Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 180/08 uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu [...] października 2005 r. S. S., J. S. i K. S. wystąpili do Urzędu Miasta Krakowa z wnioskiem o zwrot działki nr [...] obr. [...], Kraków-[...]. W wyniku badania dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej organ I instancji ustalił, iż zgodnie z wykazem zmian gruntowych, zawartym w operacie modernizacji ewidencji gruntów nr [...] działka nr [...] o pow. 0,0691 ha obr. [...] Kraków-[...] utworzyła działkę nr [...] o pow. 0,0668 ha, położoną w obrębie [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków.
Na podstawie odpisu z księgi wieczystej nr [...] ustalono, że w księdze tej figuruje nadal działka nr [...] obr. [...] ([...])[...], stanowiąca własność Gminy Kraków, a zmiana jej oznaczenia na działkę nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków nie została ujawniona w tej księdze.
Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. wyznaczył Starostę Krakowskiego do załatwienia przedmiotowej sprawy.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] Starosta Krakowski orzekł o odmowie zwrotu opisanej powyżej działki. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż aktem notarialnym - umową sprzedaży z dnia [...] maja 1988 r. rep. [...] działka nr [...] o pow. 691 m², położona w obr. [...] ([...]) Kraków-[...], objęta kw [...], stanowiąca własność Z. S. w [...] cz., J.S. w [...] cz. oraz K. S. w [...] cz., została nabyta od wymienionych osób na rzecz Skarbu Państwa za cenę [...] zł. Nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło z przeznaczeniem pod budowę zajezdni autobusowej, zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją Urzędu Dzielnicowego Kraków-[...] z dnia [...] czerwca 1984 r. nr [...]. Z umowy sprzedaży nie wynikało na podstawie jakich przepisów nastąpiło zawarcie tej umowy. Według organu z archiwalnych akt spraw prowadzonych przez Urząd Dzielnicowy Kraków-[...] dotyczących wywłaszczenia pod budowę bazy autobusowej i zajezdni MPK w Krakowie w rejonie ul. [...] oraz akt dotyczących budowy zaplecza wykonawcy bazy i zajezdni MPK Kraków-[...], nie wynika, aby w stosunku do wymienionej nieruchomości nastąpiło wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Również w księdze wieczystej nr [...] obejmującej tę nieruchomość w dacie jej sprzedaży brak jest wpisu dotyczącego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.
Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa-[...] w Krakowie Wydział [...] Cywilny z dnia [...] października 2005 r. (sygn. [...]) spadek po Z. S. zmarłej w dniu [...] kwietnia 2004 r. nabyli: S. S., K. S. i J. S. po 1/3 cz.
Zdaniem Starosty Krakowskiego nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot w niniejszym postępowaniu nie można zaliczyć do nieruchomości wywłaszczonych, w rozumieniu art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Od powyższej decyzji Starosty Krakowskiego odwołanie złożyli S. S., J. S. i K. S. Odwołujący zarzucili, iż wywłaszczenia nieruchomości dokonano wbrew woli właścicieli i dlatego winna zostać zwrócona.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r., uznając, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości ponieważ w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie zapadła decyzja administracyjna o wywłaszczeniu. Mając na uwadze przesłanki art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ odwoławczy stwierdził, iż nie zostały one spełnione, gdyż nie dokonano wywłaszczenia praw przysługujących S. S., J. S. i K. S. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości.
Ponadto Wojewoda Małopolski podkreślił, że po nowelizacji ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U z 2004 r., Nr 141 poz. 1492), z dniem 22 września 2004 r. dodany został między innymi art. 216 ust. 2 pkt 3. Konstrukcja art. 136 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 216 tej ustawy determinuje wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona". Przez pojęcie to, według organu odwoławczego, należy rozumieć między innymi nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej w znaczeniu podmiotowym i konkretnej w sensie przedmiotowym decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw (i dekretów z mocą ustaw), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem.
Wojewoda zauważył ponadto, iż zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie poglądem prawnym "poprzedni właściciel, który zbył nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie może, bez szczególnej podstawy prawnej, występować na drogę administracyjną z żądaniem jej zwrotu. Umowa o przeniesieniu na rzecz Skarbu Państwa lub gminy własności nieruchomości niezbędnej na cele publiczne jest umową kupna nieruchomości taką samą, jak każda inna tego rodzaju umowa, a wobec tego stosuje się do niej wszystkie przepisy prawa cywilnego (...). Organ przywołał dotyczące tej okoliczności: uchwałę Sądu Najwyższego z 24 września 1992 r., III AZP 11/92, wyroki NSA w Krakowie z 23 marca 1993 r., SA/Kr 2064/92, niepubl, z 19 października 1993 r., SA/Kr 261/93, niepubl. i z 28 października 1993 r., SA/Kr 223/93 niepubl.
Decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. S., J. S. oraz K. S., zarzucając naruszenie przepisów art. 7, 9, 10, 12 K.p.a. i wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody. W uzasadnieniu skargi skarżący ograniczyli się do wskazania, że zaskarżona decyzja nie jest właściwa, co uzasadnia żądanie skargi.
W toku rozprawy w dniu [...] maja 2008 r. skarżący S. S. podtrzymał skargę i dodał, iż organ w swej ofercie narzucał datę przejęcia nieruchomości i kwotę za jaką to nastąpi. We wniosku tym było zawarte również stwierdzenie, iż w przypadku braku odpowiedzi na ofertę Krakowska Dyrekcja Inwestycji wystąpi z wnioskiem wywłaszczeniowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał wniesioną skargę za uzasadnioną, aczkolwiek z innych przyczyn niż te, które zostały wskazane w uzasadnieniu skargi. Sąd nie dopatrzył się naruszenia w szczególności przepisów art. 9, 10, 12 K.p.a., lecz stwierdził, że organy orzekające w sprawie naruszyły przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późń. zm.).
Sąd I instancji przypomniał, że wprowadzony ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), z dniem 22 września 2004 r. przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera istotne rozszerzenie zakresu przedmiotowego stosowania normy z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Treścią tego przepisu jest nakaz odpowiedniego stosowania przepisów całego rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami (także jej przepisu art. 136) do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie (między innymi) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późń. zm.).
Sąd stwierdził, iż sformułowanie przepisu art. 216 wymienionej ustawy pozwala na przyjęcie, iż nakazuje on odpowiednie stosowanie przepisów określających warunki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zawarte w rozdziale 6 dziale III ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, bez względu na to, który tryb nabycia nieruchomości spośród przewidzianych tą ustawą miał miejsce. W ocenie Sądu I instancji kwalifikacja prawna dokonana przez organy w postępowaniu administracyjnym, a sprowadzająca się do uznania, iż nieruchomość nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej w związku z przepisami ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie może być traktowana jako nieruchomość wywłaszczona w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest błędna, a jej przyjęcie stanowi naruszenie prawa mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Powołane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzecznictwo sądów administracyjnych stanowi dorobek okresu poprzedzającego wejście w życie nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzającej przepis art. 216 i jako takie nie zachowało w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy waloru aktualności.
W ocenie Sądu I instancji po dniu 22 września 2004 r. i zmianie art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajduje uzasadnienia pogląd organów administracji ograniczający dopuszczalność zwrotu nieruchomości tylko do przypadku nabycia ich przez Skarb Państwa w drodze wywłaszczenia sensu stricto. Sąd zwrócił uwagę, że ustawodawca nie posługuje się zwrotem o odpowiednim stosowaniu przepisów "do nieruchomości wywłaszczonych" na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz mówi o odpowiednim stosowaniu przepisów "do nieruchomości przejętych lub nabytych". Zakres znaczeniowy tego sformułowania jest znacząco szerszy od pojęcia "wywłaszczenia" i w zasadzie obejmuje wszystkie przypadki przejmowania i nabywania nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Definiowanie pojęcia "nabywanie gruntów" w tej sprawie powinno być, w ocenie Sądu I instancji, odniesione do regulacji ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.). Ustawodawca wyraźnie wskazał, że przepisy rozdziału obejmujące procedurę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Okoliczność, że ówczesny ustawodawca nie zdefiniował odrębnie pojęcia "nabycie nieruchomości", nie oznacza, że obecnie nie można tym pojęciem obejmować tylko wywłaszczenia na podstawie rozdziału 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Dlatego według Sądu Wojewódzkiego nie można zaakceptować takiej wykładni, która pozwala na różnicowanie pozycji osób, którym odebrano prawo własności w oparciu o kryterium nieznane ustawodawcy.
Tym samym uzasadniony jest pogląd, który zakłada brak dopuszczalności różnicowania osób, których nieruchomości nabył Skarb Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd I instancji wywiódł, że w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami posłużono się ogólnym pojęciem nabywania nieruchomości po to, ażeby można było nim objąć każdy przypadek odjęcia dotychczasowemu właścicielowi jego prawa w trybie uregulowanym ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
W konkluzji uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, że po zmianie brzmienia art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - poprzez dodanie z dniem 22 września 2004 r. ust. 2 pkt 3 - możliwe jest żądanie zwrotu nieruchomości w trybie art. 136 i art. 137 cyt. ustawy również wtedy, gdy nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie umowy sprzedaży zawartej w warunkach rozdziału 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późń. zm.).
Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności z art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Miejska Kraków, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:
- 1. naruszenie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 z późń. zm.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 136 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004, Nr 261, poz. 2603 z późń. zm.) poprzez przyjęcie przez Sąd w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia twierdzenia mówiącego, iż od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492) tj. od dnia 22 września 2004 r., należy stosować instytucję zwrotu wywłaszczonej nieruchomości także do nieruchomości nabytych na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127, z późń. zm.), niezależnie od tego, w jakim trybie doszło do owego nabycia;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie przez Sąd orzekający, iż zmieniony ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r., Nr 141, poz. 1492) przepis art. 216 wymienionej ustawy wskazuje obecnie, iż zwrot przysługuje także w razie nabycia nieruchomości poprzez umowę cywilnoprawną, a to z powodu użycia sformułowania: "nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późń. zm.)
Powołując się na powyższe podstawy Gmina Kraków wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji w sposób zupełnie nieuprawniony rozciągnął instytucję związaną z wywłaszczeniem na obszar, gdzie do wywłaszczenia nie doszło. Pojęcie wywłaszczenia zostało bezspornie zdefiniowane w doktrynie. Cechy tej instytucji zostały trafnie wyeksponowane tak przez Wojewodę Małopolskiego, jak i Starostę Krakowskiego. Objęcie tym pojęciem w sposób nieograniczony również sytuacji, gdy Skarb Państwa wchodzi w posiadanie nieruchomości w drodze cywilnoprawnej, a więc nazwanie zwykłej umowy sprzedaży "wywłaszczeniem" jest, zdaniem autora skargi kasacyjnej, działaniem nieuprawnionym.
Wnoszący skargę kasacyjną wytknął Sądowi I instancji, że pominął charakter instytucji zwrotu i funkcję jaką ona pełni i podkreślił, że instytucja zwrotu nieruchomości wywłaszczonej jest gwarancją, że nie dojdzie do użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, a ponadto rekompensuje stronie fakt przymusowego pozbawienia własności. Brak jest podstaw legalnych by uznać zastosowanie wspomnianej instytucji poza obszarem wywłaszczeń.
Autor skargi kasacyjnej wywodził, że ustawa o gospodarce nieruchomościami w zasadzie uznaje za wywłaszczenie i dopuszcza możliwość ubiegania się o zwrot w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu administracyjnego. Jedyny wyjątek to rozciągnięcie stosowania art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami na przypadek nabycia nieruchomości w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Brak jest podstaw, zdaniem skarżącej Gminy, by ten pojedynczy wyjątek interpretować rozszerzająco.
Jednocześnie strona skarżąca podniosła, że zaskarżony wyrok stanowi zaprzeczenie dotychczasowej praktyki orzeczniczej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, jak również organów administracji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Autor skargi kasacyjnej, wskazując na obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa P.p.s.a.", zarzucił zaskarżonemu wyrokowi zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak również naruszenie przepisów prawa materialnego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że ten zarzut skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku, a to z tego powodu, że nie został w sposób prawidłowy sformułowany. Wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał bowiem żadnego przepisu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który w jego ocenie miałby być naruszony. Ogólnikowe stwierdzenie, że zostały naruszone przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie spełnia wymogów, jakim powinna odpowiadać skarga kasacyjna.
Trzeba mieć na uwadze, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przyczyny nieważności, o których stanowi art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a., a skoro zarzut naruszenia przepisów postępowania nie został prawidłowo sformułowany, zatem Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię tego przepisu zacząć należy od przypomnienia, że nowelizacja art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U z 2004 r., Nr 141, poz. 1492) polegała na dodaniu ustępu 2 stanowiącego, że przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, 2) art. 9 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów społeczno-gospodarczych, 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Jak zatem wynika z treści wskazanego przepisu ustawodawca w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przeciwieństwie do pkt 1 i 2, nie wymienił konkretnych przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz nakazał odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie nieruchomości do nieruchomości nabywanych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jednocześnie ustawodawca w art.1 ust.1 b powołanej wyżej ustawy z 28 listopada 2003 r., nowelizującej ustawę o gospodarce nieruchomościami, objaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem nabycia nieruchomości, stanowiąc jednocześnie, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami w art.4 dodaje się pkt 3 b. Stosownie do tego przepisu:"przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste" Oczywistym jest, że czynność cywilnoprawna polegająca na przeniesieniu prawa własności nieruchomości w drodze sprzedaży mieści się w pojęciu nabycia, o którym mowa w art. 4 ust. 3 b ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 29 kwietnia 1985 r. (Dz.U. z 1985 r., Nr 22, poz.
99) zasadom wywłaszczania nieruchomości poświęcony był rozdział 6. Nieruchomość mogła być wywłaszczona na cele wymienione w art. 50 tej ustawy. Wymaga podkreślenia, że stosownie do art. 53 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości: "1. Wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy.
2. Terenowy organ administracji państwowej może przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczy zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy". Z regulacji tej wynika, że procedurę wywłaszczenia poprzedzał tryb postępowania polegającego na złożeniu oferty nabycia nieruchomości i ewentualnym zawarciu umowy sprzedaży. W takiej sytuacji, gdy strona w wyniku przyjęcia oferty zawarła umowę cywilnoprawną przeniesienia własności nieruchomości, nie można przyjąć, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, że ta czynność cywilnoprawna nie miała żadnego związku z wywłaszczeniem. Jeśli zatem nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej w związku z realizacją celu publicznego, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego objęta jest hipotezą normy prawnej art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Takie też stanowisko zostało wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt I OSK 37/09 oraz w wyroku z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1230/08 (publ. w internetowej bazie orzeczeń NSA). Stanowisko to podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie.
Jak wynika z dokumentów załączonych do akt sprawy w dniu [...] stycznia 1988 r. Krakowska Dyrekcja Inwestycji Oddział [...] w Krakowie, działająca w imieniu Skarbu Państwa, wystąpiła do właścicieli spornej nieruchomości z ofertą jej nabycia na podstawie art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jako niezbędnej na budowę uzbrojenia Zespołu Baz Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacji. W ofercie zaznaczono, że brak odpowiedzi w zakreślonym terminie stanowić będzie podstawę do złożenia wniosku wywłaszczeniowego. W akcie notarialnym sprzedaży przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] maja 1988 r. osoba działająca w imieniu Skarbu Państwa oświadczyła, że nieruchomość jest przeznaczona pod budowę zajezdni autobusowej.
W tym stanie faktycznym nie budzi żadnych wątpliwości, że zawarcie umowy cywilnoprawnej miało ścisły związek z procedurą wywłaszczeniową. Dlatego trafnie ocenił Sąd I instancji, że decyzje organów administracji były wadliwie i należało je uchylić. Nie można też pomijać, że właściciel wywłaszczanej nieruchomości, któremu złożona została oferta był w sytuacji przymusowej, bowiem gdyby nie przyjął oferty byłaby wszczęta dalsza procedura wywłaszczeniowa.
Trafnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że nie można dokonywać takiej wykładni przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w wyniku której następuje różnicowanie sytuacji prawnej jednostek, którym wywłaszczono nieruchomość w drodze decyzji administracyjnej i tym, którzy przenieśli własność nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej będącej następstwem przeznaczenia tej nieruchomości na cele wywłaszczeniowe w związku z realizacją celu publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem zaprezentowanej w skardze kasacyjnej wykładni art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.