Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 14 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 55/13 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawny.
Decyzją z [...] lipca 2012 r. Burmistrz Miasta P. odmówił przyznania A. L. (dalej także, jako: "skarżąca") świadczenia w formie zasiłku okresowego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 4, art. 14 art. 101 ust.1, art. 106 ust. 1, art. 107 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2009 Nr 175, poz. 1362 ze zm.) w zw. z § ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2005 r., Nr 77, poz. 672). Organ stwierdził, że wbrew złożonemu oświadczeniu, wnioskodawczyni nie jest osobą samodzielnie prowadzącą gospodarstwo domowe, na co wskazuje ustalony w toku postępowania fakt wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania A. L. z matką. Ponieważ strona nie podała wysokości dochodów matki organ uznał, że z przyczyn od niego niezależnych niemożliwe stało się ustalenie, czy w sprawie zostało spełnione kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczenia.
W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, która nie dysponuje żadnymi własnymi środkami na utrzymanie, jedynie sporadycznie otrzymując pomoc w formie żywności w zamian za opiekę nad dziećmi lub zwierzętami. Jako okoliczność podważającą twierdzenia strony w tym zakresie, podano, że skarżąca nie była w stanie precyzyjnie określić ilości otrzymywanej w ten sposób żywności, podać na jaki okres jej ona wystarcza, ani też w przybliżeniu oszacować wartości otrzymywanych produktów. Wskazano, że skarżąca korzysta ze swobodnego dostępu do mieszkania oraz z wszelkich znajdujących się w nim sprzętów gospodarstwa domowego, jego wyposażenia oraz kupowanych przez J. L. ze środków czystości i higieny. Ustalono, że w mieszkaniu znajduje się jedna kuchnia, jedna łazienka, jedna pralka i jedna lodówka oraz że z powodu braku dochodów skarżąca nie ponosi żadnych kosztów utrzymania mieszkania.
Wszelkie opłaty związane z eksploatacją mieszkania ponosi zatem matka strony (media, remonty, naprawy). Organ uznał, że powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują na prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego, przez które należy rozumieć wspólne zaspokajanie potrzeb życiowych, w tym wzajemną współpracę w załatwianiu codziennych spraw i prowadzeniu domu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. ponownie rozpoznając sprawę wyniku wniesionego przez skarżącą odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że skarżącej nie można kategorycznie zakwalifikować jako osoby samotnie gospodarującej w rozumieniu art. 6 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej. Ustalone w toku wywiadu środowiskowego okoliczności przemówiły jednocześnie za tezą, że wraz z matką stanowi ona "rodzinę" o której mowa w art. 6 ust. 14 ww. ustawy. W uzasadnieniu podkreślono, że strona zamieszkuje w mieszkaniu matki, które jest wyposażone w sposób wskazujący na prowadzenie dwóch odrębnych gospodarstw domowych oraz nie ponosi właściwie żadnych wydatków związanych z tym faktem, samodzielnie pozyskując na swoje utrzymanie jedynie żywność.
Reasumując organ stwierdził, że w sprawie doszło do sytuacji, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy socjalnej, tj. do "braku współdziałania osoby [...] z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej", który to brak polegał na uchybieniu przez skarżącą obowiązkowi przedstawienia wysokości dochodu matki, stanowiącego aktualnie jedyny dochód jej "rodziny". Z winy strony niemożliwym było zatem ustalenie istotnej dla przyznania prawa do zasiłku okoliczności faktycznej w postaci dochodu uzyskiwanego przez wspólnie gospodarujące matkę i córkę.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca podtrzymała stanowisko o dowolności poczynionego przez organy ustalenia, co do wspólnego gospodarowania z matką. Skarżąca zarzuciła organom, że w istocie nie przeprowadziły w sprawie postępowania dowodowego, z góry zakładając, że skarżąca nie może prowadzić samodzielnego gospodarstwa domowego. Wskazała także na brak podstawy prawnej do żądania od niej potwierdzenia dochodów matki, skoro to nie skarżąca ma prawo do renty rodzinnej i jednocześnie nie została upoważniona przez matkę do zarządzania tą rentą. Skarżąca wyraziła przekonanie, że nie przyznanie jej zasiłku jest wyrazem złej woli pracowników socjalnych MOPS w P. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Zaskarżonym obecnie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd wskazał, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był m.in. art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Z jego treści wynika, że przyznanie zasiłku okresowego jest uzależnione od spełniania przez stronę określonego kryterium dochodowego, przy czym wysokość kryteriów dochodowych jest uzależniona od ich rodzajów. Kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej stosuje się, jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania zostanie ustalone, że osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia gospodaruje samotnie (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Jeżeli zaś poczynione zostaną ustalenia, że osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia funkcjonuje w rodzinie, wówczas stosuje się kryterium dochodowe rodziny (art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy). Z tego wynika, że niezwykle istotną okolicznością faktyczną, która winna zostać prawidłowo ustalona w toku postępowania w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego, jest sposób w jaki wnioskodawca prowadzi gospodarstwo domowe.
Zgodnie z art. 6 pkt 10 ustawy użyte w niej określenie osoby samotnie gospodarującej oznacza osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zgodnie zaś z art. 6 pkt 14 ustawy użyte w niej określenie rodziny oznacza osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Oznacza to, że uznanie za rodzinę wymaga udowodnienia faktu nie tylko wspólnego zamieszkiwania, ale również gospodarowania. Sąd I instancji przedstawił swoje stanowisko odnośnie rozumienia tego pojęcia wskazując, że sama ustawa pojęcia "gospodarowania" nie definiuje.
Sąd wyjaśnił, że w celu przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego w sprawie dotyczącej przyznania zasiłku okresowego, organ pomocy społecznej obowiązany jest zatem uczynić przedmiotem swych ustaleń faktycznych okoliczności dotyczące sposobu prowadzenia przez stronę jej gospodarstwa domowego. Okoliczności te powinny zostać udowodnione, a nie - wynikać z zastosowanych przez organ domniemań faktycznych (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.).
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji nie spełniało powyższych wymogów, a mimo to organ odwoławczy je zaakceptował. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wyjaśnił, czy A. i J. L. pozostają w takim faktycznym związku, czyli takiej relacji osobistej, z której wynika ich wzajemne zaspokajanie potrzeb. Organy nie podjęły działań w celu zweryfikowania twierdzeń strony w oparciu o wyjaśnienia matki. J. L. nie została objęta wywiadem środowiskowym. Nie została także poproszona o udzielenie odrębnych wyjaśnień, czy też przesłuchana w charakterze świadka. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje również, że dokonując oceny materiału dowodowego organy nie wzięły pod uwagę wszystkich wynikających z niego okoliczności. W szczególności w żaden sposób nie odniesiono się do okoliczności, że ZUS wydał skarżącej zaświadczenie o odmowie podania wysokości renty matki.
W oświadczeniu z dnia 3 lipca 2012 r. skarżąca wskazała, że jest osobą samotnie gospodarującą, bezrobotną bez prawa do zasiłku oraz, że mimo wspólnego zamieszkiwania z matką prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, zaś odrębność polega na sprzątaniu, gotowaniu i posiadaniu własnych sprzętów w postaci telewizora, maszyny do szycia, deski do prasowania i żelazka. Skarżąca wyjaśniła, że w związku z brakiem środków pieniężnych nie ponosi kosztów utrzymania. Do tej pory utrzymywała się ze sprzedaży biżuterii, otrzymywała żywność za opiekę nad dzieckiem, czy psem, zamieniała stare banknoty w zamian za żywność, a przez zimę utrzymywała się z warzyw, które wyhodowała na działce, korzystania z której zabroniono jej jednak w 2012 r.
W tym samym dniu, tj. 3 lipca 2012 r. przeprowadzona została aktualizacja rodzinnego wywiadu środowiskowego. W toku wywiadu ustalono, że "A. L. wraz z matką zajmuje piętro domu jednorodzinnego. Nie potrafi konkretnie podać jakie koszty są ponoszone na utrzymanie domu. Wydatki pokrywa matka. Ww. jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna w PUP. Nie posiada prawa do zasiłku. Ostatnie podanie do pracy złożyła w piekarni [...] w P. ok. miesiąc temu. Pani L. nie choruje przewlekle. Matka ww. choruje na cukrzycę, wrzody, ma problemy z kręgosłupem jak oświadczyła Pani A. L.". W wywiadzie zwrócono również uwagę na fakt, że skarżąca "korzysta swobodnie z dostępu do mieszkania i wszystkich sprzętów gospodarstwa domowego będących własnością matki. Ww. z uwagi na brak własnych środków finansowych nie ponosi żadnych kosztów utrzymania lokalu oraz zakupu środków czystości. Panie mają do dyspozycji jedną kuchnię, łazienkę, pralkę oraz lodówkę".
Na podstawie powyższego pracownik socjalny sformułował wniosek, że treść oświadczenia o samotnym gospodarowaniu może być podyktowana aktualną sytuacją związaną z wnioskiem o pomoc i może być niezgodna z prawdą, tym bardziej, że skarżąca nie potrafiła określić ilości otrzymanej żywności oraz jednoznacznie określić na jaki okres jej ta żywność wystarcza.
Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że nie kwestionuje, że w realiach niniejszej sprawy twierdzenie skarżącej, że prowadzi odrębne gospodarstwo domowe jest niewątpliwe trudne do zweryfikowania. Jednakże dokonana przez organy ocena sposobu gospodarowania przez skarżącą została dokonana przedwcześnie, bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w oparciu o zbyt wąski materiał dowodowy. W tym zakresie niezbędnym było ustalenie, czy skarżąca zajmuje osobne pomieszczenie w mieszkaniu (posiada swój pokój), czy skarżąca ma jakieś własne urządzenia gospodarstwa domowego, czy wykonuje zwykłe prace domowe na rzecz matki, czy tylko we własnym zakresie (sprzątanie, gotowanie, zakupy), a przede wszystkim, czy skarżąca bierze udział w zarządzaniu, czyli - dysponowaniu środkami pieniężnymi składającymi się na domowy budżet (dochód matki z renty), czy też matka samodzielnie dysponuje swym dochodem. W uzasadnieniu decyzji nie podano powodów, dla których twierdzenia skarżącej o samodzielnym pozyskiwaniu żywności na swój użytek uznane zostały za niewiarygodne.
Sąd podkreślił jednak, że nawet w przypadku ustalania, że skarżąca otrzymuje pomoc żywnościową od matki, ustalenie to w samo w sobie nie może przesądzać o zakwalifikowaniu skarżącej jako osoby współgospodarującej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi względnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 6 pkt 14 i pkt 10 ustawy o pomocy społecznej, wyrażającą się w przyjęciu, że istotę przesłanki "wspólne gospodarowanie", którą ustawodawca posłużył się w art. 6 pkt 14 powołanej ustawy stanowi zarządzanie rozumiane jako ścisła współpraca w wykonywaniu czynności gospodarstwa domowego, współdecydowanie o ważnych dla gospodarstwa domowego sprawach, a zwłaszcza o przeznaczeniu dochodu rodziny;
- 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej, jako: "P.p.s.a.", wyrażające się w przyjęciu przez Sąd, że organy nie udowodniły i nie udokumentowały w aktach sprawy faktu prowadzenia przez stronę wspólnego gospodarstwa z matką, co doprowadziło Sąd do błędnego uznania ustaleń organów za niekompletne;
- 3. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. wyrażające się w przyjęciu przez Sąd, że organy naruszyły powołane przepisy K.p.a., co doprowadziło do uchylenia zaskarżonych decyzji z powodu naruszeń prawa, do których w sprawie nie doszło;
- 4. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a. poprzez zakwestionowanie przez Sąd I instancji dokonanej przez organy oceny materiału dowodowego, co doprowadziło do nieuzasadnionego odrzucenia ustaleń faktycznych organów.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wykładnia art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, dokonana przez Sąd I instancji jest błędna i pomija rzeczywistą istotę przesłanki "wspólne gospodarowanie". W ocenie skarżącego kasacyjnie wykładni tego przepisu należy dokonywać z uwzględnieniem art. 6 pkt 10 tej ustawy, przy czym ocena w świetle tego ostatniego przepisu, to ocena czy w okolicznościach danego przypadku w ogóle jest możliwe prowadzenie jednoosobowego gospodarstwa domowego. Dopiero pozytywne ustalenie w tym zakresie, a więc ustalenie, że mamy do czynienia z odrębnym bytem społecznym, który z założenia winien mieć możliwość samodzielnego funkcjonowania, uzasadnia przyjęcie kwalifikacji "osoby samotnie gospodarującej". Zdaniem skarżącego kasacyjnie warunkiem samodzielnego funkcjonowania jest zapewnienie sobie utrzymania.
Natomiast pozostawanie na utrzymaniu innej osoby, z którą się zamieszkuje oznacza "wspólne gospodarowanie", a co za tym idzie mamy do czynienia z "rodziną". Na podstawie zgromadzonych w sprawie akt, można stwierdzić, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo z matką. Materiał dowodowy w tym zakresie był kompletny i wystarczający do przyjęcia powyższego ustalenia, a organy orzekające w sprawie prawidłowo dokonały jego oceny.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. L. wniosła o jej oddalenie i podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Zasady przyznawania zasiłku okresowego wskazane zostały w art. 38 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego:
- 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej;
- 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny (ust. 1).
W myśl art. 38 ust. 2 powołanej ustawy zasiłek okresowy ustala się:
- 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie;
- 2) w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny.
Mając na uwadze treść przywołanego przepisu zauważyć należy, że dla przyznania i określenia wysokości zasiłku okresowego niezbędne jest m.in. ustalenie czy w danej sprawie do czynienia mamy z "osobą samotnie gospodarującą" czy też z "rodziną". Na gruncie ustawy o pomocy społecznej pojęcie "rodziny" ma ustawową definicję. W art. 6 pkt 14 tej ustawy, ustawodawca stwierdził, że rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Natomiast według art. 6 pkt 10 ustawy, określenie "osoba samotnie gospodarująca" oznacza osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe.
W ocenie skarżącego kasacyjnie podstawowym warunkiem samodzielnego funkcjonowania jest zapewnienie sobie utrzymania. Natomiast pozostawanie na utrzymaniu innej osoby, z którą się zamieszkuje oznacza "wspólne gospodarowanie", a zatem, że mamy do czynienia z rodziną.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd powyższy nie zasługuje na aprobatę. Nie można bowiem przyjąć, że jedynym kryterium oceny w omawianym zakresie pozostaje to czy dana osoba uzyskuje dochód pozwalający jej na samodzielne utrzymanie. W tej kwestii zgodzić należy się z Sądem I instancji, że faktyczny związek, o jakim mowa w art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, oznacza nie tylko zapewnienie dochodu stanowiącego źródło utrzymania ale także codzienne współdziałanie osób, zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych. Źródło utrzymania nie jest więc jedynym czynnikiem stanowiącym o uznaniu osób wspólnie zamieszkujących za rodzinę.
Z kolei wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania, który opiera się na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego. I w tym zakresie przyjąć należało za Sądem I instancji, że organy orzekające w sprawie zasiłku okresowego dla skarżącej nie wyjaśniły należycie tych wszystkich okoliczności sprawy, które miały znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Skarżąca konsekwentnie podaje, że jednoosobowe gospodarstwo domowe prowadzi, pomimo, że nie uzyskuje żadnego dochodu i zamieszkuje z matką. Twierdzenia skarżącej nie zostały należycie zweryfikowane przez organ w zasadzie jedynie z tego powodu, że nie uzyskuje ona żadnego dochodu, co w świetle przedstawionej wyżej wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej jest niedopuszczalne.
Nie można podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie, że wskazane przez Sąd I instancji okoliczności, które należy wyjaśnić nie mają znaczenia w sprawie. Otóż właśnie dopiero rozstrzygnięcie w tych kwestiach da podstawę do wydania decyzji w przedmiocie zasiłku okresowego.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia z pomocy społeczne zobowiązana jest współpracować z organem pomocy społecznej w celu ustalenia jej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej (art. 107 omawianej ustawy), jak również zobowiązana jest do współdziałania w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy), jednakże w myśl art. 105 ust. 1 ustawy o pomocy sądy, organy i jednostki organizacyjne są obowiązane niezwłocznie, udostępnić lub udzielić na wniosek pracownika socjalnego odpowiednich informacji, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia o przyznaniu lub wysokości świadczeń z pomocy społecznej. Wskazany przepis oznacza, że organ również z urzędu może podjąć działania mające za zadanie należyte wyjaśnienie sprawy (art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Tych działań ze strony organu w tej sprawie zabrakło. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postępowanie w sprawie przyznania A. L. zasiłku okresowego należy przeprowadzić ponownie zgodnie z wytycznymi Sądu I instancji zawartymi w zaskarżonym wyroku.
Rozstrzygnięcie o odmowie przyznania skarżącej zasiłku okresowego w ustalonym stanie faktycznym było przedwczesne. Niniejszy wyrok nie oznacza, że skarżąca winna żądaną pomoc otrzymać, a jedynie tyle, że postępowanie zmierzające do wydania decyzji administracyjnej obarczone było wadami, co skutkować musiało uchyleniem decyzji organów obu instancji.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a., uznając, że pozbawiona jest ona usprawiedliwionych podstaw.