Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1126/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3501/15 oddalił skargę U.K., E.O., J.K., M.K. i R.W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], orzekł o ustaleniu lokalizacji inwestycji na cele budowy obwodnicy wschodniej m. [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] na terenie [...].

Na mocy w/w decyzji działka nr [...] o łącznej powierzchni 9,2300 ha z obrębu Chwałkówko została podzielona na działki ([...], [...] i [...]), przy czym pod inwestycję drogową przeznaczono działki [...] (o pow. [...]) ha oraz [...] ([...] ha). Umową sprzedaży z dnia [...] października 2008 r. Nr Rep. [...], M.K. sprzedał nieruchomość oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], ark. mapy [...], gmina [...], zapisaną w księdze wieczystej nr [...] (księga ta obejmowała jeszcze działkę [...]) W.N. i K.F. jako wspólnikom spółki cywilnej "[...]" za cenę [...] (cena była częściowo zapłacona gotówką, tj. co do kwoty [...] zł, zaś w pozostałej części miała być zapłacona przez [...] Bank S.A. zgodnie z umową kredytową z dnia [...] września 2008 r.). Własność nieruchomości obejmującej działkę nr [...] ujawniono na rzecz wskazanych nabywców w dniu [...] października 2008 r. w księdze wieczystej nr [...].

Następnie Wojewoda [...] pismem z dnia 4 marca 2009 r. wszczął postępowanie administracyjne o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną na cele inwestycji polegającej na budowie [...] Obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] i decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] ustalił na rzecz W.N. i K.F. odszkodowanie z tytułu przejęcia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa.

W odniesieniu do spadkobierców M.K. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa tej nieruchomości uznając, iż jest ono bezprzedmiotowe.

Na skutek wniesienia od w/w decyzji przez U.K., E.L., E.O., M.K., R.W. oraz J.K. odwołania, sprawę rozpoznawał Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, który decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 24 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2864/13 uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., wskazując na konieczność merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżących U.K. i E.L. o ustalenie i wypłatę odszkodowania. W uzasadnieniu wyroku podał m.in., że brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone (nie sposób stwierdzić braku sprawy administracyjnej). Wyjaśnił, że ocena ważności aktu notarialnego leży poza kompetencjami organu administracji publicznej, to jednak powinien on wnikliwie przeanalizować, w jakiej dacie doszło, zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm., dalej w skrócie "specustawa drogowa"), do przejścia prawa własności przedmiotowych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, prawidłowe wskazanie tej daty umożliwia podjęcie decyzji merytorycznej co do wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz spadkobierców M.K.

Wojewoda [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] orzekł o odmowie ustalenia na rzecz spadkobierców po zmarłym M.K.: U.K., E.L., T.O., J.K., M.K., M.K., R.W. oraz R.K. odszkodowania za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu decyzji podał, że M.K. na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] października 2008 r. w formie aktu notarialnego Nr Rep. [...] sprzedał nieruchomość oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], ark. mapy [...], gmina [...], zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...], W.N. i K.F. Z wykazu zmian gruntowych – załącznika do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] wynika, iż działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha powstały w wyniku podziału działki nr [...] o pow. [...] ha. Na tej podstawie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] ustalił odszkodowanie z tytułu przejęcia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa na rzecz W.N. i K.F.

Na skutek wniesienia od powyższej decyzji przez U.K., E.L., T.O., M.K., J.K. i R.W. odwołania, sprawę rozpoznawał Minister Infrastruktury i Rozwoju, który decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że brak jest podstaw, aby nadal było prowadzone postępowanie administracyjne wobec spadkobierców M.K., z uwagi na sprzedaż przez niego przedmiotowej nieruchomości. Wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Podał, że w sprawie ustalono, że właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha (z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha) przed jej przejęciem z mocy prawa przez Skarb Państwa, tj. przed dniem 28 listopada 2008 r., w którym stała się ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], był M.K.. Natomiast w dniu uostatecznienia się decyzji lokalizacyjnej nieruchomość stanowiła własność W.N. i K.F.

W konsekwencji Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał, że brak było przesłanek określonych w art. 12 ust. 4f specustawy drogowej do ustalenia odszkodowania na rzecz U.K., E.L., T.O., J.K., M.K., M.K., R.W. oraz R.K.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi U.K., E.O., J.K., M.K. i R.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżące zaskarżonej decyzji zarzuciły:

1. 1. naruszenie przepisów prawa i przepisów postępowania administracyjnego oraz interesu prawnego skarżących przez Wojewodę [...] z powodu odmowy ustalenia na ich rzecz odszkodowania na podstawie przepisów art. 12 ust. 4 a i 4 f specustawy drogowej, wskutek uznania, że
2. a) wniosek spadkobierców M.K. z dnia 16 kwietnia 2011 r. o wypłatę odszkodowania jest bezzasadny;
3. b) stan faktyczny i prawny w niniejszej sprawie nie nasuwa wątpliwości;
4. c) przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka o nr [...] i zapisana w księdze wieczystej [...] Sądu Rejonowego w [...], a następnie podzielona na działki mniejsze o nr [...], [...] i [...], (co zatwierdzono decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]), przeszła na własność Skarbu Państwa z dniem 28 listopada 2008 r, gdy dotychczasowymi właścicielami byli W.N. i K.F., podczas gdy:
5. - stan przedmiotowej nieruchomości jako działki gruntowej oznaczonej w katastrze nieruchomości, pierwotnie rozumianej jako niepodzielna i ciągła część powierzchni ziemskiej, uległ zasadniczej zmianie wskutek zatwierdzenia jej podziału decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] na działki oznaczone numerami: [...], [...] i [...], co oznacza, że dotychczasowym właścicielem (określenie ustawowe art. 12 ust. 4f specustawy drogowej) był M.K., który tak podzielonych gruntów nigdy nie zbywał, stąd nie mogły one być własnością Skarbu Państwa w dniu 28 listopada 2008 r.,
6. - inny organ administracji, tj. Dyrektor Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, nie wypełnił obowiązku wynikającego z przepisów art. 12 ust. 3 specustawy drogowej, bo nie zadbał o to, aby rzeczywisty stan nieruchomości zajętych pod budowę drogi krajowej był zgodny ze stanem prawnym zajętych nieruchomości, wynikającym z ksiąg wieczystych,
7. - aktem notarialnym z dnia [...] października 2008 r. dokonano zbycia nieruchomości oznaczonej jako działka, ale nie dokonano zbycia roszczenia o odszkodowanie, które powstało wskutek niezgodności stanu prawnego nieruchomości zbywanej z jej rzeczywistym stanem, co należało dodatkowo zawrzeć w tym akcie z uwagi na brzmienie przepisów specustawy, według których wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji, w której to dacie właścicielem działek wynikających z podziału był M.K., nie zaś, jak uważają organy obydwu instancji, nowi nabywcy – K.F. i W.N.,
8. - datę 28 listopada 2008 r., jako datę uostatecznienia się decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2008 r., przyjęto wobec wszystkich stron z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wskutek uznania, że w tym przypadku nie obowiązują tego organu przepisy art. 104 § 2 K.p.a., co potwierdziła nieprzewidziana przepisami tego Kodeksu ani specustawy drogowej czynność sporządzenia adnotacji (poświadczenia ostateczności z datą 28 listopada 2008 r.), która to data była datą wydania decyzji w drugiej instancji, gdy akta sprawy były w [...], a nie w [...],
9. - postępowanie w przedmiocie ustalenia osób uprawnionych do odszkodowania i wysokości wypłaty winno było być prowadzone względem osoby M.K., a po jego śmierci z udziałem spadkobierców i nowych nabywców gruntów, a nie na zasadzie wszczęcia odrębnego postępowania dla nowych nabywców i bezpodstawnej wypłaty im przez Skarb Państwa roszczenia w wysokości 500.000 zł, przysługującego M.K., jako dotychczasowemu właścicielowi zajętych pod budowę drogi krajowej gruntów.
10. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, a także słusznego naszego interesu w sprawie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, tj. przepisów art.12 ust. 4a i ust. 4f specustawy drogowej, a także przepisów art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., wskutek utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji na zasadzie:
11. - bezkrytycznego przyjęcia poglądu organu pierwszej instancji, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezzasadne,
12. - wadliwej wykładni ustawowego określenia dotychczasowego właściciela, stanowiącego przesłankę materialno-prawną do postępowania odszkodowawczego, z uwagi na bezpodstawne przyjęcie niezawartego w tych przepisach warunku uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację drogi, przy jednoczesnym pominięciu innego istotnego warunku – stanu nieruchomości według dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację drogi publicznej (art. 18 ust. 1 specustawy drogowej,
13. - bezpodstawnego przyjęcia daty 28 listopada 2008 r. jako jedynej i słusznej daty uostatecznienia się decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] r. względem wszystkich wywłaszczonych stron, w tym M.K., chociaż w oparciu o art. 16 K.p.a. w związku z art. 104 § 1 K.p.a. decyzja ta stawała się ostateczna w częściach w różnych terminach, uzależnionych od upływu kolejnych terminów do złożenia odwołań, wobec braku odmiennych uregulowań specustawy od przepisów K.p.a.,
14. 3. naruszenie przez organy obydwu instancji art. 7 K.p.a., wskutek niepodjęcia z urzędu czynności zmierzających do wyjaśnienia przyczyn:
15. - istotnej dla wypłaty odszkodowania niezgodności pomiędzy treścią księgi wieczystej Nr [...] nieruchomości M.K., wynikającej z aktu notarialnego z dnia [...] października 2008 r. a rzeczywistym stanem wynikającym z zatwierdzonego w dniu [...] czerwca 2008 r. podziału,
16. - niewypełnienia przez Dyrektora Oddziału w Poznaniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad dyspozycji art. 12 ust. 3 specustawy drogowej przez wystąpienie do sądu wieczystoksięgowego w Gnieźnie o wpis ostrzeżeń o zajęciu i podziale gruntów,
17. 4. naruszenie art. 8 K.p.a., wskutek prowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej wskutek wadliwych czynności:
18. - znacznie opóźnionego wszczęcia postępowania odszkodowawczego względem osoby M.K. z pominięciem 30-dniowego terminu ustawowego (art. 12 ust 4b),
19. - nieustalenia kręgu spadkobierców M.K. w okresie, kiedy toczyło się postępowanie spadkowe, w którym mogliby oni zgłosić roszczenie o odszkodowanie i przystąpić do postępowania odszkodowawczego,
20. - pomijania wniosków zainteresowanych stron mających istotne znaczenie dla wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, co skutkowało wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 23 września 2015 r.,
21. 5. naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., wskutek niewystarczającego wyjaśnienia podstaw prawnych decyzji, odnoszących się do kwestii odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania, jak również znaczenia i zastosowania w tej sprawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 12 ust. 5 specustawy).

Wskazując na powyższe zarzuty wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie ich uchylenie w całości.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację przedstawioną w sprawie.

Uczestnik postępowania E.L. w piśmie procesowym z dnia 7 września 2016 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz o zobowiązanie Wojewody [...] do wydania decyzji przyznającej spadkobiercom M.K. odszkodowania o wartości działek nr [...] i nr [...] na dzień ustalenia wysokości tego odszkodowania. Podała, że zarówno Wojewoda [...], jak i Minister Infrastruktury i Rozwoju rozstrzygając kwestię przysługiwania określonym osobom odszkodowania z tytułu nabycia własności nieruchomości na podstawie decyzji lokalizacyjnej, skoncentrowali się wyłącznie na zagadnieniu daty ostateczności tej decyzji i własności nieruchomości w tej dacie. Tymczasem, zgodnie z art. 12 ust. 5 w zw. z art. 18 specustawy drogowej, dla oceny omawianej kwestii rozstrzygające znaczenie ma stan nieruchomości istniejący w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej w pierwszej instancji.

Na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] czerwca 2008 r. istniały trzy działki o numerach: [...], [...] i [...], których jedynym właścicielem był M.K.. O wydaniu decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] czerwca 2008 r., zawiadomiono M.K. (a dokładnie jego żonę) w dniu [...] czerwca 2008 r. W zakresie jego działek o numerach: [...], [...] i [...] powstałych z podziału działki nr [...], termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 30 czerwca 2008 r. Skoro M.K., ani żaden inny uczestnik postępowania, nie zaskarżył przedmiotowej decyzji w części odnoszącej się do w/w działek w obowiązującym terminie, to w tej części stała się ona ostateczna w dniu 30 czerwca 2015 r., a nie w dniu 28 listopada 2008 r., jak wskazuje pieczęć potwierdzająca ostateczność.

Pełnomocnik skarżących i uczestniczki postępowania na rozprawie poparła skargę i złożyła do akt sprawy postanowienie Sądu Najwyższego z dnia [...] października 2016 r., sygn. akt [...] o przyjęciu skargi kasacyjnej do rozpoznania. Wniosła o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Najwyższy skargi kasacyjnej od wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] w sprawie o sygn. akt [...] (oddalającego apelację uczestniczki E.L. od wyroku Sądu Okręgowego w [...] w sprawie o ustalenie).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wniosek o zawieszenie postępowania sądowego oddalił.

Pełnomocnik uczestnika postępowania – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi.

Sąd pierwszej instancji dopuścił dowód z wydruku z elektronicznych ksiąg wieczystych nr [...] oraz [...] na okoliczność stanu prawnego dz. nr [...] oraz z informacji e-sprawa Sądu Najwyższego na okoliczność prawomocności wyroku Sądu Apelacyjnego w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy odszkodowanie za działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, wydzielone z działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, na skutek decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji na cele budowy obwodnicy [...] m. [...] w ciągu drogi krajowej nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] – winno być przyznane spadkobiercom M.K.

Wskazał, że w aspekcie związania oceną prawną z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), w niniejszej sprawie jest niesporne, że powyższe zagadnienie nie zostało rozstrzygnięte powołanym wyżej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2864/13.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutu dotyczącego relacji między art. 12 ust. 4 w zw. ust. 4f specustawy drogowej oraz art. 18 ust. tej ustawy wyjaśnił, że art. 12 ust. 4 specustawy drogowej stanowi, że nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

W świetle art. 12 ust. 4f tej ustawy, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Stosownie do treści art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Zdaniem skarżących, odszkodowanie winno być wypłacone osobom, które były właścicielami nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji. Argumentów na rzecz tej tezy ma dostarczać treść art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n."). Zgodnie z tym przepisem, przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, argumentacja skarżących nie zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze, w przypadku specustawy drogowej do rozwiązań przewidzianych w u.g.n. można sięgać tylko w sprawach nieuregulowanych w specustawie (art. 23 tej ustawy). Tymczasem kwestia, komu przysługuje odszkodowanie za nieruchomości przejęte w trybie specustawy na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, została w tej ustawie uregulowana. W świetle art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Przepis ten odsyła do art. 12 ust. 4 tej ustawy, który to z kolei przepis wiąże moment przejścia własności (verba legis: "stają się z mocy prawa własnością") z dniem, z którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Tego rodzaju regulacja jest zrozumiała w aspekcie istoty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Jest to bowiem, niezależnie od istniejących w orzecznictwie wątpliwości co do cywilnoprawnego lub administracyjnoprawnego charakteru tej instytucji, świadczenie wzajemne za utratę prawa własności i należy się ono podmiotowi, któremu odjęto własność decyzją administracyjną (albo jego następcom prawnym).

Po drugie, art. 18 ust. 1 specustawy drogowej dotyczy nie zasady, komu przysługuje odszkodowanie, a tylko kwestii wysokości tego odszkodowania. Wynika to jednoznacznie z treści tego przepisu: "wysokość odszkodowania (...) ustala się według stanu nieruchomości". Z tym przepisem koresponduje § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Przepis § 36 ust. 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. stanowi, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji.

Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (M. Wolanin Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz 2010, wyd. 2, teza 7 do art. 18).

Odszkodowanie za nieruchomość przejętą w trybie specustawy drogowej przysługuje zatem temu, kto był jej właścicielem w dniu, w którym decyzja ta stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a specustawy drogowej).

Sąd pierwszej instancji podał również, iż kolejnym zagadnieniem wymagającym rozważenia w tej sprawie była kwestia ustalenia, z jakim dniem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie dotyczącym działek nr [...], [...] i [...], stanowiących własność M.K., stała się ostateczna, w sytuacji, gdy nie wniósł on od niej odwołania oraz czy uprawnione jest twierdzenie skarżących, że wobec wyżej wymienionego decyzja ta stała się ostateczna zanim Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], rozpoznając odwołanie innych stron postępowania, utrzymał tę decyzję w mocy.

Zauważył, iż ustawodawca przewiduje, że przejście prawa własności następuje z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Lege non distinguente, bez znaczenia jest, czy ostateczność ta dotyczy całości czy części decyzji. Dopóki bowiem nie zostaną rozpoznane wszystkie skutecznie wniesione odwołania, nie można mówić, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Częściowe nabranie waloru ostateczności przez decyzję organu pierwszej instancji w związku z zaskarżeniem jej tylko w części jest możliwe wyłącznie w sytuacji, w której część niezaskarżona decyzji organu pierwszej instancji charakteryzuje się samodzielnością w obrocie, czyli chodzi o tzw. sprawy podzielne (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 22 listopada 2012r., sygn. akt I OSK 912/12 oraz 27 marca 2013r., sygn. akt II GSK 2464/11).

Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma charakter decyzji kompleksowej, łączącej w istocie w jednym akcie administracyjnym kilka spraw administracyjnych (dotyczących m. in. lokalizacji inwestycji, podziału nieruchomości i wywłaszczenia oraz budowy inwestycji drogowej). Decyzja ta stanowi równocześnie pewną niepodzielną całość obejmującą jedną inwestycję drogową. Zasadniczo jej uchylenie w części w postępowaniu odwoławczym lub sądowym może dotyczyć tylko sytuacji, w której utrzymana w mocy część nadaje się do wykonania, to jest może być na jej podstawie przeprowadzona inwestycja drogowa. Dla niniejszej sprawy kluczowe jest jednak to, że każde odwołanie od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może teoretycznie doprowadzić do uchylenia całej decyzji organu pierwszej instancji. Będzie tak w szczególności, gdy stwierdzone wady nie ograniczają się tylko do kwestii objęcia inwestycją danej nieruchomości (wówczas możliwe jest uchylenie decyzji organu instancji co do tej nieruchomości – por. art. 11g specustawy drogowej), a dotyczą legalności całej decyzji (por. np. M. Wolanin.

Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, 2010, wyd. 2, tezy 10 i 13 do art. 11g oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2150/13). Decyzja organu pierwszej instancji winna być również uchylona w całości w sytuacji, gdy ewentualne wyeliminowanie przez organ odwoławczy z zakresu inwestycji określonych nieruchomości czyniłoby utrzymaną w mocy decyzję niewykonalną. Wówczas taka decyzja w części dotyczącej np. jednej z nieruchomości, co do której nie wniesiono odwołania, byłaby w istocie bezprzedmiotowa, skoro nie można na jej podstawie przeprowadzić zamierzonej inwestycji drogowej, a taki jest przecież cel tej decyzji. Innymi słowy, taka część decyzji w obrocie prawnym nie spełniałaby wskazanego wyżej waloru samodzielności. W takim przypadku zbędne byłoby w szczególności odejmowanie własności takiej nieruchomości.

Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmuje szereg skomplikowanych rozstrzygnięć wzajemnie ze sobą powiązanych. Bezpośrednim celem wydania takiej decyzji jest budowa określonej inwestycji drogowej, a nie tylko nabycie własności nieruchomości pod taką inwestycję.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że dopiero w przypadku rozpoznania wszystkich odwołań od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej można przyjąć, że staje się ona ostateczna i dopiero z tą datą własność nieruchomości objętych tą decyzją przechodzi na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. To samo dotyczy procedury podziału nieruchomości, które to skutki na gruncie specustawy następują jednocześnie z przejściem własności (dokonany podział jest nierozerwalnie związany z przejęciem na własność części nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podał, że przejście działek nr [...] oraz [...] na Skarb Państwa nastąpiło zatem dopiero z dniem wydania przez Ministra Infrastruktury decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] – w tym bowiem dniu decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że organy administracji publicznej nie są uprawnione do oceny ważności umów cywilnoprawnych. Kompetencja ta należy do sądów powszechnych, jest to bowiem sprawa cywilna w znaczeniu materialnym (art. 1 i 2 K.p.c.). Dotyczy to w szczególności umów zawartych w formie aktu notarialnego, przy czym aktom notarialnym przysługuje domniemanie zgodności z prawem. W przypadku obrotu nieruchomościami, należy mieć na uwadze fakt, że o tym, kto jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości rozstrzyga treść księgi wieczystej. Domniemanie zgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie może być obalone w postępowaniu administracyjnym, podobnie jak w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W świetle treści ksiąg wieczystych nr [...] oraz [...] oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, w niniejszej sprawie organy obu instancji orzekając o odszkodowaniu nie mogły zatem przyjąć, że w dniu [...] listopada 2008 r. to M.K. był właścicielem działki nr [...] o pow. [...] ha, a nie W.N. i K.F.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosły U.K., E.O., J.K., M.K., R.W. oraz E.L., reprezentowane przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciły naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194) w zw. z art. 16 § 1 i art. 129 § 2 i 3 K.p.a., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż decyzje lokalizacyjne wydane w trybie tzw. specustawy stają się ostateczne w stosunku do wszystkich stron postępowania, nawet tych, które decyzji tych nie zaskarżyły, dopiero po rozpoznaniu wszystkich skutecznie wniesionych od nich odwołań, a więc w przypadku decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w zakresie dotyczącym działek nr [...], [...] i [...] M.K. decyzja ta uostateczniła się w dniu [...] listopada 2008 r., mimo iż termin do odwołania się od tej decyzji dla wyżej wymienionego upływał w dniu 30 czerwca 2008 r., a pozostałe strony postępowania pozbawione były prawa do skutecznego jej zaskarżenia w zakresie w/w działek (z wyjątkiem wad prawnych decyzji dotyczących wszystkich nieruchomości i całej inwestycji), podczas, gdy przedstawiony pogląd prawny nie znajduje uzasadnienia w przywołanych powyżej przepisach, przewidujących możliwość zaskarżenia decyzji zarówno w całości, jak i w części, szczególnie że cytowana decyzja lokalizacyjna dotyczy wielu nieruchomości stanowiących własność różnych osób i ich interes prawny co do zasady nie może odnosić się do wszystkich nieruchomości objętych decyzją i tym samym nie może on odnosić się do całej decyzji, lecz jedynie do tej jej części, która dotyczy nieruchomości stanowiących własność osób skarżących.

Wskazując na powyższy zarzut wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosły o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiły argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Stwierdziły, że skoro M.K. nie zaskarżył decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], to w stosunku do niego i jego nieruchomości decyzja ta uprawomocniła się z chwilą upływu terminu przewidzianego do złożenia przez niego odwołania. Termin ten upłynął w dniu 30 czerwca 2008 r. i w tym dniu M.K. utracił prawo własności do swojej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, co czyni wniosek jego następców prawnych o ustalenie odszkodowania słusznym i zasadnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że wynikającym z art. 176 P.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest właściwe określenie podstaw kasacyjnych. Sąd drugiej instancji, z uwagi na ograniczenia wynikające z tych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie samodzielnie uzupełniać, konkretyzować, uściślać bądź w inny sposób korygować zarzuty podane w skardze kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia: 11 września 2011 r. sygn. akt II OSK 151/12 oraz 16 listopada 2011 r. sygn. akt II FSK 861/10). Do autora skargi kasacyjnej należy szczegółowe określenie naruszonych jego zdaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania poprzez podanie numeru artykułu, ustępu, punktu i innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA z dnia: 22 stycznia 2013r, sygn. akt II GSK 1573/12, 7 marca 2014r., sygn. akt II GSK 2019/12).

W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia art. 11g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie spełnia powyższego wymogu, gdyż nie wskazuje konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, który składa się z trzech ustępów, a ustęp pierwszy składa się z dwóch punktów. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej oraz powiązania zarzutu naruszenia w/w przepisu prawa materialnego z art. 16 § 1 i art. 129 § 2 i 3 K.p.a., wynika jednak, że intencją jej autora jest zarzucenie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 11g ust. 3 specustawy drogowej. Przepis ten stanowi, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki.

Istota zarzutu naruszenia powołanego wyżej przepisu prawa materialnego w powiązaniu z przepisami postępowania sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna w stosunku do wszystkich stron postępowania, również tych, które od takiej decyzji nie złożyły odwołania dopiero po rozpoznaniu wszystkich złożonych od niej odwołań innych stron postępowania i dopiero z tą datą własność nieruchomości objętych tą decyzją przechodzi na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego.

W konsekwencji Sąd ten przyjął, że fakt, iż M.K. nie złożył odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji na cele budowy obwodnicy [...] m. [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] w zakresie działek nr [...] oraz nr [...], wydzielonych z działki nr [...] – nie miał znaczenia dla daty uostatecznienia się tej decyzji, gdyż stała się ona ostateczna z dniem [...] listopada 2008 r., a więc z dniem wydania przez Ministra Infrastruktury, po rozpoznaniu odwołań innych stron postępowania, decyzji nr [...], utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe stwierdzenie skutkowało przyjęciem, że odmowa ustalenia odszkodowania za w/w nieruchomość na rzecz spadkobierców po zmarłym M.K. była zasadna, albowiem w dniu uostatecznienia się decyzji lokalizacyjnej nieruchomość stanowiła już własność W.N. i K.F., którzy nabyli ją od M.K. w dniu 6 października 2008 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie regulowane przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych tworzy ramy prawne dla realizacji inwestycji potrzebnych transportowi drogowemu. W aktualnym stanie prawnym kolejne nowelizacje specustawy drogowej poszerzyły jej zakres przedmiotowy, stwarzając podstawy do kształtowania zasad realizacji inwestycji drogowych w zakresie wszystkich dróg publicznych w oparciu o przepisy tej ustawy. Specustawa drogowa ma charakter epizodyczny, wynika to z przyjęcia jej czasowego okresu obowiązywania (art. 45 ust. 2). Jest ona aktem normatywnym o charakterze szczególnym. Została wprowadzona do systemu prawnego w ściśle określonym celu (przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych), a zawarte w niej normy są nakierowane doraźnie na optymalizację osiągnięcia tego celu, czyli sprawną realizację projektów infrastrukturalnych w zakresie dróg w wyznaczonym horyzoncie czasowym.

Wyłącza to sięgnięcie do rozwiązań prawnych, które również mogłyby realizować ten sam zakres zadań państwa, to jednak w ocenie ustawodawcy, odbyłoby się to w sposób mniej sprawny ze względu na niewystarczające uwzględnienie przy projektowaniu tychże instrumentów prawnych specyfiki inwestycji drogowych.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2012 r. sygn. K 4/10, OTK-A 2012/9/106 zauważył, iż postępowanie przewidziane w ustawie o inwestycjach drogowych polega na skumulowaniu w nim kilku postępowań regulowanych w odrębnych ustawach. Ponadto specyfika tego postępowania jest dyktowana liniowym charakterem inwestycji, który dotyczy interesu prawnego wielu podmiotów. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera odrębnej regulacji odnoszącej się do postępowań, w których współuczestniczy wiele podmiotów, stąd jego zastosowanie w tego rodzaju sprawach nie w pełni odpowiadałoby potrzebom tego postępowania. Procedura przygotowania inwestycji drogowych odpowiada cechom charakteryzującym postępowanie masowe, co wpływa nie tylko na zróżnicowanie podmiotowe, ale przede wszystkim zróżnicowanie interesów poszczególnych uczestników. Nieuchronnym efektem prowadzenia takiego postępowania jest odejście od indywidualizacji, charakterystycznej dla ogólnego postępowania administracyjnego.

Uwzględniając specyfikę regulacji zawartej w omawianej ustawie, wskazać należy, iż w jej przepisach ustawodawca wykreował swojego rodzaju "zbiorczą sprawę administracyjną", obejmującą m.in. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sprawę zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, tj. materię określoną w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, sprawę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, sprawę nabycia "z mocy prawa" przez Skarb Państwa lub odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości niezbędnej pod budowę drogi. Wprawdzie w doktrynie prawa administracyjnego konstrukcja "zbiorczej sprawy" jest krytykowana (por.: T. Woś: Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w tzw. specustawie drogowej – aspekty materialno – prawne, w: Instytucje procesu administracyjnego i sądowoadministracyjnego, Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi L.Z., Przemyśl-Rzeszów 2009, s. 382) i pozostaje w sprzeczności z indywidualnym i konkretnym charakterem sprawy administracyjnej, to jednak jest to konstrukcja znajdująca podstawę normatywną w specustawie drogowej i jest obowiązująca.

Oznacza to, że uchybienia procesowe, o ile są istotne, dyskwalifikują cały akt administracyjny będący rozstrzygnięciem takiej "zbiorczej sprawy administracyjnej". W konsekwencji, w przypadku stwierdzenia tego rodzaju wad nie ma żadnego znaczenia prawnego ograniczenie uchylenia decyzji wynikające z art. 11g ust. 3 specustawy drogowej właśnie ze względu na to, że stwierdzone przez organ odwoławczy wady dotykające całości rozstrzygnięcia decyzji o ustaleniu lokalizacji drogowej, zobowiązują go do uchylenia tej decyzji w całości.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, przyjąć należy, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że fakt, iż M.K. nie złożył odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej co do działek będących jego własnością, nie spowodował, że za moment przejścia własności działek nr [...] oraz nr [...] na rzecz Skarbu Państwa należało uznać dzień 30 czerwca 2008 r., co skutkowałoby tym, że to on (a następnie jego spadkobiercy) zachował roszczenie o odszkodowanie z tego tytułu. Wbrew argumentacji autora skargi kasacyjnej – jak już wyżej wskazano – decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy "zbiorczej sprawy administracyjnej", co w konsekwencji oznacza odejście w tym przypadku od indywidualizacji, charakterystycznej dla ogólnego postępowania administracyjnego. Decyzja taka łączy w jednym akcie administracyjnym kilka spraw i przez to stanowi jednocześnie swoistego rodzaju niepodzielną całość, obejmującą jedną inwestycję drogową.

Zawiera ona w sobie szereg skomplikowanych rozstrzygnięć wzajemnie ze sobą powiązanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie wskazał, że każde odwołanie od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może doprowadzić do uchylenia całej decyzji organu pierwszej instancji, gdy stwierdzone wady nie ograniczają się tylko do kwestii objęcia inwestycją danej nieruchomości, ale dotyczą legalności całej decyzji. Autor skargi kasacyjnej trafnie zauważył, że każdy z właścicieli nieruchomości, o których mowa w decyzji lokalizacyjnej, jest stroną postępowania tylko w części odnoszącej się do jego nieruchomości, jednak to stwierdzenie – z uwagi na omówione wyżej powody – nie ma wpływu na kwestię dotyczącą daty ustatecznienia się tego rodzaju decyzji, gdy chociażby jedna z tych stron złożyła od niej odwołanie.

Z tego powodu w rozpoznawanej sprawie nie można przyjąć, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] stała się ostateczna w innej dacie, aniżeli w dniu [...] listopada 2008 r., tj. w dacie wydania przez Ministra Infrastruktury decyzji nr [...], utrzymującej ją w mocy na skutek rozpoznania odwołania innych stron postępowania. Skoro przejście na Skarb Państwa działek nr [...] oraz [...] nastąpiło z dniem [...] listopada 2008 r., to zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, odszkodowanie przysługiwało właścicielom w/w działek w tej dacie, a więc W.N. i K.F., a nie spadkobiercom M.K.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni art. 11g ust. 3 specustawy drogowej w zw. z art. 16 § 1 i art. 129 § 2 i 3 K.p.a. i w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.