Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę ponownie, wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 33/09 oddalił skargę E. P., T. P., A. P., A. C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Starosta Radomski decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142 w związku z art. 216 i 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej jako ustawa o gospodarce nieruchomościami) oraz art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. nr 98 poz. 1071 z 2000 roku i zm., dalej jako K.p.a.), odmówił E. P., T. P., A. P. i A. C., spadkobiercom J. P., zwrotu nieruchomości położonej w R. przy ul. [...], stanowiącej część działki Nr [...], obecnie część działek Nr [...] i [...], mającej uregulowany stan prawny w KW Nr [...] na rzecz Gminy Miasta R..
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że że działka Nr [...] w całości objęta była decyzjami o lokalizacji szczegółowej Nr [...] i [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury znak: [...] i [...], o których mowa w akcie notarialnym. Szczegółowe przeznaczenie nieruchomości określa plan realizacyjny pn. "Szkoła zawodowa, internat, hotel robotniczy R.P.B.M." Zgodnie z tym planem nieruchomość będąca obecnie przedmiotem roszczenia znajdowała się w strefie przeznaczonej pod boiska szkolne oraz drzewa i krzewy liściaste, zieleń.
Organ podniósł, że sporną część działki Nr [...] stanowił teren zagospodarowany, porośnięty trawą "był integralną częścią ogrodzonego terenu szkoły i był niezbędny do jej prawidłowego funkcjonowania". Takie wykorzystanie nieruchomości nie stanowiło odstępstwa od inwestycji, której realizację uzasadniało wywłaszczenie. Sposób zagospodarowania terenu jest kontynuacją inwestycji określonej w akcie nabycia, zaś zamierzona inwestycja - budynek zasadniczej szkoły budowlanej wraz z zapleczem technicznym została zrealizowana w okresie krótszym niż siedem lat.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podnieśli, że organ nie zebrał żadnych dowodów, które potwierdziłyby realizację celu wywłaszczenia według kryteriów wynikających z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto wskazali, że na rozprawie administracyjnej w Starostwie Powiatowym w R. w dniu 9 marca 2006 r. w pierwszej kolejności, jeszcze przed zgłoszeniem świadka, wnioskowali o pisemne zwrócenie się przez organ do odpowiednich instytucji, mogących posiadać potrzebną dokumentację.
Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., na podstawie art. 9a, art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu organ II instancji podał, że z aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia 29 grudnia 1971 r. wynika, że Skarb Państwa nabył nieruchomość składającą się z działek oznaczonych nr [...], [...],[...], [...], [...] położoną w R. między ulicami [...] i [...]. Nieruchomość ta, zgodnie z decyzjami o lokalizacji szczegółowej nr [...] i [...], złożonymi do aktu, została przeznaczona pod budowę przez R. Przedsiębiorstwo Budownictwa Miejskiego w R. hotelu robotniczego na terenie przy ul. [...] i Zasadniczej Szkoły Budowlanej z internatem na terenie przy ulicy [...]. Zgodnie z przeznaczeniem określonym w powyższym akcie notarialnym, na wywłaszczonej nieruchomości wybudowano w/w budynki, które na dzień 31 grudnia 1970 r. wniesiono do majątku środków trwałych, a zatem w dacie sporządzenia aktu notarialnego rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia i cel ten został w znacznym stopniu zrealizowany.
Podkreślił, iż trudno wyobrazić sobie funkcjonowanie w/w szkoły bez przynależnej infrastruktury, jaką jest min. przygotowanie terenu do prowadzenia zajęć w zakresie kultury fizycznej. Zdaniem organu zachowany został ustawowy termin rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu na jaki została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość. W ocenie Wojewody materiał dowodowy w sprawie został zebrany starannie i wyczerpująco oraz wnikliwie zanalizowany. W sprawie winna być zbadana zbędność w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co organ pierwszej instancji uczynił. Błędem było tylko przywołanie przepisu art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Błąd ten nie wywarł jednak skutków prawnych, mających wpływ na jej wynik.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi E. P., T. P., A. P. i A. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2007 r. uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie (sygn. akt. VIII SA/Wa 302/07).
Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera ustawową definicję zbędności wskazując, iż nieruchomość wywłaszczoną można uznać za zbędną w sensie faktycznym, a więc wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, lub pomimo upływu lat 10 od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Natomiast ust. 2 stanowi, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot.
Tak więc o zbędności nieruchomości przesądza art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie wyłącznie ocena dokonana przez organ, oparta na ustaleniach, wynikających w zasadzie z oceny stanu faktycznego, w jakim znajdowała się nieruchomość w dniu złożenia wniosku o jej zwrot.
W ocenie Sądu wojewódzkiego, to na organie administracji, rozpatrującym wniosek o zwrot nieruchomości ciąży obowiązek ustalenia, czy występują przesłanki określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 albo 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu nieruchomości powinno być poprzedzone ustaleniem, czy na wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia 29 grudnia 1971 r. rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia (przejęcia). Dopiero takie stwierdzenie uprawnia organ orzekający do podjęcia decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. W decyzjach administracyjnych obu instancji brak takich ustaleń, są natomiast ogólnikowe i dowolne stwierdzenia. W szczególności organ nie zbadał, czy w ciągu siedmiu lat od wywłaszczenia podjęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. Rozpoczęcie prac związanych z realizacją celów wywłaszczenia musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi związanymi z powstawaniem infrastruktury wokół obiektów szkolnych, które miały powstać na spornej nieruchomości, skoro na nieruchomości tej nie została wybudowana szkoła z internatem ani hotel robotniczy.
Powoduje to, że decyzje o odmowie zwrotu zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a., gdyż nie podjęto wszelkich niezbędnych działań do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebrano w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.
Sąd I instancji dodał, iż organ odwoławczy w lakonicznym uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do żadnych zarzutów podniesionych w uzasadnieniu odwołania ograniczając się do stwierdzenia, że błędem organu pierwszej instancji było przywołanie przepisu art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Sąd nie podzielił natomiast poglądu skarżących, że organem drugiej instancji nie powinien być Wojewoda Mazowiecki.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie P.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miasta R..
Wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1476/07, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Wydział Zamiejscowy w R. do ponownego rozpoznania uznając, że skarga kasacyjna była oparta na uzasadnionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przez Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podał, iż wskazany w podstawie skargi kasacyjnej przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy w rozumieniu tego przepisu są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny jest kształtowany w oparciu o materiał dowodowy, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i znajduje się w nadesłanych przez organ aktach sprawy. Zadaniem sądu administracyjnego jest zatem ustalenie, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym i znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy był wystarczający do wydania decyzji. W rozpoznawanej sprawie w przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu aktach administracyjnych znajdował się zaś dowód w postaci dokumentu aktu notarialnego z dnia 29 grudnia 1971 r. Rep. A nr [...], w którym w § 5 stwierdzono, że przedsiębiorstwo zagospodarowało teren zgodnie z decyzjami o lokalizacji.
Dodał, że uchybienie Sądu I instancji polegało również na tym, że uchylając decyzje organów obu instancji zarzucił, iż nie wyjaśniono czy i kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany, mimo że cel ten, którym była budowa hotelu robotniczego oraz zasadniczej szkoły budowlanej z internatem został w świetle powołanego § 5 cyt. aktu notarialnego zrealizowany.
W powołanym na wstępie wyroku z dnia 16 kwietnia 2009 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). W pozostałym zakresie jednakże ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA; b) po wydaniu orzeczenia NSA zmieni się stan prawny (J.P. Tarno, dz. cyt. i powołane tam orzeczenie Sądu Najwyższego).
Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zauważył, że sąd I instancji nieuwzględnił przy orzekaniu znajdującego się w aktach sprawy dowodu w postaci aktu notarialnego umowy sprzedaży nieruchomości. Powyższe zaś mogło mieć wpływ na przyjęcie przez ten sąd, że organy obu instancji nie wyjaśniły czy i kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany, co w konsekwencji spowodowało uchylenie ich decyzji, pomimo tego, że mogły być one prawidłowe.
Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie, rzeczywiście dowód ten ma zasadnicze znaczenie przy ustalaniu, czy cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został w niniejszej sprawie zrealizowany. Stanowi on bowiem istotny dowód z którego wynika w jaki sposób została zagospodarowana nieruchomość o której zwrot ubiegają się obecnie skarżący i to już w dacie zawierania przedmiotowego aktu, tj. 29 grudnia 1971 r.
W ocenie Sądu wojewódzkiego zebrany przez organy obu instancji materiał dowodowy jest wystarczający do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, bowiem mając na uwadze treść w/w aktu notarialnego, spornej nieruchomości nie można uznać za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzje zaś organów pozostają spójne w ocenie stanu faktycznego oraz prawnego sprawy i są zgodne z prawem. Nie można w nich bowiem stwierdzić naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani też naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie bowiem z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, lub pomimo upływu lat 10 od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Zdaniem Sądu decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma właśnie treść aktu notarialnego w postaci umowy sprzedaży Rep. A Nr [...] z dnia 29 grudnia 1971 r. Z § 2 w/w aktu wynika, że strony tego aktu, tj. J. P. oraz przedstawiciele R. Przedsiębiorstwa Budownictwa Miejskiego w R., złożyły odpisy dwóch decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [...] i [...] wydane przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury znak: [...] i [...], w których to ustalono lokalizację na budowę przez R. Przedsiębiorstwo Budownictwa Miejskiego w R. hotelu robotniczego na terenie przy ulicy [...] i Zasadniczej Szkoły Budowlanej z internatem na terenie przy ulicy [...] (obecna ul. [...]).
Natomiast z § 5 w/w umowy sprzedaży wynika, że wydanie nabywającemu przedsiębiorstwu sprzedawanej nieruchomości już nastąpiło i przedsiębiorstwo zagospodarowało teren zgodnie z decyzjami o lokalizacji. Integralną częścią decyzji o lokalizacji Nr [...] jest znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy załącznik graficzny w postaci mapy, na której kolorem czerwonym i literami od A - J został oznaczony teren realizowanej inwestycji w skład którego wchodzi między innymi sporna działka o nr ewidencyjnym [...], której część jest przedmiotem niniejszego postępowania dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Przedmiotowy akt notarialny stanowiący zgodne oświadczenie stawających do niego stron jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. Stanowi zatem dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Jako dokument urzędowy korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń z tego jeszcze względu, że sporządzany jest przez notariusza - osobę zaufania publicznego. Jako taki - dokument ten korzysta zarówno z domniemania wiarygodności, jak i zgodności z prawdą zawartych w nim oświadczeń woli obu stron, tj. sprzedającej J. P. i kupującego przedsiębiorstwa. Skoro więc, strony umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego, w dacie sporządzenia tego aktu, tj. 29 grudnia 1971 r. potwierdziły, że przedsiębiorstwo zagospodarowało teren zgodnie z decyzjami o lokalizacji, to zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, brak jest podstaw, aby to stwierdzenie obecnie kwestionować.
W ocenie Sądu, treść tej umowy sprzedaży jest więc w chwili obecnej jak najbardziej wiążąca - akt notarialny został przez obydwie strony podpisany po jego uprzednim odczytaniu. Równocześnie należy zauważyć, że organy nie mogą dowolnie odrzucić istnienia faktów stwierdzonych w dokumencie urzędowym. Nieuznanie faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym bez przeprowadzenia przeciwdowodu stanowi bowiem naruszenie prawa procesowego.
Z uwagi na powyższe Sąd I instancji podniósł, że bezprzedmiotowym jest również dalsze ustalanie czy zagospodarowanie spornej nieruchomości nastąpiło w ciągu kolejnych 7 lat od daty 29 grudnia 1971 r. Dodał, iż skarżący w postępowaniu administracyjnym przed organami obydwu instancji nie przedstawili dowodów, które wskazywałyby na niezrealizowanie celu wywłaszczenia w wymaganym okresie czasu. Obowiązek zaś poszukiwania dowodów, czyli dowodzenia ciąży nie tylko na organie administracji: obarcza on także stronę, która zresztą z reguły, w swym dobrze rozumianym interesie, powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych.
Sąd podkreślił, że zgodnie z przeznaczeniem określonym w powyższym akcie notarialnym, na nabytej w drodze wywłaszczenia nieruchomości zostały wybudowane budynki Zasadniczej Szkoły Budowlanej, internatu oraz hotelu robotniczego, a więc cel tego wywłaszczenia został zrealizowany. Jak bowiem wynika z pisma R. Przedsiębiorstwa Budownictwa Miejskiego w R. z dnia 18 czerwca 1971 r., kierowanego do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Zarządu Gospodarki Terenami Miejskimi w R., znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy, w/w budynki według stanu już na dzień 31 grudnia 1970 r. wniesiono na majątek środków trwałych przedmiotowego przedsiębiorstwa.
Tym samym, w dacie sporządzenia aktu notarialnego, mającym miejsce 29 grudnia 1971 r. prace związane z realizacją celu wywłaszczenia były już rozpoczęte i cel ten już wówczas został w znacznym stopniu zrealizowany.
Celem wywłaszczenia w niniejszej sprawie było bowiem, zgodnie z § 2 aktu notarialnego wybudowanie budynku zasadniczej szkoły zawodowej, internatu oraz hotelu robotniczego. Cel ten stanowi zaś wyznacznik do oceny jego realizacji w postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja w/w trzech obiektów budynkowych oczywiście wiązała się z koniecznością zapewnienia w/w obiektom należytej obsługi infrastrukturalnej i urządzenia otoczenia. Budowa infrastruktury szkolnej wynikająca jedynie z planu realizacyjnego inwestycji nie stanowiła jednak celu wywłaszczenia - nie wskazano jej bowiem w umowie sprzedaży. Plan realizacyjny stanowi część dokumentacji technicznej i uszczegóławia przyszłe zamierzenia inwestycyjne - plan ten może przyjmować różne rozwiązania dla realizacji celu głównego czyli inwestycji jako takiej, a co za tym idzie może ulegać zmianie pod wpływem przyjęcia odmiennych od początkowych rozwiązań przestrzeni czy technicznych, nie zmieniając jednak zamierzonej inwestycji co do zasady - w tym przypadku obiektów szkoły, internatu i hotelu.
Wszystkie obiekty towarzyszące tej podstawowej inwestycji, a więc min. boiska, tereny zielone mają wobec niej jedynie charakter służebny. Wykorzystywanie nieruchomości w sposób zabezpieczający prawidłową obsługę komunikacyjną szkoły - mogło stanowić na dzień wywłaszczenia jedną z przesłanek celów przymusowego zajęcia poprzez dobrowolne nabycie lub wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa. Decydujące znaczenie dla odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości ma jednak fakt, który znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, świadczący o tym, że nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zdaniem Sądu organy obu instancji ustaliły bezspornie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany - bowiem budynki wzniesiono, a na spornej działce urządzono tereny zielone im towarzyszące. Zgodnie zaś z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie ma natomiast znaczenia dla postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości późniejsza nawet zmiana jej użytkowania, jeżeli nieruchomość została użyta na cel wywłaszczenia.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli E. P., A. P. i T. P., zaskarżając go w całości. Postanowieniem z dnia 2 września 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę kasacyjną T. P. jako niedopuszczalną.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a które polegało na tym, że:
- - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niezgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit c cyt. ustawy nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo, że została ona wydana z naruszeniem przepisów art. 7 i 8 kpa, także 75 § 1 77 § 1 i 78 § 1 kpa oraz art. 80 kpa;
- - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się naruszenia przepisu art. 141 § 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących w skardze na decyzje Wojewody Mazowieckiego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2006 roku nr [...] w sprawie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w R. przy ulicy [...]/ [...] stanowiącej część działki nr [...] (obecnie część działki nr [...] i [...]);
- - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie zastosował przepis art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalając skargę, mimo, że zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego.
Ponadto zarzucono przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt. 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), które polegało na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 137 ust. 1 pkt.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie jest nieruchomością zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, ponieważ przed upływem siedmiu lat od daty, w której decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z realizacją tego celu, mimo, że w aktach brak jest dowodu potwierdzającego tę okoliczność.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że nie można zgodzić się ze stwierdzeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jakoby strona skarżąca nie składała żadnych wniosków dowodowych, które mogłyby służyć do wykazania, ze nieruchomość nie została zagospodarowana na cele wywłaszczenia zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi i umową z dnia 29 grudnia 1971 roku. Strona na rozprawie administracyjnej przedstawiła wnioski dowodowe w postaci zażądania dokumentacji z odpowiednich wydziałów Urzędu Miejskiego w R. tj. Wydziału Architektury i Wydziału Geodezji o przedstawienie dokumentacji związanej z zagospodarowaniem terenu części działki nr [...] (obecnie [...] i [...]), Skarżący wskazywali, iż według ich wiedzy ta część gruntu, o zwrot której się ubiegają, od wywłaszczenia do 1983 roku nie była zagospodarowana, a następnie na podstawie decyzji lokalizacyjnej nr [...] z [...] marca 1983 roku wybudowano na tym gruncie (działka [...]) obiekt, który do 1994 roku by wykorzystywany na cele komercyjne przez różne podmioty.
Skarżący wskazywali także, że po przejęciu (faktycznym) działki nr [...] przez Zasadniczą Szkołę Budowlaną, grunt ten został wydzierżawiony M. C. na cele placu targowego. Następnie na działce tej rozpoczęto budowę pawilonów handlowych, a później na działce tej (jej części) przystąpiono do budowy nowego przebiegu ulicy [...]. Organy administracji publicznej obu instancji nie przeprowadziły tych dowodów, nie zgromadziły tej dokumentacji o dostarczenie której wnioskowali skarżący. Z związku z tym organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia przepisów art. 7 i 8 kpa, także 75§1 77§1 i 78§ 1 kpa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że znajdujący się w aktach sprawy dowód w postaci dokumentu - umowy sprzedaży nieruchomości sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia 29 grudnia 1971 r. jest dokumentem urzędowym, w związku z czym, zgodnie z przepisem art.76 § 1 kpa, stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Jako dokument urzędowy korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń. Wobec tego, zdaniem Sądu, treść umowy sprzedaży nieruchomości jest w chwili obecnej jak najbardziej wiążąca. Organy administracji publicznej nie mogą dowolnie odrzucać faktów stwierdzonych w dokumencie urzędowym.
Czyniąc swoje ustalenia Sąd pierwszej instancji pominął jednak, że przepis art. 76 § 1 kpa ustanawia jedynie domniemanie prawne prawdziwości tego co zostało w dokumencie urzędowym stwierdzone.
Zgodnie z przepisem art. 76 § 3 kpa domniemianie to może być obalone w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu. Takim dowodem było, m.in. żądanie strony zebrania całej dokumentacji dotyczącej zagospodarowywania działki nr [...]. Nieprzeprowadzenie wnioskowanych dowodów w postaci dokumentacji znajdującej się w posiadaniu Urzędu Miejskiego w R. stanowi naruszenie przepisów art. 7 i 8 kpa, także 75§1 77§1 i 78§ 1 kpa, jak również uniemożliwiło obalenie domniemania co do prawdziwości stwierdzeń zawartych w akcie notarialnym.
W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, niemniej podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.
Na wstępie zaznaczyć należy, że w niniejszej sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1476/07, którym to wyrokiem Sąd ten uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W związku z tym, Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok z dnia 16 kwietnia 2009 r., był obowiązany zastosować się do zaleceń i wskazówek Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z art. 190 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie bowiem do tego przepisu, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie może być oparta na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne jak i prawo procesowe, przy czym jak przyjmuje się w judykaturze, z określenia "związany jest wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (por. J.P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2006 str.421).
Tym samym uznać należy, że sąd rozpoznając sprawę przekazaną do ponownego rozpoznania nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, a okoliczności sprawy znajdujące odzwierciedlenie w jej aktach nie mogą być na nowo rozpoznawane przez sąd pierwszej instancji w granicach określonych w art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyr. Sądu Najwyższego z 9 lipca 14998 r., I PKN 226/98), bądź po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny.
W powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy w rozumieniu tego przepisu są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny jest kształtowany w oparciu o materiał dowodowy, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i znajduje się w nadesłanych przez organ aktach sprawy. Zadaniem sądu administracyjnego jest zatem ustalenie, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym i znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy był wystarczający do wydania decyzji.
Sąd odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowej sprawie, w aktach administracyjnych przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, znajdował się dowód w postaci aktu notarialnego z dnia 29 grudnia 1971 r. Rep. A nr [...], w którym w § 5 stwierdzono, że przedsiębiorstwo zagospodarowało teren zgodnie z decyzjami o lokalizacji, a zatem cel wywłaszczenia, którym była budowa hotelu robotniczego oraz zasadniczej szkoły budowlanej z internatem został w świetle powołanego § 5 cyt. aktu notarialnego zrealizowany.
Tak zarysowana sytuacja faktyczna, stwarza prawny obowiązek uwzględnienia przy dokonywaniu oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej regulacji zawartej w art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Wydając zaskarżony wyrok z dnia 16 kwietnia 2009 r., przy niezmienionym stanie faktycznym Wojewódzki Sąd Administracyjny zastosował się do przedmiotowej oceny przyjmując, iż rzeczywiście dowód ten ma zasadnicze znaczenie przy ustalaniu, czy cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został w niniejszej sprawie zrealizowany. Stanowi on bowiem istotny dowód z którego wynika w jaki sposób została zagospodarowana nieruchomość o której zwrot ubiegają się obecnie skarżący i to już w dacie zawierania przedmiotowego aktu, tj. 29 grudnia 1971 r.
W tej sytuacji zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1 oraz art. 80 kpa, należy uznac za nieusprawiedliwiony. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego organy administracji I i II instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy i podjęły wszelkie starania niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego czemu dały swój wyraz w uzasadnieniach podjętych w sprawie decyzji, a Sąd I instancji oddalając skargę, trafnie w zaskarżonym wyroku nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy się zgodzić ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w zaskarżonym wyroku, iż organy prowadzące postępowanie w miarę swoich możliwości oraz działając zgodnie z obowiązującym prawem starały się uzyskać informacje które mogą posiadać jakiekolwiek znaczenie w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, organy prowadzące sprawę zgodnie z art. 7 i 77 K.p.a oparły postępowanie dowodowe na wystarczającym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, który pozwolił jednoznacznie stwierdzić, że spornej nieruchomości nie można uznać za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Co zaś się tyczy naruszenia art. 141 § 4 wskazanej wyżej ustawy, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok spełnia przesłanki określone w tym przepisie. Przepis ten stanowi bowiem, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Prawidłowe uzasadnienie wyroku jest zatem niezwykle istotne. Jest ono bowiem odzwierciedleniem toku badania danej sprawy przez sąd, przez co powinno umożliwiać skontrolowanie tak przez strony, jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd I instancji nie popełnił błędu w swoich rozważaniach. Z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałem dowodowym sprawy.
Przy czym zaznaczyć należy, że nie wszystkie dokumenty zgromadzone w sprawie i nie wszystkie zarzuty podnoszone w postępowaniu muszą być omówione w pisemnych motywach rozstrzygnięcia, lecz tylko te, które są w sprawie istotne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia ustawowe wymogi, o których mowa powyżej, natomiast subiektywne poczucie skarżących kasacyjnie, że jest inaczej, nie może być podstawą do skutecznego wzruszenia zapadłego w sprawie wyroku.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.