak interesu prawnego T. P. w żądaniu wznowienia postępowania. W tym kontekście podniósł, że stała się właścicielką działki nr [...] w obecnym jej kształcie w wyniku podziału większej działki nr [...], dokonanego na wniosek jej poprzedników prawnych.
Tym samym nie była stroną postępowania mającego na celu wydzielenie działki nr [...] i nie nabyła takich uprawnień poprzez nabycie prawa własności tej działki. Organ podkreślił, że analogiczny pogląd został wyrażony w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] lutego 2005 r. Następnie organ wskazał na brak podstaw do wznowienia tego postępowania z urzędu.
T. P. wniosła odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta [...], w którym zakwestionowała pogląd organu o braku interesu prawnego. Podniosła, że przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym jest przyznawany następcom prawnym właścicieli, czy też użytkowników wieczystych osób będących stronami w postępowaniu zwykłym, co należy odnieść także do wznowienia postępowania. Budynek mieszkalny będący przedmiotem jej własności, na skutek dokonanego podziału, znajduje się z trzech stron w granicy działki, co przesądza o tym, że w trzech bocznych ścianach nie może być otworów okiennych. Wyznaczone granice działki powodują, że w budynku tym należy, wbrew § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zamontować okna w ścianie znajdującej się w granicy nieruchomości. Wydzielona działka znajduje się na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i musi być na niej budynek mieszkalny.
Podział doprowadził do sytuacji, w której budynek w trzech ścianach nie ma okien, a więc przestaje być budynkiem mieszkalnym, co wprost zaprzecza celowi podziału. Zdaniem odwołującej nie można więc uznać, że nie posiada interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym decyzji, która wyznaczyła obecne granice działki, a uprawnienie to wynika wprost z przysługującego jej prawa własności.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 149 § 3 Kpa w związku z art. 28 Kpa oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Kolegium podzieliło stanowisko o braku po stronie T. P. interesu prawnego w świetle art. 28 Kpa. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki. Interes ów istnieć może wówczas, gdy istnieje bezpośredni związek pomiędzy sferą prawną określonego podmiotu a postępowaniem administracyjnym w konkretnej sprawie. Kolegium wyjaśniło, że następcy prawni mogą uruchamiać skutecznie tryby nadzwyczajne w sytuacji przejścia praw z podmiotów uczestniczących we wcześniej prowadzonym postępowaniu, w którym przysługiwał im przymiot strony, bądź też z podmiotów, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, lecz obiektywnie były stroną postępowania.
Musi to jednak następować w ramach sukcesji prawa i w ramach tożsamości przedmiotu sprawy. Za stronę postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] nie może być zatem uznana osoba, która posiada tytuł prawny do innej działki (nr [...]), chociaż powstałej w wyniku podziału działki nr [...]. T. P. w dacie wydania decyzji podziałowej nie była ani właścicielem, ani użytkownikiem podlegającej podziałowi działki nr [...] i tym samym nie posiadała przymiotu strony. Nie nabyła też przymiotu strony w postępowaniu o wznowienie postępowania zatwierdzającego podział, gdyż jej żądanie oparte jest o interes faktyczny polegający na chęci dokonania nowego podziału nieruchomości, który umożliwi poszerzenie działki. Przedmiotem decyzji o zatwierdzeniu podziału było zaś zatwierdzenie działań, o których zadecydował użytkownik wieczysty.
Organ odwoławczy wskazał, że odniesienie do niniejszej sprawy znajdują wywody zawarte w decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] oraz z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], którymi odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1995 r.
Organ odwoławczy podkreślił również, że wznowienie postępowania w niniejszej sprawie nie mogłoby nastąpić z powodu uchybienia terminu do wniesienia podania w tym przedmiocie. Termin ten zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. T. P. wiedziała o istnieniu decyzji co najmniej od dnia 20 czerwca 2005 r. W tej dacie wniosła bowiem do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. T. P. wskazuje, że zapoznała się z aktami sprawy zakończonej wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału działki w dniu 20 lutego 2006 r., czego wcześniej nie mogła dokonać, podkreślając jednocześnie, iż w tej dacie stwierdziła, że w postępowaniu pominięto istotne dowody dla sprawy, co spowodowało wadliwość postępowania. Jednakże w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z materiałem dowodowym sprawy zapoznawał się w dniu 10 października 2005 r. ustanowiony przez T. P. pełnomocnik - aplikant radcowski P. P. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. P., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W skardze zawarte zostały zarzuty naruszenia: art. 77 Kpa przez pominięcie faktu, że skarżąca jest właścicielką działki nr [...]; art. 28 Kpa przez przyjęcie, że nie jest stroną postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] oraz art. 147 Kpa przez niewznowienie postępowania na żądanie strony.
W uzasadnieniu skargi T. P., ponawiając argumentację zawartą w odwołaniu, wywiodła swój interes prawny do wznowienia postępowania z przepisów prawa cywilnego dotyczących przysługującego jej prawa własności działki oraz znajdującego się na niej budynku, jak również z przepisów prawa administracyjnego, w tym ustawy - Prawo budowlane. Skarżąca podkreśliła, że o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia dowiedziała się w podanym przez nią dniu, zaś przyjmowanie, że zapoznanie się pełnomocnika z aktami sprawy o stwierdzenie nieważności jest równoznaczne z posiadaniem przez nią informacji co do podstaw wznowienia jest zupełnie bezpodstawne i dowolne. Skarżąca zwróciła uwagę, że ciężar wykrycia prawdy obiektywnej jest bezwzględnym obowiązkiem organu orzekającego (art. 7 Kpa), a naruszenie w procesie wydawania decyzji norm wymienionych w art. 145 § 1 Kpa powoduje bezwzględny obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania.
Skoro w trakcie wydawania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nie wiedziano o istnieniu balkonu i okien, po których przeprowadzono granicę, to wiedząc o tym obecnie organ winien wznowić postępowanie z urzędu. Już sama zasada praworządności, prawdy materialnej, pogłębiania zaufania do organów państwa obliguje do wznowienia postępowania z urzędu w związku ze wskazaniem, że istnieją dowody, którymi nie dysponował organ zatwierdzający podział nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie wskazując, że interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio. Za stronę postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr [...] nie może być uznana osoba, która ma tytuł prawny do innej działki (nr [...]). Z uwagi na przedmiot sprawy brak jest również podstaw do poszukiwania interesu prawnego w regulacji przepisów ustawy – Prawo budowlane.
Uczestniczka postępowania D. H. (jedna ze spadkobierczyń zmarłego w dniu [...] lipca 1997 r. M. R.) wnosząc o oddalenie skargi zgodziła się ze stanowiskiem organu, że jedynymi stronami postępowania i jednocześnie adresatami decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości byli ówcześni użytkownicy wieczyści J. i M. R., których sytuację prawną kształtowała ta decyzja.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił, a w pisemnych motywach wyroku w pierwszej kolejności wskazał, że skarżąca we wniosku o wznowienia postępowania powołała podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 Kpa. Organy obu instancji stwierdziły natomiast, że skarżąca nie była i nie powinna być stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2005 r., w konsekwencji nie posiada ona interesu prawnego do żądania wznowienia tego postępowania. Zasadności pierwszego ze wskazań skarżąca nie kwestionuje, nie zgadza się zaś ze stwierdzeniem braku po jej stronie interesu prawnego do żądania wznowienia tego postępowania. Swój interes prawny wywodzi z faktu następstwa prawnego po użytkownikach wieczystych i właścicielu nieruchomości, podlegającej wadliwemu podziałowi, jak również norm prawa cywilnego i administracyjnego.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wydanie przewidzianej w art. 149 § 3 Kpa decyzji o odmowie wznowienia postępowania oznacza niedopuszczalność postępowania z przyczyn przedmiotowych albo podmiotowych, do których należy zaliczyć brak zdolności prawnej, zgłoszenie żądania przez podmiot nie będący stroną postępowania. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko zawarte w szeregu orzeczeniach sądów administracyjnych wskazujących na możliwość wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania po ustaleniu na etapie wstępnym w postępowaniu wyjaśniającym, że podanie wnosi podmiot nie legitymujący się przymiotem strony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że źródeł interesu prawnego należy poszukiwać w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne. Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (tak NSA w wyroku z dnia 25 kwietnia 2002 r., sygn. akt IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002, nr 12, s. 532). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 679/05 - Lex nr 198347 z glosą aprobującą M. Laskowskiej).
W podstawie prawnej decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], podano art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości we wskazanym trybie mógł wystąpić jedynie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, albowiem tylko tym podmiotom przysługiwało wywodzone z prawa cywilnego uprawnienie do rozporządzania (dysponowania) nieruchomością.
W świetle art. 28 Kpa za strony postępowania o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości należało uznać tylko te podmioty oraz dodatkowo gminę, na której obszarze położona była nieruchomość, jeżeli w wyniku podziału dokonanego na wniosek osoby fizycznej lub osoby prawnej wydzielone zostały grunty pod budowę ulicy, a to z uwagi na specyficzne skutki decyzji podziałowej. Tylko te podmioty, względnie ich następców prawnych, należy uznać za podmioty uprawnione do żądania wznowienia postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości
W ocenie Sądu pierwszej instancji brak jest podstaw do uznania, że w dacie wydania kontrolowanych decyzji skarżąca była następcą prawnym właściciela albo użytkowników wieczystych działki nr [...]. Prawa, na które powołuje się skarżąca, powstały dopiero po wydaniu powyższej decyzji i są to prawa do zupełnie innej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...].
Sąd zwrócił uwagę na odmienność postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, a podziałem nieruchomości w znaczeniu wieczystoksięgowym, czy cywilnoprawnym. Ani zatwierdzenie projektu podziału, ani odłączenie jednej działki z księgi wieczystej do innej bez zmiany właściciela nie stanowi podziału nieruchomości. Taki podział następuje dopiero, gdy określona część powierzchni ziemi wyodrębniona z nieruchomości stanowi odrębny przedmiot własności (art. 46 Kc) lub użytkowania wieczystego, co następuje przez jej zbycie (sprzedaż, darowiznę praw itp.). Zbyciu podlega zupełnie nowa nieruchomość, która nie była przedmiotem uprzednio prowadzonego postępowania o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, co wyklucza uznanie nabywcy za następcę prawnego zbywcy w całości albo w części. Takie następstwo prawne byłoby aktualne w sytuacji zbycia całości albo części udziałów we własności albo w prawie użytkowania wieczystego wszystkich działek powstałych w związku z zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotem dokonanej na rzecz skarżącej darowizny nie było prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] (w zakresie zbycia udziałów w całości lub w części), lecz prawo użytkowania wieczystego zupełnie innej nieruchomości, tj. działki nr [...] wraz z prawem własności znajdującego się na niej budynku. Również decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 1998r. dotyczyła odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr [...], nie zaś działki nr [...]. Natomiast wskazane przez skarżącą okoliczności co do prawidłowości samego podziału nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, że posiada ona interes prawny do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału zupełnie innej nieruchomości gruntowej niż ta, do której w późniejszej dacie nabyła tytuł prawny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając rozstrzygnięcia zawarte w decyzjach organów obu instancji za trafne podkreślił jednak, że uzasadnienia tych decyzji mogą budzić zastrzeżenia jako lakoniczne, na tle wymogów wynikających z art. 107 § 1 i 3 Kpa. Niemniej jednak odzwierciedlają one istotne elementy stanu faktycznego i oceny prawnej. Nadto w sprawie zgromadzono wszelkie istotne dla jej rozstrzygnięcia dowody, z którymi ustalenia zawarte w obu decyzjach nie są sprzeczne, stąd uchybienia te nie uzasadniały uchylenia zaskarżonych decyzji. Sąd wytknął również organowi odwoławczemu, że brak było podstaw do podjęcia rozważań w kwestii zachowania przez skarżącą terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, w sytuacji gdy ustalono, że wniosek ten pochodzi od podmiotu niebędącego stroną. To uchybienie nie ma również wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się ze skarżącą, że organ administracji publicznej powinien wszcząć z urzędu postępowanie w sytuacji uzyskania wiedzy na temat istnienia przesłanek wznowienia postępowania, z wyłączeniem przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145 a § 1 Kpa. W rozpatrywanej sprawie organy przyjęły, że okoliczności takie jednak nie zachodzą. Sąd podkreślił, że zasadność tych informacji nie podlega ocenie w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, w którym kontrola obejmuje jedynie legalność decyzji wydanych w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącej.
Sąd wskazał, że dla oceny zasadności skargi nie ma również znaczenia zaszła w toku postępowania sądowoadministracyjnego zmiana okoliczności i sytuacji prawnej skarżącej związana ze śmiercią M. R., albowiem kontrola sądowa decyzji przeprowadzana jest według stanu, który istniał w dniu orzekania przez organy administracji publicznej. Nie mają także znaczenia wyroki sądów administracyjnych wydawane w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości.
Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniosła T. P., reprezentowana przez radcę prawnego. Pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną zaskarżając ten wyrok w całości w skardze tej podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 141 § 4 Ppsa przez brak przedstawienia ustalonego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy oraz nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w toku postępowania;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji wydanej z naruszeniem:
- - art. 147 Kpa, gdyż postępowanie o wznowienie należało wszcząć z urzędu wówczas gdyby okazało się, że skarżąca nie posiada przymiotu strony;
- - art. 149 § 3 Kpa, gdyż ze zgromadzonych materiałów nie wynikało w sposób oczywisty, że skarżąca nie posiada interesu prawnego;
- - art. 147 Kpa w związku z art. 28 Kpa w sytuacji, gdy skarżąca w postępowaniu o wznowienie posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa.
W oparciu o te zarzuty pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że skarżąca posiada interes prawny w sprawie o wznowienie postępowania, gdyż jej rodzice byli stroną postępowania o podział działki nr [...], zaś wskutek podziału powstały działki nr [...] i [...], a pierwsza z tych działek została darowana skarżącej. Nie była ona stroną postępowania o podział działki nr [...], jednak okazało się, że część budynku będącego przedmiotem jej własności, wskutek podziału znalazła się na sąsiedniej działce, zaś granice działek wyznacza ściana, w której znajdują się okna. Nadto po śmierci ojca skarżąca jest następcą prawnym na zasadzie sukcesji generalnej.
Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi pierwszej instancji brak odniesienia się do zarzutów dotyczących interesu prawnego skarżącej wynikających z prawa własności domu, którego okna wskutek podziału znalazły się w ścianie znajdującej się w granicy działki, zaś balkon na działce sąsiedniej i z nałożonych na skarżącą obowiązków wynikających z ustawy – Prawo budowlane dotyczących możliwości istnienia okien w granicy działki i balkonu na działce nie będącej przedmiotem przysługującego jej prawa do dysponowania na cele budowlane. Nadto Sąd ten nie odniósł się do stanowiska, zgodnie z którym stronami w sprawie o wznowienie postępowania są nie tylko strony postępowania zwykłego, ale również osoby, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki wznowienia postępowania.
Autor skargi kasacyjnej podniósł, że regulacja zawarta w art. 149 § 3 Kpa winna mieć zastosowanie do sytuacji, w których z żądania wszczęcia postępowania wznowieniowego wynika w sposób oczywisty, że wnoszący żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. Gdy ustalenie tego interesu wymaga podjęcia czynności winno to nastąpić wyłącznie w toku postępowania i dopiero w przypadku braku interesu prawnego należy wydać decyzję umarzającą postępowanie w sprawie.
W rozpatrywanej sprawie należało zatem podjąć czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy, gdyż na mapie podziału działki nie zostały przedstawione okna i balkon istniejące już w dacie sporządzania projektu tego podziału. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku nie podał stanu faktycznego będącego podstawą orzekania, a z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ odwoławczy nie podejmował czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w świetle istnienia interesu prawnego skarżącej. Sąd poprzestał jedynie na rozważaniach dotyczących tego, kto może wnioskować o podział nieruchomości, nie ocenił natomiast istnienia interesu prawnego w postępowaniu wznowieniowym z punktu widzenia art. 28 Kpa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. H. wniosła o jej oddalenie wobec braku uzasadnionych podstaw z art. 174 § 2 Ppsa. Jej zdaniem Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez T. P. w toku postępowania administracyjnego, poddał właściwej ocenie decyzje organów obu instancji i nie stwierdził ich niezgodności z prawem, zaś uzasadnienie zaskarżonego wyroku odnosi się w sposób precyzyjny do stanu faktycznego sprawy.
W toku postępowania kasacyjnego w dniu 17 kwietnia 2012 r. zmarła T. P. Postanowieniem z dnia 9 października 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie, które po ustaleniu spadkobierców wnoszącej skargę kasacyjną w osobach J. P. oraz E. W. i A. S. zostało podjęte postanowieniem z dnia 21 listopada 2012 r. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Pełnomocnik J. P. poparł skargę kasacyjną oraz zarzuty i wnioski w niej zawarte.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznając sprawę w granicach określonych w art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Istota występującego w rozpoznawanej sprawie zagadnienia sprowadza się do oceny, czy wnioskująca o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości posiada legitymację do wystąpienia do organu z żądaniem wznowienia tego postępowania. Bezspornym jest, że w dacie wydania dotychczasowej decyzji skarżąca nie posiadała jakiegokolwiek tytułu rzeczowego do nieruchomości podlegającej podziałowi na dwie działki, a tytuł taki (prawo użytkowania wieczystego, a następnie prawo własności) do jednej z działek powstałych w wyniku podziału uzyskała dopiero po zakończeniu postępowania podziałowego.
Trafnie podnosi autor skargi kasacyjnej, że niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych z uwagi na brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy zachodzi wówczas, gdy z żądaniem wznowienia występuje osoba, która nie powołuje się na istnienie interesu prawnego, względnie gdy już w świetle twierdzeń zawartych we wniosku wynika w sposób jednoznaczny, oczywisty i nie budzący wątpliwości, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, stąd nie może zostać uznany za stronę w postępowaniu o wznowienie. Tylko w takim wypadku właściwy organ administracyjny uzyskał upoważnienie do wydania na podstawie art. 149 § 3 Kpa postanowienia (w stanie prawnym obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r. – decyzji) o odmowie wznowienia postępowania. Pogląd ten zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie jest od dłuższego czasu utrwalany (por. w szczególności wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1332/09 – Lex nr 737704, z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 246/11 – Lex nr 1103996, B. Adamiak w: Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wydawnictwo C.H.
Beck Warszawa 2011 r., s. 575 – 576). Ustalenie czy konkretna sprawa dotyczy interesu prawnego osoby występującej z żądaniem wznowienia, a zatem gdy zachodzi potrzeba badania legitymacji takiej osoby na podstawie akt sprawy (akt administracyjnych w sprawie zakończonej decyzją ostateczną oraz dołączonych do wniosku dokumentów), możliwe jest w toku postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 Kpa), a więc już po wznowieniu postępowania.
Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie nie było rzeczą oczywistą i jednoznaczną, że skarżąca nie posiada legitymacji z powodu braku interesu prawnego do wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania. Świadczą o tym również rozważania Sądu w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku. Dodatkowo należy mieć na uwadze, że wnioskująca o wznowienie powoływała się na istnienie własnego interesu prawnego nie tylko z tego powodu, że jest następcą prawnym poprzednich użytkowników wieczystych i właściciela nieruchomości (działki nr [...]), gdyż interes prawny upatrywała przede wszystkim w przysługującym jej prawie własności do jednej z działek (nr [...]) powstałych w wyniku podziału nieruchomości. Okoliczność tę dostrzegł Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że skarżąca jest właścicielem działki, tyle tylko że zupełnie innej aniżeli podlegająca podziałowi. Nie uwzględnił jednakże, że działka ta, aczkolwiek wydzielona geodezyjnie na skutek podziału, wchodziła w skład większej nieruchomości sprzed podziału.
Już z tego powodu nie jest usprawiedliwione stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, akceptujące pogląd prawny orzekających w sprawie organów administracyjnych, o braku legitymacji skarżącej do żądania wznowienia postępowania. Podzielenie argumentacji Sądu prowadziłoby do przyjęcia, że skoro J. i M. małżonkowie R. nie są już użytkownikami wieczystymi, a Gmina [...] właścicielem nieruchomości podlegającej podziałowi, to brak byłoby podmiotu (osoby) uprawnionej do wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego decyzją podziałową.
W kontekście tych spostrzeżeń zgodzić się należy ze sporządzającym skargę kasacyjną, że krąg stron w postępowaniu nadzwyczajnym nie musi być tożsamy z kręgiem osób biorących udział w postępowaniu zwyczajnym w charakterze strony. Możliwe jest bowiem wystąpienie z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości przez osobę niebędącą stroną tamtego postępowania, z tym że skuteczność takiego żądania uzależniona jest od wykazania przez wnioskodawcę, że osobie tej służy własny, indywidualny interes prawny mający swe oparcie w normie wypływającej z przepisu prawa materialnego, niekoniecznie administracyjnego, do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w prawie administracyjnym materialnym brak jest ogólnej regulacji następstwa prawnego. Publiczne prawa i obowiązki są związane z osobą, dla której zostały ustanowione i gasną z chwilą śmierci tej osoby. Zasadę niedopuszczalności następstwa prawnego potwierdzają istniejące od niej wyjątki (por. szerzej na ten temat G. Łaszczyca, A. Matan: Następstwo procesowe w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Państwo i Prawo 2000 r., Nr 5, s. 48 i nast.). W Kodeksie postępowania administracyjnego regulację następstwa prawnego zawiera art. 30 § 4 z tym, że przepis ten ma charakter wyłącznie procesowy. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony "w toku postępowania" na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Następstwo procesowe w tym znaczeniu odnosi się więc tylko do zakończenia prowadzonego już postępowania przed właściwym organem.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca, bez potrzeby odwoływania się do kwestii następstwa po byłych użytkownikach wieczystych i byłym właścicielu nieruchomości, swój interes prawny do żądania wznowienia postępowania dostatecznie wykazała przysługującym jej prawem własności do działki powstałej w wyniku podziału nieruchomości. Z tego powodu brak było podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie legitymuje się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 Kpa na etapie postępowania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o podziale nieruchomości. Zasadny okazał się więc postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji materialnoprawnego przepisu art. 28 Kpa i w konsekwencji także art. 149 § 3 Kpa wskutek nieuchylenia decyzji w następstwie przeprowadzonej kontroli sądowej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa, a to naruszenie miało wpływ na końcowy wynik sprawy.
Nieusprawiedliwione okazały się dalsze zarzuty wnoszącej skargę kasacyjną naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, jako że Sąd pierwszej instancji wbrew sformułowanemu zarzutowi odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do twierdzeń podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania, w tym w odwołaniu co do tego, czy posiada interes prawny. Zupełnie oddzielną kwestią jest, czy wyrażony przez Sąd pogląd w omawianej materii okazał się trafny, a przesłanki wznowienia, na które powołała się skarżąca są usprawiedliwione. Również niezasadne są zarzuty zmierzające do wykazania naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w związku z art. 147 Kpa z tego powodu, że przedmiotem rozstrzygnięcia było zagadnienie istnienia interesu prawnego lub jego braku po stronie skarżącej, nie zaś, czy istniały podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi. Zastosowaniu instytucji procesowej z art. 188 Ppsa nie stoi na przeszkodzie, że w skardze kasacyjnej nie postawiono takiego wniosku. Orzekając więc na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku należy stwierdzić, że skarga jest uzasadniona. Wobec tego, że skarżąca wykazała istnienie interesu prawnego w żądaniu wznowienia postępowania zakończonego decyzją o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, kontrolowana decyzja odmawiająca wznowienia z tego powodu wydana została z naruszeniem art. 149 § 3 Kpa, a stwierdzone naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy z udziałem następców prawnych zmarłej T. P. nie będzie już kwestionowane, że autor wniosku o wznowienie postępowania legitymuje się interesem prawnym w żądaniu wznowienia. Oceni jednak organ, czy wniosek o wznowienie postępowania, który wpłynął do Urzędu Miejskiego w [...] w dniu 1 marca 2006 r., złożony został w ustawowym terminie (art. 148 Kpa). W razie stwierdzenia, że żądanie wznowienia zostało złożone z uchybieniem terminu, przy braku wniosku o przywrócenie terminu, uprawniać to będzie organ do podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia na podstawie art. 149 § 3 Kpa. W przeciwnym razie wyda organ postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 Kpa), co będzie stanowiło podstawę do przeprowadzenia postępowania tak co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny z tych wszystkich powodów uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa.
O kosztach postępowania za obie instancje orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 Ppsa. Na koszty te składają się wpis od skargi, opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia, wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym łącznie z opłatą skarbową od pełnomocnictwa.