Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1197/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Gospodarki z dnia 15 marca 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2013 r.), utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2012 r.) Ministra Gospodarki, nie stwierdzającą nieważności orzeczenia z dnia 5 sierpnia 1949 r. nr 8 Ministra Przemysłu Lekkiego, wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...] w zakresie Drukarni oraz orzeczenia z dnia 12 października 1950 r. Ministra Przemysłu Lekkiego, wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa: [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] (dalej skarżąca bądź spółka), reprezentowana przez pełnomocnika [...].
Skarżąca kasacyjnie wniosła na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) o wstrzymanie wykonania decyzji z 15 marca 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję z 13 stycznia 2012 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności:
- 1. orzeczenia nr 8 Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 5 sierpnia 1949 r. wydanego w porozumieniu z przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o przejęciu przedsiębiorstw na własność państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...], w zakresie Drukarni;
- 2. orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 12 października 1950 r. wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa [...] (k. 857-860 akt sądowych).
W uzasadnieniu wniosku podała, że wobec braku wstrzymania wykonalności decyzji z 15 marca 2013 r. "możliwe jest przedsiębranie wszelkich czynności rozporządzających prawem własności nieruchomości (...) co może doprowadzić do sytuacji w której dojdzie do zbycia przedmiotowych nieruchomości".
Wskazała, że z pozyskanych przez skarżącą informacji wynika, że uczestnik postępowania - [...] powziął już czynności zmierzające do zbycia nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...]. Uczestnik postępowania zorganizował przetarg na kupno nieruchomości stanowiących własność [...]. Nabywcą nieruchomości jest spółka [...]. Termin zawarcia umowy sprzedaży ww. zaplanowano na połowę grudnia 2015 r. Skarżąca podnosi, że w tych okolicznościach nie powinno budzić wątpliwości, że brak wstrzymania wykonania decyzji, doprowadzi do przeniesienia prawa własności nieruchomości.
Uzasadnia to zdaniem skarżącej, w oparciu o art. 61 § 3 w zw. z art. 193 ppsa, wstrzymanie wykonania decyzji z [...] marca 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 61 § 3 ppsa, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 193 in princ. ppsa).
Z konstrukcji art. 61 § 3 ppsa wynika, że obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa wyłącznie na wnioskodawcy. Na gruncie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - inaczej niż na gruncie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 - art. 40 ust.
1) nie ma możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego z urzędu. Ta odmienność powoduje nie tylko konieczność złożenia wniosku, ale i potrzebę wykazania istnienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 ppsa.
Domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, skarżąca musi wykazać, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia tym aktem znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że niezbędne jest wskazanie na konkretne okoliczności pozwalające ocenić, czy wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. Wniosek winien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu.
Skarżąca należycie uzasadniła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Strona wskazała, że może dojść "do zbycia przedmiotowych nieruchomości" podając, że uczestnik postępowania - [...] powzięły już czynności zmierzające do zbycia nieruchomości położonej przy ul. [...] organizując przetarg na kupno nieruchomości stanowiących własność [...].
Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mógłby dla strony wywołać taki akt, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Okoliczności przemawiające za wstrzymaniem aktu winna przedstawić w pierwszej kolejności wnioskująca strona, jednak sąd administracyjny zasadność jej wniosku bada z uwzględnieniem argumentów nie tylko w nim podniesionych, ale także w aspekcie całokształtu okoliczności sprawy. Rozpoznając wniosek, o którym mowa w art. 61 § 3 ppsa, sąd administracyjny nie może pomijać w swym rozumowaniu informacji zawartych w aktach sprawy. Ich pełna analiza jest warunkiem prawidłowej oceny stanu faktycznego, która znajduje swe odzwierciedlenie w postanowieniu sądu. Dlatego poprzestawanie tylko na treści wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest niedopuszczalnym naruszeniem obowiązku sądu administracyjnego do rzetelnego rozpoznania danej sprawy zgodnie z wymogami prawa (postanowienie NSA z: 30.11. 2010 r. II FZ 558/10, Lex 742616; 30.11.2010 r. II FZ 557/10, Lex 742615; 13.10. 2010 r., I FZ 401/10, Lex 740846; pkt 2 rekomendacji Rady Europy nr R (89)8 w sprawie tymczasowej ochrony prawnej; P. Daniel: Wniosek o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności przez sąd administracyjny, Przegląd Prawa Publicznego 2011/2/46-47; Postępowanie w sprawie ochrony tymczasowej przed polskim sądem administracyjnym w świetle standardów Rady Europy, ZNSA 2010/4/36-48; Ochrona tymczasowa w przepisach ppsa w świetle prawa unijnego, ZNSA 2011/5/26-30, 38-42; T. Woś, w: red.
T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 497-499, uw. 22-23, cytowane przez Komentatora orzecznictwo i literatura). Sąd ma obowiązek uwzględniać z urzędu fakty przemawiające za uwzględnieniem lub odmową wstrzymania wykonania aktu lub czynności (postanowienie NSA z 6.12.2006 r., II OZ 1352/06, cbosa; M. Bogusz, Glosa do postanowienia NSA z 31.3.2005 r. o II OZ 155/05, Gdańskie Studia Prawnicze - Przegląd Orzecznictwa z 2006, nr 1, s. 12-15).
Art. 61 § 3 ppsa jasno wskazuje, że jedynymi przesłankami warunkującymi możliwość wstrzymania wykonania decyzji są: niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty (postanowienie NSA z 13.8.2009 r., I OZ 779/09, Lex 552417). Przesłanki te odnoszą się do zdarzeń przyszłych, które mogą stanowić efekt wykonania zaskarżonego aktu. Jedną z wymienionych przez ustawodawcę przesłanek jest spowodowanie wykonaniem zaskarżonego aktu trudnych do odwrócenia skutków. Mogą one mieć zarówno charakter prawny, jak i faktyczny. Pojęcie skutków aktu lub czynności, tym się wyróżniających, że trudno je odwrócić, będzie związane z prawnymi i faktycznymi następstwami rozstrzygnięcia o istocie sprawy, o prawach lub obowiązkach stron. Rodzaj i zakres ich wystąpienia musi być oceniony na podstawie prawa obowiązującego oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znajdują się podmioty uprawnione lub obciążone obowiązkami, a także kompetencji organu do ich egzekwowania w danym czasie (postanowienie NSA z: 14.12.2010 r., II OZ 1309/10, Lex 743786; 4.1. 2011 r., II OZ 1306/10, Lex 743783; J.P.
Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 228-229, uw. 12). W doktrynie podkreśla się przy tym potencjalność wystąpienia tych skutków. Nie jest wymagane, by w jakimkolwiek zakresie skutki te rzeczywiście wystąpiły lub przynajmniej się ujawniły (T. Woś - tamże).
Potencjalność zmiany stosunków własnościowych nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją lub możliwość dokonania zmian w dotyczącej jej księdze wieczystej - stwarzają niebezpieczeństwo spowodowania przez tę decyzję skutków trudnych do odwrócenia (w kontekście wstrzymania wykonania decyzji). Skutki trudne do odwrócenia to skutki, których w przypadku uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, organ nie będzie mógł - przy użyciu dostępnych mu środków prawnych - cofnąć jednostronną czynnością (postanowienie z 17.6.2014 r., I OZ 455/14, Lex 1480935).
Sąd Najwyższy w uchwale 7 Sędziów z 15.2. 2011 r., III CZP 90/10, OSNC 2011/7-8/76 zauważył, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości. W wyroku z 23.1.2014 r. I OSK 1585/12 wskazano, że u podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, aby tego rodzaju skutek odwrócić. Jak zaznaczył NSA, szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego.
W piśmiennictwie trafnie wskazuje się, że wnosząc skargę na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności, będzie można skutecznie żądać wstrzymania decyzji, której stwierdzenia nieważności odmówiono (W. Ryms, Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zagadnienia wybrane), Warszawa 2003, s. 40, 55; uchwała 7 Sędziów z 27.6.2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001/1/7, akceptowane przez B. Dautera w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Wolters Kluwer 2013 r., uw. 9 i 10 do art. 61). Podobnie doktryna wskazuje na możliwość wstrzymania decyzji o odmowie zezwolenia na pobyt czasowy lub stały cudzoziemca (glosa E. Łętowskiej do postanowienia NSA z 19.5.2000 r. V SA 2509/99, OSP 2000/11/164; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 224-225, uw. 3, 5).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że orzekając o wstrzymaniu zaskarżonego zarządzenia należy mieć na względzie także przedmiot sprawy. Taka sytuacja zachodzi w szczególności w toku postępowań reprywatyzacyjnych, prowadzonych w stosunku do aktów administracyjnych, zapadłych w latach 1944-1956, z uwagi na treść i charakter ówcześnie obowiązujących aktów prawnych, i praktykę ich stosowania. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że brak jest podstaw do tego, by przepisy nacjonalizacyjne, które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności wyjaśniać jeszcze głębiej w kierunku ograniczenia prawa, i to w drodze wykładni rozszerzającej, wbrew brzmieniu przepisu (uchwała SN z 27.9.1991 r., III CZP 90/91, OSNC 1992/5/72; wyrok SN z 8.5.1992 r., III ARN 23/92, OSP 1993/3/47; wyrok NSA z 2.9.2008 r., I OSK 1116/07, Lex 498316).
Wykonanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia stwierdzającego nabycie prawa własności nieruchomości przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny w dwuinstancyjnym postępowaniu (uchwała 7 Sędziów z 6.4.2007 r., I GPS 1/07, ONSAiWSA 2007/4/77, z aprobującą glosą R. Sawuły), z reguły łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (postanowienie NSA z 14.2.2014 r., I OZ 94/14, akceptowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 377, nb 4), z tego powodu, że w razie uwzględnienia skargi bądź skargi kasacyjnej może okazać się, że w międzyczasie nastąpiła zmiana stanu prawnego nieruchomości (np. nieruchomość została sprzedana innej osobie). Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z 8.8.2014 r., II OZ 752/14, cbosa; J. P. Tarno – op. cit., s. 229, uw. 12). Takie niebezpieczeństwo w niniejszej sprawie zachodzi.
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 ppsa orzekł jak w sentencji.