Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 października 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1405/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez użytkownika wieczystego udziału w prawie własności nieruchomości.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...], na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) i art. 104 § 1 k.p.a., Prezydent Miasta Siedlce odmówił stwierdzenia nabycia przez A. L. z mocy prawa udziału [...] części w prawie własności zabudowanej budynkiem wielomieszkaniowym nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. 405 m2 położonej w Siedlcach przy ul. [...], która jest użytkownikiem wieczystym w [...] części opisanej wyżej nieruchomości na podstawie umowy zamiany z dnia [...] marca 1990 r. (akt notarialny Rep. [...]).
W uzasadnieniu organ wskazał, że A. L. nie jest jedynym współużytkownikiem wieczystym tej nieruchomości, bowiem nieruchomość jest we współużytkowaniu wieczystym osób, które nabyły swoje prawa również po dniu 26 maja 1990 r. A. L. nabyła prawo współużytkowania wieczystego w przedmiotowej działce w dniu [...] marca 1990 r. i była także współużytkownikiem wieczystym w tym samym udziale w dniu wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości.
W ocenie Prezydenta nie została spełniona przesłanka z art. 1 ust. 1 ustawy, gdyż współużytkownicy wieczyści tej nieruchomości gruntowej muszą łącznie spełnić ustawową przesłankę. Ponadto w przypadku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w przypadku A. L. doprowadziłoby do sytuacji, w której działka nr [...] byłaby współwłasnością Miasta Siedlce i osoby fizycznej, a pozostałym właścicielom lokali mieszkalnych przysługiwałoby prawo współużytkowania wieczystego, co byłoby niezgodne z art. 232 k.c.
Decyzją dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy powyższą decyzję, podtrzymując argumentację organu pierwszej instancji.
Na powyższą decyzję A. L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi, że nie zbadał wnikliwie sprawy. Podniosła, że zawierając ze Skarbem Państwa umowę zamiany w 1990 r. powinna nabyć udział we współwłasności gruntu. Zarzuciła również, że Miasto Siedlce nieprawidłowo gospodaruje nieruchomościami i wadliwie ustala opłaty z tytułu użytkowania wieczystego.
Wyrokiem z dnia 23 października 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1405/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] czerwca 2004 r, nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez użytkownika wieczystego udziału w prawie własności nieruchomości.
Sąd wskazał, że pomimo spełnienia przez skarżącą wymogów, o jakich mowa w ustawie z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, niemożliwe jest wydanie pozytywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia, bowiem jak wynika z materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego skarżąca nie jest jedynym współużytkownikiem wieczystym gruntu, na którym znajduje się budynek zamieszkiwany przez skarżącą, będącą właścicielką lokalu nr [...]. Z załączonych bowiem do akt administracyjnych aktów notarialnych umów sprzedaży lokali w przedmiotowym budynku wraz z oddaniem gruntu w użytkowanie wieczyste wynika, że większość umów zawieranych było w 1997 r., trzy umowy w 2002 r. oraz jedna w 2003 r. Wobec tego do osób tych nie mogą mieć zastosowania przepisy ustawy z 26 lipca 2001 r. W ocenie Sądu stwierdzenie nabycia prawa na rzecz skarżącej doprowadziłoby do sytuacji sprzecznej z treścią przepisu art. 232 k.c., gdyż współwłaścicielami gruntu położonego pod budynkiem stałoby się Miasto Siedlce oraz skarżąca, na którym to gruncie ustanowione byłoby prawo użytkowania wieczystego innych osób fizycznych (właścicieli lokali).
Podkreślono, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie utrwalone jest stanowisko, że niedopuszczalna jest sprzedaż przez gminę ułamkowej części gruntu zabudowanego domem wielomieszkaniowym - jako prawa związanego w własnością lokalu, jeżeli grunt ten stanowi przedmiot współużytkowania wieczystego związanego z własnością uprzednio wyodrębnionych lokali oraz że przedmiotem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogą być grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, gminy lub ich związków, a w sytuacji, gdy do nieruchomości ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego gruntu w formie niepodzielnych udziałów, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może nastąpić jedynie przy przekształceniu wszystkich istniejących udziałów w użytkowaniu wieczystym danej nieruchomości.
Sąd podkreślił, że nie mogą być objęte oceną prawną w niniejszej sprawie zarzuty dotyczące umowy zamiany z dnia [...] marca 1990 r., zawartej przez skarżącą ze Skarbem Państwa, nieprawidłowego - zdaniem skarżącej - gospodarowania przez władze miasta Siedlce nieruchomościami, w tym dotyczące przeznaczania lokali do sprzedaży oraz wysokości opłat z tytułu użytkowania wieczystego - z uwagi na to, że wykraczają one poza jej przedmiot.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła A. L., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest błędną wykładnię art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości oraz niezastosowaniu art. 21 i art. 10 Konstytucji RP i przyjęciu, iż skarżąca pomimo spełnienia wszystkich przesłanek wskazanych w powołanej ustawie uprawniających do nabycia prawa własności nie nabyła tego prawa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przyjęta przez Sąd pierwszej instancji interpretacja prawa pozbawiła skarżącą słusznie nabytego prawa określonego w art. 1 ust 1 powołanej ustawy z dnia 26 lipca 2001 r.
Wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wprowadził do art. 1 ust. 1 wskazanej ustawy dodatkową przesłankę, której spełnienie warunkuje nabycie prawa własności, to jest przesłankę braku innych współużytkowników wieczystych nieruchomości nieuprawnionych do nabycia własności. Podkreślono, że powołana ustawa wprost wskazuje współużytkowników wieczystych jako uprawnionych do nabycia prawa własności.
Dla autora skargi kasacyjnej nie jest zrozumiałe na jakiej podstawie Sąd, zobowiązany do badania legalności decyzji, ustalił, że skarżąca, pomimo spełnienia przesłanek wskazanych w ustawie, nie spełniła jednak ustawowych przesłanek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W ocenie skarżącej powołanie stosownych orzeczeń zapadłych w innych sprawach, nie zwalniało Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie od przeprowadzenia własnej gruntownej analizy przedmiotowej kwestii prawnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Dokonując oceny zasadności wniesionej przez A. L. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym w czasie wydania decyzji w niniejszej sprawie - nie stanowiła - wbrew twierdzeniom skargi - o nabyciu własności użytkowanej wieczyście nieruchomości z mocy samego prawa (ex lege) lecz na podstawie indywidualnych decyzji administracyjnych wydawanych na wniosek osób zainteresowanych, które odpowiadały wymaganiom określonym w ustawie. Wydane w tych sprawach decyzje mają charakter prawotwórczy (a nie deklaratoryjny) i opatrzone wzmianką o ich ostatecznym charakterze stanowią podstawę wpisu w księgach wieczystych.
W przypadku sprzedaży lokali mieszkalnych w domach wielorodzinnych stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność jednostki samorządu terytorialnego lokale sprzedawane są wraz ze sprzedażą lub oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu niezbędnej do racjonalnego korzystania z domu. Użytkowanie wieczyste jest więc prawem obciążającym nieruchomość gruntową jako fizycznie wyodrębnioną część powierzchni ziemskiej. Wobec wyraźnego stwierdzenia w art. 232 Kodeksu cywilnego oraz w przepisach ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, że przedmiotem użytkowania wieczystego są grunty (nieruchomości gruntowe) a nie prawo, nie można ustanowić użytkowania wieczystego na udziale we współwłasności. Do tego przedmiotem użytkowania wieczystego mogą być wyłącznie grunty stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego (gmin, powiatów i województw). W świetle powyższego nie jest możliwe wydanie na rzecz skarżącej decyzji orzekającej o nabyciu przez nią udziału we współwłasności nieruchomości gruntowej na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. ponieważ w okolicznościach tej sprawy doszłoby do złamania powyższych zasad.
Jak bowiem wykazano nie jest możliwe by prawo użytkowania wieczystego -przysługujące pozostałym właścicielom lokali położonych w budynku na działce oznaczonej nr [...] z obrębu [...] o pow. 405 m2 położonej w Siedlcach przy ul. [...], którzy nie spełniali wymogów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. bądź nie złożyli wniosków - było ustanowione na gruncie stanowiącym współwłasność (gdyby uwzględniono wniosek skarżącej) jednostki samorządu terytorialnego i osoby fizycznej.
Wprawdzie ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości poza przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi określonymi w art. 1 ust. 1 nie zawiera odmiennie niż czyniła to ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 1999 r. Nr 65, poz. 746 ze zm.) zasad nabywania udziałów we współwłasności nieruchomości gruntowych przez użytkowników wieczystych będących właścicielami lokali stanowiących odrębne nieruchomości w budynkach wielomieszkaniowych, to jednak nie jest możliwe do przyjęcia, że jedynymi przesłankami warunkującymi nabycie udziału we współwłasności przez tego rodzaju użytkowników wieczystych są przesłanki określone w art. 1 ust. 1 ww. ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. W sytuacji bowiem gdy na jednej nieruchomości gruntowej prawo swe realizuje kilku a nawet kilkudziesięciu użytkowników wieczystych przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do kilku spośród nich naruszałoby zasadę wynikającą z art. 232 § 1 k.c. ponieważ ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. nie reguluje odmiennie od tej normy przedmiotu użytkowania wieczystego. W przypadku gdy - jak w tej sprawie - na nieruchomości gruntowej ustanowione jest na rzecz szeregu osób prawo wieczystego użytkowania gruntu w formie niepodzielnych udziałów nabycie w to miejsce w trybie powołanej ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. udziałów we współwłasności nieruchomości może nastąpić jedynie wówczas gdy wszyscy użytkownicy wieczyści będą spełniali wymogi ustawy i wystąpią z wnioskiem.
Dodatkowo można również zwrócić uwagę na to, że omawiany problem w podobny sposób rozwiązała ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 75, poz. 1459), która uchyliła ww. ustawę z dnia 26 lipca 2001 r.
Ustawa ta w art. 2 stanowi, że w przypadku osób, o których mowa w art. 1 ust. 2 (osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, spółdzielnie mieszkaniowe) z żądaniem przekształcenia występują wszyscy użytkownicy wieczyści. W razie braku zgody stosuje się odpowiednio art. 199 k.c.
Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, co na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że do rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu na podstawie art. 250 ww. ustawy właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2007 r. I GSK 144/07, Lex nr 365811).