Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1131/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt VII SAB/Wa 198/10 odrzucił skargę D. C. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie zastępczego dostarczenia energii do lokalu przy (...) w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Pismem z dnia 15 lipca 2010 r. D. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie zastępczego dostarczenia energii do lokalu przy (...) w W. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 6, art. 8 i art. 35 K.p.a. przez niezałatwienie sprawy w drodze wydania decyzji administracyjnej lub podjęcia stosownych działań faktycznych oraz art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.) poprzez niezrealizowanie zadania własnego gminy w postaci zaopatrzenia skarżącego w energię elektryczną. Skarżący podał, że skarga została poprzedzona wniesieniem zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Kolegium postanowieniem z (...) czerwca 2010 r. zażalenia nie uwzględniło.

Skarżący wyjaśnił, że pismem z 19 października 2009 r. działający w jego imieniu profesjonalny pełnomocnik zwrócił się do Prezydenta m. st. Warszawy z wnioskiem o podjęcie stosownych działań mających na celu zastępcze zapewnienie energii elektrycznej w lokalu, którego skarżący jest współwłaścicielem. Wniosek podyktowany był tym, iż na skutek odmowy Wspólnoty Mieszkaniowej wydania zgody na poprowadzenie wewnętrznej linii zasilania do lokalu, od lipca 2009 roku lokal ten jest pozbawiony dostępu do energii elektrycznej. Wniesiony w dniu 2 listopada 2009 r. do Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieście wniosek o upoważnienie do dokonania czynności polegającej na wyrażeniu zgody za Wspólnotę Mieszkaniową na poprowadzenie wewnętrznej linii zasilania do lokalu, do dnia dzisiejszego nie doczekał się rozpoznania.

Natomiast w odpowiedzi na wniosek z 19 października 2009 r. skarżący otrzymał od Prezydenta m. st. Warszawy pismo z 25 listopada 2009 r., w którym wskazano, że jednostki samorządu terytorialnego nie są wyposażone w uprawnienia nadzorcze w stosunku do wspólnot mieszkaniowych. Pisma tego nie można uznać za decyzję administracyjną z uwagi na brak wskazania podstawy prawnej oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego. Skarżący wskazał przy tym, iż do dnia dzisiejszego organy gminy nie podjęły jakichkolwiek działań formalnoprawnych lub faktycznych w celu zapewnienia dostępu do energii elektrycznej.

W odpowiedzi na skargę Prezydent m. st. Warszawy wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Uzasadniając te wnioski organ wskazał, że zapewnienie dostaw prądu do konkretnych lokali w budynkach wspólnot mieszkaniowych przez jednostki samorządu terytorialnego nie jest materią, do której zastosowanie mają konkretne normy prawa administracyjnego. Organ nie może być zatem bezczynny w sprawie, w której nie ma kompetencji, tj. której nie może załatwić w trybie administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w pierwszej kolejności wymaga ustalenia, czy sprawa, której dotyczy zarzut bezczynności, należy do właściwości sądu administracyjnego.

W tym zakresie Sąd wskazał na treść art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności organów administracji publicznej, wyczerpująco wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-7 P.p.s.a. W art. 3 § 2 pkt 8 wskazano, że skarga na bezczynność organów administracji przysługuje w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Nadto sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Wskazane regulacje określają właściwość rzeczową sądów administracyjnych. Skarga na bezczynność organu administracji dopuszczalna jest więc tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (postanowienie NSA z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1101/08, Lex nr 552736).

W niniejszej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie zastępczego dostarczenia energii do lokalu przy (...) w W. przez podjęcie działań mających na celu zaopatrzenie w energię elektryczną lokalu stanowiącego jego współwłasność, wobec pozbawienia go dostępu do energii elektrycznej. Podstawę prawną działania organu w tej sprawie wywodził z art. 7 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo energetyczne. Zgodnie z art. 7 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. W szczególności zadania własne obejmują sprawy m.in. zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Stosownie zaś do art. 18 ust. 1 pkt 1 Prawa energetycznego do zadań własnych gminy w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, ciepło i paliwa gazowe należy planowanie i organizacja zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe na obszarze gminy.

Zatem ww. zadanie własne gmina ma realizować poprzez planowanie i organizację zaopatrzenia w energię elektryczną. W ocenie Sądu, działanie gminy zmierzające do wykonania tak postawionego zadania nie ma charakteru jednostkowego - nie może być zrealizowane przez pojedynczą czynność. Jego realizacja polega na wykonaniu szeregu różnych czynności organu - jedno lub wielorodzajowych, prawnych lub faktycznych. Z powyższych przepisów w żaden sposób nie wynika, aby zadanie własne w ww. zakresie gmina realizowała w formach zwykle przewidzianych dla działalności organu administracji publicznej, tj. w formach aktów administracyjnych wydawanych w trybie przepisów K.p.a., takich jak decyzje i postanowienia, czy też - innych niż decyzje i postanowienia - aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a..

Sąd wskazał, że w piśmie z 24 listopada 2010 r. Zakład Gospodarki Nieruchomościami w (...) podał, że instalacja elektryczna w budynku przy (...) (w którym właściciele lokali wyodrębnionych posiadają 85,55% udziałów), w tym w lokalu skarżącego, jest sprawna. Podał również, że dopływ energii elektrycznej do lokalu skarżącego został odcięty przez Zakład Energetyczny, z uwagi na czynności podjęte przez byłą żonę skarżącego, która była stroną umowy z Zakładem.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przedmiotowa sprawa nie dotyczy materii, do której zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisów nie wynika, aby Prezydent m. st. Warszawy jako organ gminy obowiązany był wydać akt administracyjny w przedmiocie dostarczenia energii elektrycznej do lokalu stanowiącego odrębną własność. Sprawa ma wymiar cywilnoprawny, bowiem kwestia braku energii w lokalu wynika jedynie z braku zawarcia umowy z przedsiębiorstwem dostarczającym energię.

W konsekwencji Sąd uznał, iż merytoryczne rozpoznanie skargi na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy nie jest możliwe, dotyczy ona bowiem bezczynności nieobjętej zakresem właściwości sądów administracyjnych.

Od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. C., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Podstawę skargi kasacyjnej oparto na zarzucie naruszenia:

1. I. prawa materialnego, a w szczególności:
2. 1) art. 7 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo energetyczne przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący i w konsekwencji błędnego uznania, że nie doszło do niezrealizowania przez organ zadania własnego gminy w postaci zaopatrzenia skarżącego w energię elektryczną;
3. 2) pkt 45, 46 oraz art. 3.3 i art. 3.7 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej, przez ich niezastosowanie w sytuacji, w której zastosowanie tych przepisów było obligatoryjne;
4. 3) § 2 i 3 uchwały nr (...) Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy, przez jej niezastosowanie w sytuacji, w której należało ją zastosować, ustalając kompetencje organu, co doprowadziło do błędnego ustalenia kompetencji organu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
5. 4) art. 124 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez jego niezastosowanie w sytuacji, w której należało przepis ten zastosować;
6. II. przepisów postępowania, a w szczególności:
7. 1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. odrzucenie skargi na bezczynność organu w przedmiocie zastępczego dostarczania energii do lokalu przy (...) w W. (czynności z zakresu administracji publicznej) z powołaniem się na niedopuszczalność drogi administracyjnej i uznanie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, w sytuacji, gdy przepisy prawa administracyjnego wskazują na obowiązki administracji publicznej;
8. 2) art. 149 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, w której jego zastosowanie było konieczne i nieuwzględnienie skargi na bezczynność organu w sprawie określonej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i niezobowiązanie organu do dokonania czynności z zakresu administracji publicznej i uznania uprawnienia skarżącego wynikającego z przepisów prawa, a w szczególności prawa do korzystania z usługi powszechnej w postaci prawa korzystania z energii elektrycznej i zobowiązanie Prezydenta m.st. Warszawy do podjęcia działań mających na celu zaopatrzenie skarżącego w energię elektryczną;
9. 3) art. 3 § 1 i art. 149 P.p.s.a. w zw. z art. 7 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo energetyczne oraz pkt 45, pkt 46 oraz art. 3.3 i art. 3.7 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej, a także art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie zobowiązał organu do podjęcia czynności, w sytuacji gdy żądanie skarżącego (choćby nawet częściowo) odpowiadało prawu, o którym mowa w wymienionych wyżej przepisach a w przypadku nawet uznania za słuszne stanowiska że przedmiot skargi nie leży w gestii administracji publicznej, nie przyjęcie, że obowiązkiem organu było poinformowanie wnioskodawcy, że żądane działania nie mogą być zrealizowane w sposób określony we wniosku i określenie w jaki sposób prawo wnioskodawcy powinno być chronione. Skoro organ tego nie uczynił, to trafny był zarzut jego bezczynności, a chybione okazało się niezastosowanie przez Sąd art. 149 P.p.s.a. - nie dostrzegł on bowiem uchybienia (bezczynności) organu w tym zakresie;
10. 4) art. 6, art. 8 i art. 35 K.p.a. przez błędne uznanie, że przepisy te nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie i organ nie miał obowiązku załatwienia sprawy skarżącego w drodze wydania decyzji administracyjnej lub podjęcia stosownych działań faktycznych.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego Sąd błędnie ocenił, że kwestie zaopatrzenia mieszkańców gminy w energię elektryczną pozostają poza sferą administracji publicznej. Przedsiębiorstwo energetyczne ma prawo wstrzymania dostawy energii w przypadku nie regulowania przez konsumenta należności, jednak jest to rozwiązanie ostatecznie, którego zarówno sprzedawca jak i odbiorca energii chcą uniknąć. W związku z tym ustawodawstwo Unii Europejskiej (a konkretnie dyrektywa 2003/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 26 czerwca 2003 r. dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej oraz Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej) nałożyło na państwa członkowskie obowiązek ochrony konsumentów, a zwłaszcza pomocy w uniknięciu odłączenia od sieci energetycznej. Wprowadzono nawet specjalną kategorię "odbiorców wrażliwych społecznie", obejmującą osoby o niskich dochodach, rodziny wielodzietne, osoby niepełnosprawne, przewlekle chore, mieszkające na terenach rzadko zaludnionych.

Ta kategoria konsumentów nie została jeszcze zdefiniowana w polskim prawie, jednak wiele przedsiębiorstw energetycznych już podejmuje działania mające na celu ochronę odbiorców wrażliwych: rozłożenie na raty zaległych płatności, przedłużenie terminu płatności, odstąpienie od naliczania odsetek za nieterminowe opłacanie rachunków, wstrzymanie windykacji, umarzanie należności, współpraca z Miejskimi Ośrodkami Pomocy Społecznej (MOPS) i Miejskimi Ośrodkami Pomocy Rodzinie (MOPR). A zatem w takich sytuacjach udział administracji publicznej nie jest czymś nadzwyczajnym. Zarówno MOPS-y jak i MOPR-y wydają decyzje administracyjne z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy, zmierzające do zapewnienia członkom wspólnoty mieszkańców gminy prawa do energii elektrycznej. Administracja publiczna uczestniczy też w coraz popularniejszym instalowaniu u odbiorców tzw. liczników przedpłatowych.

Sąd nie zauważył, że organ nie uwzględnił przepisów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r., które zdaniem strony w przypadku powstania wątpliwości, co do zakresu obowiązku organu, należało zastosować wprost. Pismem z dnia 19 października 2009 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta m. st. Warszawy z wnioskiem o podjęcie stosownych działań mających na celu zastępcze zapewnienie energii elektrycznej w lokalu, którego jest współwłaścicielem, położonego przy (...) w W.. Pismo to zostało podyktowane faktem, że na skutek odmowy Wspólnoty Mieszkaniowej wydania zgody na poprowadzenie wewnętrznej linii zasilania do ww. lokalu od lipca 2009 r. jest on pozbawiony dostępu do energii elektrycznej. Reakcją organu było przekazanie sprawy do dzielnicy - Burmistrzowi dzielnicy (...). Przekazanie to jednak odbyło się z rażącym, naruszeniem prawa, a w szczególności uchwały nr XLVI /1422/ 2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st.

Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy, ponieważ kompetencje prezydenta w zakresie objętym wnioskiem skarżącego nie zostały przekazane burmistrzom dzielnic. Skoro zatem sprawa pozostaje w kompetencji organu, którego skarga dotyczy, należało skargę uwzględnić i zobowiązać organ do podjęcia decyzji zapewniających skarżącemu możliwość korzystania z przysługującego mu prawa do energii elektrycznej jako usługi powszechnej, do której zapewnienie dostępu jest zadaniem gminy. Podjęcie wnioskowanych działań byłoby praktyczną realizacją zadania.

Zatem organ nie miał prawa przekazać sprawy burmistrzowi dzielnicy Śródmieście przedmiotowego wniosku celem rozpatrzenia zgodnie z posiadanymi kompetencjami, ponieważ przedmiot wniosku nie mieści się w zakresie spraw przekazanych dzielnicom do wykonywania.

Dlatego odpowiedź burmistrza (pismo z dnia 25 listopada 2009 r.) informująca, że jednostki samorządu terytorialnego nie są wyposażone w uprawnienia nadzorcze w stosunku do wspólnot mieszkaniowych stanowi kolejny element wpisujący się w sekwencję zdarzeń powodujących trwanie organu w bezczynności. Tym bardziej, że skarżący pismem z dnia 19 grudnia 2009 r. sprecyzował wniosek wskazując, że nie wnioskował o podjęcie przez gminę działań w ramach uprawnień nadzorczych, lecz o podjęcie działań prowadzących do zapewnienia zastępczego dostarczania energii elektrycznej do lokalu, którego jest współwłaścicielem. Wniosek ten jednak do dnia dzisiejszego pozostał bez rozpoznania, a organy gminy nie podjęły również jakichkolwiek działań faktycznych mających na celu dostarczenie energii elektrycznej do lokalu, co uczyniło skargę konieczną i uzasadnioną. Zgodnie z art. 6 i art. 8 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i powinny prowadzić postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.

Tym samym doszło do naruszenia prawa przez organ przez niezałatwienie sprawy wydaniem decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 104 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jednak ani prezydent ani burmistrz decyzji administracyjnej nie wydali. Do dnia dzisiejszego organy gminy nie podjęły również jakichkolwiek działań formalnoprawnych lub faktycznych w celu zapewnienia dostępu do energii elektrycznej. Tym samym sprawy nie można uznać za załatwioną przez organ w rozumieniu przepisów K.p.a.

Skarżący podniósł, że m.st. Warszawa jest miastem na prawach powiatu i w realiach miasta stołecznego prezydent jest starostą powiatowym, dlatego w myśl art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami winien podjąć decyzje zgodnie z tym przepisem i dokonać wywłaszczenia części nieruchomości na cele publiczne, ograniczając w korzystaniu z własności podmiot naruszający prawa skarżącego do korzystania z usługi powszechnej (publicznej) w zakresie prawa dostępu do energii elektrycznej tym bardziej, że dostęp do niej jest zawarty w planie zagospodarowania dla tego terenu. Na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta może ograniczyć w drodze decyzji administracyjnej sposób korzystania z nieruchomości, co należy rozumieć jako ograniczenie prawa właściciela do swobodnego korzystania z własności, poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie na nieruchomości urządzeń wymienionych w tym przepisie.

Swoboda podejmowania decyzji przez starostę w tej materii została ograniczona tylko do inwestycji, które zostały umieszczone w planie miejscowym, zaś w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Niewątpliwie m.st. Warszawa jest miastem na prawach powiatu - tym samym prezydentowi przysługują kompetencje starosty. Należało więc podjąć działanie w oparciu o art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyjęcie przez organ pozycji pasywnej, w gruncie rzeczy nietrafnej co do meritum, powoduje, że w istocie organ pozostawał w bezczynności, gdyż nie skorzystał z przepisu zobowiązującego go do podjęcia czynności w celu wykonywania prawa. Niewątpliwie zaś uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zwrócenie przez Sąd uwagi na uchybienie organu w zakresie jego obowiązku z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazywałoby uznać, że organ pozostaje w bezczynności co do wniosku skarżącego, wobec nieprzeprowadzenia przewidzianej prawem procedury umożliwiającej korzystanie skarżącemu z przysługującego mu prawa do dostępu do energii elektrycznej w sposób i formie wskazanej przez organ.

Nadto Sąd zupełnie zignorował dyrektywy WE i Parlamentu Europejskiego. Przepisy Dyrektywy stanowią, że prawo do usługi powszechnej musi być bezwzględnie respektowane, w polskim porządku prawnym to starosta powiatowy jest zobowiązany zapewnić dostęp do usługi powszechnej. Sąd wydając zaskarżone postanowienie nie wziął pod uwagę, że obowiązek zapewnienia usługi powszechnej wprowadzono także w sektorze energetycznym Dyrektywami Parlamentu Europejskiego i Rady: Dyrektywą 2003/54/WE i przede wszystkim Dyrektywą 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej, nakładającymi jednocześnie na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia odbiorcom, będącym gospodarstwami domowymi, prawa do korzystania z usługi powszechnej, to znaczy z prawa do dostaw energii elektrycznej.

Z przepisów Dyrektywy wynika obowiązek zabezpieczenia praw konsumentów (odbiorców końcowych) do korzystania z energii elektrycznej. Częściowo obowiązki te zawarte są w prawie energetycznym, pozostawiając w gestii administracji publicznej zapewnienie właściwego korzystania z przysługujących obywatelom praw. W ocenie skarżącego doszło do bezczynności organu w postaci zaniechania ochrony obywatela w przestrzeganiu jego prawa do usługi powszechnej. Zapewnienie tej ochrony jest czynnością chroniącą prawa słabszych. Odrzucenie przez WSA skargi oznacza oddanie prawa decydowania wspólnocie mieszkaniowej w przedmiocie ustalania kto ma prawo, a kto nie ma prawa dostępu do energii elektrycznej, narusza powołane przepisy Dyrektywy, naruszając istotę tego prawa. Zdaniem skarżącego z powyższego wynika, iż starosta (prezydent) zobligowany jest zająć część nieruchomości prywatnej na realizacje celu publicznego jakim jest zapewnienie dostępu do usługi powszechnej członkowi wspólnoty mieszkańców gminy.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należy w szczególności zaspokajanie potrzeb wspólnoty obejmujące zaopatrzenie w energię elektryczną, cieplną i gaz. Jednocześnie w ust. 2 tego artykułu ustawodawca zaznaczył, że o tym które z zadań mają charakter obowiązkowy stanowią przepisy (innych) ustaw. W zakresie potrzeby jaką jest korzystanie z energii elektrycznej odpowiednią podstawę stanowi przepis art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo energetyczne. Tym samym zaopatrywanie wspólnoty w energię elektryczną jest zadaniem obligatoryjnym gminy, a zatem na gminie (jej organach) ciąży obowiązek jego wykonania, a obywatelowi przysługuje z tego tytułu określone roszczenie (por. Z. Niewiadomski, W. Grzelczak, Komentarz... str. 12 i 13). Z faktu, że zadanie to zostało zaliczone do zadań obowiązkowych wynika, że bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb i w tym zakresie powinno być traktowane jako priorytetowe.

Zgodnie ze stanowiskiem Urzędu Regulacji Energetyki prawo nakłada na samorządy lokalne obowiązki w zakresie zapewnienia mieszkańcom zaopatrzenia w media energetyczne. Samorząd lokalny jako podmiot, który został obciążony tego rodzaju obowiązkami, może je wykonywać w zasadzie w dowolnie przez siebie wybrany sposób. Może on mianowicie zapewniać pokrycie zapotrzebowania swoich mieszkańców korzystając z usług innych podmiotów zawodowo zajmujących się dostarczaniem energii elektrycznej i ciepła lub może wykorzystywać w tym celu własne przedsiębiorstwa energetyczne. Jest to kwestia wyboru, jakiego musi dokonać samorząd lokalny. Z obowiązkiem tym należy skorelować, istnienie instrumentów prawnych służących jego realizacji i zapewniających jego wykonywanie (Dr Zdzisław Muras, Departament Promowania Konkurencji, Urząd Regulacji Energetyki, Gmina a lokalny rynek energii elektrycznej i ciepła - uwarunkowania prawne, Energetyka, Nr 3/6/2003, s. 385 i n.).

Podobnie uznał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 lutego 2002 r. (I CKN 1002/99) wskazując, że zaopatrzenie wspólnoty mieszkańców gminy w energię cieplną jest zadaniem własnym gminy, a obowiązek ten wzmocniony jest przepisami ustawy Prawo energetyczne. Regulacje sformułowane w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz w art. 18-20 ustawy Prawo energetyczne wskazują, że gmina podejmuje realizację tego zadania w sytuacji, w której nie doszło do realizacji prawa członka wspólnoty mieszkańców gminy do dostępu i korzystania z energii elektrycznej i członek wspólnoty mieszkańców gminy nie ma zapewnionego prawa dostępu do energii. A zatem skoro na gminie spoczywa taki obowiązek, to zaniechania organu gminy w wykonywaniu ustawowych obowiązków i uchylanie się przed podejmowaniem działań administracyjnych są bezczynnością, o której mowa w przepisach P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ podniesione w niej zarzuty są niezasadne.

Zagadnienie wymagające rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w kognicji sądu administracyjnego mieści się skarga D. Ch. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy polegająca na niepodjęciu działań mających na celu zastępcze dostarczenie energii elektrycznej do lokalu, którego skarżący jest współwłaścicielem, a którego to dostępu D. C. został pozbawiony wskutek działań jego byłej żony, która była stroną umowy z Zakładem Energetycznym.

W tej kwestii należy podzielić stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu; nie ulega bowiem wątpliwości, że sprawa, w której skarżący zarzucił Prezydentowi m. st. Warszawy bezczynność, kierując w tym przedmiocie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie ma charakteru indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, załatwianej przez organy administracji w drodze decyzji administracyjnych, postanowień, albo innych aktów lub czynności organów, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Z uwagi na treść art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sprawa ta nie może być przedmiotem skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Skarga na bezczynność organu administracji jest dopuszczalna bowiem wyłącznie w przypadku bezczynności w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.) i niektórych postanowień (art. 3 § 2 pkt 2 i § 3 P.p.s.a.), a także w podejmowaniu innych niż decyzje i postanowienia aktów lub dokonywania czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.).

Do takich spraw nie należy sprawa dostarczenia D. C. energii elektrycznej do zajmowanego przez niego lokalu, którego jest współwłaścicielem. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.) dostarczanie odbiorcy energii elektrycznej odbywa się na podstawie umowy sprzedaży i umowy o świadczenie usług przesyłania, po uprzednim przyłączeniu do sieci, którego tryb i zasady realizacji określa art. 7 tej ustawy. Stosownie do uregulowania art. 7 Prawa energetycznego przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii jest obowiązane do zawarcia umowy o przyłączenie do sieci z podmiotami ubiegającymi się o przyłączenie do sieci, na zasadzie równoprawnego traktowania, jeżeli istnieją techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia do sieci i dostarczania tych paliw lub energii, a żądający zawarcia umowy spełnia warunki przyłączenia do sieci i odbioru.

Umowa o przyłączenie do sieci powinna zawierać co najmniej postanowienia określające: termin realizacji przyłączenia, wysokość opłaty za przyłączenie, miejsce rozgraniczenia własności sieci przedsiębiorstwa energetycznego i instalacji podmiotu przyłączanego, zakres robót niezbędnych przy realizacji przyłączenia, wymagania dotyczące lokalizacji układu pomiarowo-rozliczeniowego i jego parametrów, warunki udostępnienia przedsiębiorstwu energetycznemu nieruchomości należącej do podmiotu przyłączanego w celu budowy lub rozbudowy sieci niezbędnej do realizacji przyłączenia, przewidywany termin zawarcia umowy, na podstawie której nastąpi dostarczanie paliw gazowych lub energii, ilości paliw gazowych lub energii przewidzianych do odbioru, moc przyłączeniową, odpowiedzialność stron za niedotrzymanie warunków umowy, a w szczególności za opóźnienie terminu realizacji prac w stosunku do ustalonego w umowie, oraz okres obowiązywania umowy i warunki jej rozwiązania.

Z powyższego wynika, że dostarczenie energii elektrycznej na potrzeby indywidualnego odbiorcy następuje na podstawie cywilnoprawnych umów, a nie w drodze aktów bądź czynności administracyjnoprawnych podejmowanych przez organy gminy. W ramach uregulowań określających zasady i tryb dostarczania energii elektrycznej na potrzeby indywidualnych odbiorców nie została przewidziana kompetencja organu gminy do działania w takich sprawach w formach określonych w art. 3 § 2 P.p.s.a.

Nie można się zgodzić z przedstawionym w skardze kasacyjnej poglądem, że kompetencja taka ma swoje źródło w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 7 ust. 1 stanowi normę określającą w sposób ogólny i niewyczerpujący ("w szczególności") zadania własne gminy, w tym w pkt 3 przewiduje zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty m. in. w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną. Określenie zadań własnych gminy mających charakter obowiązkowy, należy do uregulowań ustaw szczególnych (art. 7 ust. 2). Treść obowiązków gminy w tym zakresie precyzuje art. 18 ustawy - Prawo energetyczne. Obejmują one planowanie i organizację zaopatrzenia w energię na obszarze gminy, planowanie oświetlenia miejsc publicznych i dróg znajdujących się na terenie gminy, finansowanie oświetlenia ulic, placów i dróg publicznych znajdujących się na terenie gminy. Zadania te gmina realizuje zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu - z kierunkami rozwoju gminy zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Nie ma także żadnego uzasadnienia dla zarzutu naruszenia pkt 45, pkt 46 oraz art. 3.3 i art. 3.7 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej. Powołane postanowienia Dyrektywy odnoszą się do polityki energetycznej państw członkowskich Unii Europejskiej, a nie do uprawnień indywidualnych odbiorców energii i nie kreują konkretnego obowiązku organu wspólnoty samorządowej, którego realizacji skarżący domaga się od Prezydenta m. st. Warszawy.

Błędny jest także pogląd skarżącego, że obowiązek zastępczego dostarczenia mu energii elektrycznej wynika dla Prezydenta m. st. Warszawy z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten, zamieszczony w rozdziale 4 działu III tej ustawy, zatytułowanym "Wywłaszczanie nieruchomości" przewiduje szczególny rodzaj wywłaszczenia polegający na możliwości ograniczenia, w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to będące szczególną formą wywłaszczenia następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Decyzja w sprawie ograniczenia własności nieruchomości w celach publicznych, o jakich mowa w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może być wydana tylko wówczas, gdy te cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Legalną definicję określenia "cele publiczne" zawarł ustawodawca w art. 6 tej ustawy.

Nie ulega wątpliwości, że sprawa, w której skarżący zarzucił Prezydentowi m. st. Warszawy bezczynność, nie jest sprawą publiczną i nie należy do kategorii spraw, które nie mogą być rozwiązane na drodze cywilnoprawnej.

Oznacza to, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.