Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1227/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Krakowie decyzją z dnia [...] marca 2020 r., ustalił wysokość opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności za cały lokal LU położony przy ul. [...] na kwotę 1.771,42 zł (w tym na T. Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] przypada opłata w wysokości 885,71 zł) płatną przez okres 33 lat licząc od dnia przekształcenia.
Wojewoda Małopolski, po rozpoznaniu odwołania T. Z., decyzją z dnia [...] września 2020 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i ustalił wysokość rocznej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności za udział wynoszący 16170/87774 części w nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka ewid. nr [...], obręb [...], jednostka ewid. [...], położonej w Krakowie przy ulicy [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], związany z własnością lokalu nr LU, objętego księgą wieczystą nr [...], na kwotę 1.440,18 zł, którą dotychczasowi użytkownicy wieczyści – T. Z. oraz P. T. – zobowiązani są uiszczać na rzecz Skarbu Państwa – Agencji Mienia Wojskowego – stosownie do przysługujących im udziałów, tj. w kwotach po 720,09 zł, przez okres 33 lat, począwszy od 1 stycznia 2019 r.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Krakowie wniósł skargę na ww. decyzję Wojewody Małopolskiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucając skargę przytoczył treść art. 50 § 1 i 2 oraz art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." i wskazał, że skarżącym w przedmiotowej sprawie jest Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Krakowie, który – działając jako organ I instancji – wydał decyzję z [...] marca 2020 r. o ustaleniu wysokości opłaty przekształceniowej, od której T. Z. wniósł odwołanie do Wojewody Małopolskiego, a organ odwoławczy tę decyzję uchylił.
W ocenie Sądu nie może zatem ulegać wątpliwości, że w tej sytuacji Dyrektor Oddziału nie znajdował się wśród podmiotów legitymowanych potencjalnie do wniesienia skargi, zgodnie z art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Krakowie, zarzucając naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a. oraz przepisów ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2020 r., poz. 106 ze zm.) poprzez uznanie, że odrzucona skarga była z innych przyczyn niedopuszczalna, ponieważ organ Agencji Mienia Wojskowego rzekomo działał jako organ wydający decyzję administracyjną w I instancji, tym samym rzekomo nie mając interesu prawnego do wniesienia skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
W uzasadnieniu wskazano, że wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Krakowie, wniósł skargę, nie działając w charakterze organu administracji wydającego w I instancji. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że wywodzi swoją legitymację procesową w postępowaniu sądowoadministracyjnym z art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego. Podniósł, że składając skargę działał jako podmiot stosunków cywilnoprawnych w zakresie powierzonego Agencji mienia w trybie art. 43 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego w zakresie nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka ewid. nr [...], obręb [...], jednostka ewid. [...], położonej w Krakowie przy ulicy [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], związana z własnością lokalu nr LU, objętego księgą wieczystą nr [...], tj. wbrew stanowisku wyrażonemu przez Sąd I instancji jakoby skarżył decyzję administracyjną działając w charakterze organu administracyjnego I instancji.
Konkretnie rzecz ujmując przedmiotowa sprawa dotyczy tzw. rocznej opłaty przekształceniowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości gruntowej w prawo własności tej nieruchomości, o której mowa w art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r., poz. 2040 ze zm.).
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Krakowie, zauważył, że Agencja Mienia Wojskowego występuje w przedmiotowej sprawie w podwójnej roli co wynika z art. 59 ust. 2 pkt 2 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego. Przepis ten należy intepretować łącznie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.
W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, rozpoznanie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego;
- 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego według norm przepisanych;
ewentualnie
- 3) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.
Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc po uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają zatem zawarte w niej podstawy. Związanie podstawami kasacyjnymi polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten jest uprawniony jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości istniały. Zakres kontroli wyznacza zatem autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa zostały naruszone. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 P.p.s.a. oznacza obowiązek powołania przez skarżącego konkretnych przepisów prawa, którym jego zdaniem, uchybił Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.
Analizując rozpoznawaną skargę kasacyjną w powyżej wskazanych granicach, zwrócić należy uwagę na uchybienia procesowe, jakich dopuścił się jej autor, formułując pod adresem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wymienione w niej zarzuty, a które uniemożliwiają przeprowadzenie kontroli kasacyjnej w żądanym zakresie. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a. oraz przepisów ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług poprzez uznanie, że odrzucona skarga była z innych przyczyn niedopuszczalna, ponieważ organ Agencji Mienia Wojskowego rzekomo działał jako organ wydający decyzję administracyjną w I instancji, tym samym rzekomo nie mając interesu prawnego do wniesienia skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Odnosząc się do ww. zarzutu wskazać trzeba, że zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W świetle brzmienia przytoczonego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że w art. 50 § 1 P.p.s.a. chodzi o uprawnienie w znaczeniu procesowym, a nie materialnoprawnym. Jest to procesowa reguła legitymizująca do wniesienia skargi, a przepis ten nie przesądza o istnieniu tego uprawnienia bezpośrednio (poza prokuratorem, Rzecznikiem Praw Obywatelskich, Rzecznikiem Praw Dziecka oraz organizacją społeczną). Posługując się w pozostałym zakresie kategorią interesu prawnego omawiany przepis odsyła, co do zasady, do przepisów prawa materialnego, co nie daje podstawy do zaliczenia samego tego odesłania do prawa materialnego.
W związku z tym istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. Interes prawny istnieje wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa, z którego jest możliwość wywiedzenia dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2017 r. sygn. akt II GSK 2697/17; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tymczasem w niniejszej sprawie w zarzutach skargi kasacyjnej nie wskazano normy prawa materialnego, która bezpośrednio mogłaby wykazywać legitymację Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Krakowie do skutecznego zaskarżenia decyzji Wojewody Małopolskiego, poza ogólnym odwołaniem się do przepisów ustawy o podatku od towarów i usług bez wskazania konkretnego artykułu i jego jednostki redakcyjnej. Tym samym w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie poglądu, że organ powołany do wydania decyzji administracyjnej w postępowaniu administracyjnym nie może być jednocześnie stroną tego postępowania, reprezentującą w nim własne interesy i - co za tym idzie - nie ma prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczne rozstrzygnięcie podjęte w tym postępowaniu.
Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie i doktrynie powszechnie wskazuje się, że organ, który w I instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie (postanowienie, decyzję) nie jest uprawniony do wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego, chociażby sprawa dotyczyła jego interesu prawnego lub reprezentowanego przez niego podmiotu. Akcentuje się również, że w jednym postępowaniu nie może mieć miejsce łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Niedopuszczalne jest, aby ten sam podmiot działał jako organ administracji publicznej, a następnie składał skargę na akt organu odwoławczego o odmiennej treści. Nie do przyjęcia jest stanowisko, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r. sygn. akt III AZP 5/84; OSNC 1985, z. 7, poz. 86 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 550/08 i I OSK 551/08).
Dopuszczenie do złożenia skargi w niniejszej sprawie przez organ, który wydał decyzję w I instancji doprowadziłoby zatem do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie, a mianowicie: skarżący (Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Krakowie orzekający jako organ I instancji o ustaleniu wysokości opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości) i organ odwoławczy, a spór między nimi sprowadzałby się do odmiennego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych aktów podjętych w sprawie.
Stanowiska Sądu I instancji o niedopuszczalności skargi Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Krakowie nie podważa też zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Przepis ten, będący przepisem kompetencyjnym i wynikowym, stanowi wyłącznie podstawę wydania przez Sąd postanowienia o odrzuceniu skargi z uwagi na zaistnienie określonych okoliczności determinowanych innymi przepisami postępowania, których w skardze kasacyjnej poza zarzutem naruszenia art. 50 § 1 P.p.s.a. i "przepisami ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług" nie wskazano w ramach powyższych zarzutów.
Jak już wskazano we wcześniejszych rozważaniach interes prawny wynika z przepisu prawa, z którego można wywieść prawa czy obowiązki określonego podmiotu. Art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. jest natomiast przepisem wynikowym, który stanowi, że Sąd odrzuca skargę, jeśli uzna, że z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez sąd, że skarga podlega odrzuceniu z innych przyczyn. Istotny z punktu widzenia tego przepisu jest sam proces dojścia do takiego rozstrzygnięcia, a więc przepisy analizowane i stosowane przez Sąd I instancji, które doprowadziły do odrzucenia skargi. Przepis wynikowy nie może natomiast stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej bowiem odrzucenie skargi przez Sąd I instancji jest jedynie konsekwencją zastosowania przez ten Sąd innych przepisów prawa procesowego i materialnego, których w zarzutach skargi kasacyjnej nie wskazano (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1706/19 oraz z dnia 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 623/18).
Niezależnie od tego zauważyć trzeba, że rozwinięcie zarzutów skargi kasacyjnej również nie zawiera argumentacji, która podważyłaby stanowisko Sądu I instancji. Mając na uwadze wcześniejsze rozważania przyjąć należy, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Krakowie, pomimo że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej swój interes prawny wywodził z art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego – jako organ rozpoznający sprawę w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w I instancji nie ma legitymacji do wniesienia skutecznej skargi do sądu administracyjnego. Powołane przepisy mają wyłącznie charakter kompetencyjny i nie stanowią przepisów, z których można by wyprowadzić istnienie interesu prawnego strony skarżącej do wniesienia skargi.
Skarżący wnosząc skargę nie działał jako podmiot, którego własnego interesu prawnego (uprawnienia lub obowiązku) dotyczy sprawa, lecz jako organ administracji publicznej na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym Skarbu Państwa. Wobec tego Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Krakowie, w świetle art. 50 § 1 i P.p.s.a., nie posiadał uprawnienia do zaskarżenia decyzji Wojewody Małopolskiego. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo uznał wniesioną w niniejszej sprawie skargę za niedopuszczalną.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.