Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1356/12, oddalił skargę A. B. i L. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z [...] maja 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2012 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2003 r. nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Bank [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w B. przy ul. [...], stanowiącego działkę nr [...] o pow. 0,2179 ha oraz nabycie prawa własności znajdującego się na tym gruncie budynku bankowego.
Wskazana wyżej nieruchomość, wchodziła pierwotnie w skład nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] objętej księgą wieczystą nr [...] o łącznej powierzchni 1,4824 ha, stanowiącej współwłasność P. S. i B. S. (obejmującej działki nr [...], [...] i [...]), która została zbyta przez jej współwłaścicieli na rzecz Skarbu Państwa, aktem notarialnym z dnia [...] września 1973 r. rep. A nr [...]. Powyższa nieruchomość stanowiła po wywłaszczeniu działkę nr [...], którą następnie podzielono na działki nr: [...], [...], [...] i [...]. W wyniku modernizacji ewidencji gruntów działki te weszły w skład działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Działka nr [...] o pow. 0,2179 ha powstała zaś z podziału działki nr [...], zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2003 r.
Działka nr [...] oddana została w zarząd Bankowi [...] na podstawie decyzji Geodety Miejskiego w [...] z [...] czerwca 1988 r. nr [...].
Decyzją z [...] listopada 2003 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "u.g.n.", stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Bank [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę nr [...] oraz nabycie prawa własności znajdującego się na tym gruncie budynku bankowego.
Wnioskiem z 28 września 2006 r. A. B. i L. S. - następcy prawni P. S. i B. S., wystąpiły o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. Zdaniem wnioskodawczyń, działka nr [...], którą uwłaszczono Bank, została bowiem użyta na inny cel niż określony w akcie wywłaszczeniowym, mimo braku zawiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców o tym zamiarze. Niewykonanie zaś przez organ obowiązku wynikającego z przywołanego przepisu spowodowało, że poprzedni właściciel został pozbawiony możliwości skorzystania z prawa domagania się jej zwrotu.
Sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z 2003 r. stanowiła przedmiot dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygania przez organ nadzoru.
Przy pierwszym jej rozpoznaniu Minister Infrastruktury decyzją z [...] lipca 2008 r., utrzymaną w mocy własną decyzją z [...] lutego 2009 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] uznając, że w sprawie zaistniały przesłanki uwłaszczenia określone w art. 200 ust. 1 u.g.n., a tym samym nie doszło do naruszenia tego przepisu, w szczególności zaś nie doszło do naruszenia praw osób trzecich - w tym wypadku praw dawnego właściciela nieruchomości, gdyż w toku postępowania uwłaszczeniowego nie toczyło się postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Wniosek w tym względzie zgłoszony został bowiem przez B. S. dopiero w dniu 7 października 2004 r., a więc po wydaniu kwestionowanej decyzji. Wniesioną na tę decyzję przez A. B. i L. S. skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wyrokiem z dnia 11 września 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 486/09. Od wyroku tego skarżące wywiodły skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając w niej m.in. naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) przywoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu (złożonego na rozprawie) w postaci wniosku B. S. z 23 stycznia 1995 r. o zwrot spornej nieruchomości.
W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt I OSK 19/10, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zdaniem sądu kasacyjnego, sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem nie tylko nie wskazał dlaczego nie został przeprowadzony dowód z dokumentu złożonego na rozprawie w postaci wniosku z dnia 23 stycznia 1995 r. dotyczącego zwrotu nieruchomości, ale również poprzez to, że w uzasadnieniu zaskarżonego uzasadnienia nie odniósł się do faktu zawnioskowania przez stronę przeprowadzenia takiego dowodu z dokumentu. Za trafny w tym kontekście NSA uznał również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy i dopuszczeniu jako dowodu z dokumentu wniosku B. S. z 23 stycznia 1995 r., wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2413/10 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2009 r. i [...] lipca 2008 r., podnosząc w uzasadnieniu, że powyższy dokument jest niezmiernie istotny dla ustalenia, czy w dacie wydawania decyzji uwłaszczeniowej był już złożony wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jak podkreślił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny, ustalenie to miało zasadnicze znaczenie dla sprawy, albowiem jak przyjmuje się zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, złożenie przez byłego właściciela wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinno skutkować przeprowadzeniem postępowania o zwrot przed postępowaniem uwłaszczeniowym, bowiem w przypadku istnienia przesłanek zwrotu, nie może ona zostać uwłaszczona.
Skoro zaś rozpoznawana sprawa dotyczyła działki, która została wyodrębniona z nieruchomości wywłaszczonej w latach 70–tych ubiegłego wieku, obowiązkiem organu stwierdzającego uwłaszczenie [...] S.A., jak i organu nadzoru, było sprawdzenie akt wszelkich spraw, których przedmiotem była wskazana nieruchomość. Ujawnienie dokumentu w postaci pisma z 23 stycznia 1995 r. po wydaniu zaskarżonej decyzji, które można zakwalifikować jako wniosek byłych właścicieli o zwrot nieruchomości, sprawia, że nie można stanowczo ocenić wiarygodności ustaleń co do faktycznej daty złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Tymczasem w niniejszej sprawie organy administracji publicznej przyjęły, że wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości został złożony w dniu 7 listopada 2004 r., co nie jest już, zdaniem Sądu, takie oczywiste w świetle dokumentu z 23 stycznia 1995 r.
W zaleceniach, co do dalszego sposobu postępowania, Sąd wskazał, iż rozpatrując ponownie sprawę organ nadzoru powinien ustalić, czy wcześniej toczone postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zostały wszczęte na skutek pisma z 23 stycznia 1995 r., czy obejmowały całą nieruchomość położoną w B. przy ul. [...] i czy żądaniem zwrotu oraz postępowaniem w tym przedmiocie objęta była nieruchomość o numerze ewidencyjnym [...]. Z uwagi na to, że działka, której niniejsza sprawa dotyczy powstała na skutek podziału większej działki (nr [...]), a ponadto zmianie ulegała numeracja geodezyjna działek, koniecznym jest ustalenie czy w stosunku do spornej nieruchomości nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Jeśli nie, organ oceni, jaki ma to wpływ na uwłaszczenie działki nr [...].
W następstwie ponownie przeprowadzonego postępowania nadzorczego Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] stycznia 2012 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z [...] listopada 2003 r..
Organ ocenił, że w dacie wydawania kontrolowanej decyzji nie został złożony wniosek o zwrot nieruchomości, którą uwłaszczono Bank [...], jak również nie toczyło się postępowanie o jej zwrot.
Minister ustalił bowiem, że złożony przez B. S. wniosek z 23 stycznia 1995 r. o zwrot wywłaszczonych aktem notarialnym z 1973 r. nieruchomości, został w dniu 24 maja 1995 r. przez wnioskodawcę ograniczony do działki nr [...] o pow. 0,1363 ha, co wynika z protokołu z wizji terenowej przeprowadzonej w tej dacie na nieruchomości przy ul. [...]. W wyniku zaś tak sprecyzowanego żądania została wydana [...] września 1995 r. przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] decyzja nr [...] orzekająca o zwrocie tejże działki na rzecz byłego właściciela. Decyzja ta utrzymana została następnie w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 1995 r. nr [...]. Kolejny wniosek o zwrot nieruchomości B. S. złożył 29 czerwca 2000 r., ale dotyczył on wówczas części nieruchomości wchodzącej w skład działki nr [...], która nie była objętej decyzją uwłaszczeniową. Postępowanie zainicjowane tym wnioskiem zakończyło się przy tym umorzeniem przez Prezydenta Miasta [...] decyzją z [...] marca 2002 r. nr [...] postępowania z uwagi na zbycie tej części nieruchomości na rzecz osoby trzeciej i ujawnieniem jej praw w księdze wieczystej.
Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z [...] czerwca 2002 r. nr [...], a wniesiona na tę decyzję skarga została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 marca 2002 r., sygn. akt SA/Bd 53/03. Wniosek zaś obejmujący żądanie zwrotu pozostałej części wykupionej nieruchomości, B. S. wniósł dopiero 7 października 2004 r.
Skoro więc nie toczyło się postępowanie o zwrot nieruchomości obejmującej obecną działkę nr [...] i nie były zgłoszone w tym względzie roszczenia osób trzecich, nie było, zdaniem organu, przeszkód do stwierdzenia uwłaszczenia tą nieruchomością Banku [...] i wydania w tym względzie stosownej decyzji. Minister powołał się przy tym na pogląd wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2000 r., sygn. akt III CZP 14/99.
Z kolei odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Minister wyjaśnił, że w postępowaniu uwłaszczeniowym nie jest możliwe badanie, czy nieruchomość wykorzystano na cel zgodny z wywłaszczeniem, a tym samym nie istniał obowiązek informowania byłych właścicieli i ich następców prawnych o prowadzonym postępowaniu uwłaszczeniowym, jeżeli nie złożyli oni wniosku o zwrot nieruchomości. W tym stanie rzeczy brak jest, w ocenie organu, podstaw do uznania, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2003 r., jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika zaś, by zaistniały inne przesłanki uzasadniające stwierdzenie jej nieważności wskazywane w art. 156 § 1 k.p.a.
Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem A. B. i L. S. wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując na naruszenie ich prawa do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych, przed wydaniem decyzji. Zarzucały także Ministrowi błędną ocenę materiału dowodowego, w tym protokołu z wizji terenowej przeprowadzonej 24 maja 1995 r. Podnosiły one mianowicie, że oświadczenie B. S. złożone zostało podczas oględzin nieruchomości obejmującej działkę nr [...] i stanowi ono jedynie potwierdzenie tego, że jego roszczenie dotyczy tej działki, tj. woli odzyskania tej nieruchomości. Ich zdaniem, w sytuacji gdyby doszło do faktycznego ograniczenia pierwotnie złożonego wniosku, organ winien wydać w tej części decyzję o umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania i doręczyć ją wnioskodawcy.
Decyzją z [...] maja 2012 r. [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2012 r., podtrzymując podniesioną w niej argumentację, wskazującą na nietoczenie się w dacie orzekania o uwłaszczeniu postępowania zwrotowego dotyczącego spornej nieruchomości. Odnosząc się zaś do argumentacji podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazującej na konieczność umorzenia postępowania zwrotowego co do pozostałej części nieruchomości objętej wnioskiem z 1995 r., Minister wyjaśnił, iż poprzez sprecyzowanie tego wniosku, postępowanie zostało ograniczone do działki nr [...], zgodnie z wolą wnioskodawcy.
Tym samym organ nadzoru nie podzielił stanowiska odwołujących się, że w takim stanie faktycznym winna być wydana co do pozostałej części nieruchomości decyzja umarzająca postępowanie. Minister podkreślił jednocześnie, że w sytuacji gdyby intencją wnioskodawcy nie był zwrot jedynie działki nr [...], lecz całej nieruchomości, z pewnością poczyniłby on starania zmierzające do zanegowania ograniczenia przez niego wniosku, czy to w toku postępowania, czy też w drodze kontroli instancyjnej. Żadnego jednak kroku w tym kierunku nie uczynił, co wskazuje, że w pełni akceptował prowadzone postępowanie jedynie do części działki, ograniczone zgodnie z jego wolą. Potwierdza to także treść składanych później wniosków o zwrot kolejnych części nieruchomości, tj. wniosku z 29 czerwca 2000 r. (dotyczącego działki nr [...]) oraz z 7 października 2004 r. Organ wskazał przy tym na treść tego ostatniego wniosku, gdzie pełnomocnik strony podał, że "Pan S. podejmował już wcześniej starania o zwrot części przedmiotowej nieruchomości".
Konkludując tę część uzasadnienia Minister stwierdził, że skoro w dacie wydawania orzeczenia uwłaszczeniowego nie toczyło się postępowanie o zwrot nieruchomości i nie były zgłoszone roszczenia osób trzecich, nie było przeszkód do stwierdzenia uwłaszczenia Banku [...] działką nr [...]. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że wydana w tym przedmiocie decyzja Wojewody [...] obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z akt nie wynika również by zaistniały inne wady określone w art. 156 § 1 k.p.a.
Odnosząc się zaś do zarzutu pozbawienia stron prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, Minister wprawdzie uznał go za zasadny, jednakże ocenił, że uchybienie w tym względzie procedurze nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż nie zostało wykazane, by przez to uniemożliwiono stronom podjęcie w sprawie konkretnej czynności procesowej.
Na powyższą decyzję A. B. i L. S. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia w całości. Zarzuciły one kwestionowanej decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji z [...] stycznia 2012 r., podczas gdy decyzja ta narusza art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. z uwagi na dokonanie błędnej i niepełnej oceny materiału dowodowego oraz pozbawienie wnioskodawczyń prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Tymczasem, zdaniem skarżących, prawidłowa ocena całego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż przed wydaniem decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2003 r. zostało zgłoszone przez uprawnionego roszczenie o zwrot działki nr [...], co zgodnie z przepisem art.138 § 2 k.p.a. winno skutkować uchyleniem przez Ministra decyzji z [...] stycznia 2012 r. w całości i wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody jako naruszającej art. 200 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. poprzez wydanie jej z naruszeniem praw osób trzecich, a to z uwagi na istnienie w dacie jej wydania nierozpoznanego wniosku o zwrot działki nr [...].
W uzasadnieniu skargi kwestionowały one stanowisko organu nadzoru o ograniczeniu przez ich poprzednika wniosku z 23 stycznia 1995 r. jedynie do działki nr [...]. Ich zdaniem żadne racjonalne argumenty nie przemawiają za tym, iż zamiarem B. S. było ograniczenie wniosku o zwrot nieruchomości. Podjął on w 1995 r. działania mające na celu odzyskanie całej wywłaszczonej nieruchomości, o czym świadczy treść ww. wniosku, ale również fakt, iż nie ustawał on w działaniach mających na celu odzyskanie wywłaszczonej nieruchomości. O powyższym świadczy podejmowanie przez niego przez wiele następnych lat czynności mających na celu odzyskanie całej wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem skarżących dokonywanie oceny woli i zamiaru B. S. wyrażanej w 1995 r. poprzez treść pisma jego pełnomocnika sporządzonego blisko 10 lat później (pisma z 7 października 2004 r., przywołanego przez organ nadzoru w uzasadnieniu decyzji) jest wyłącznie spekulacją organu.
Podtrzymały one także argumentację podnoszoną na etapie postępowania odwoławczego, iż w sytuacji gdyby doszło do ograniczenia pierwotnie złożonego wniosku o zwrot nieruchomości organ winien w takim wypadku wydać decyzję o umorzeniu postepowania. Wskazały ponadto na prowadzone przez ówczesne organy już po wydaniu decyzji o zwrocie działki nr [...] i rzekomym ograniczeniu wniosku postępowania w przedmiocie zwrotu działki nr [...], wskazując w tym kontekście na treść pisma pracownika Urzędu Miejskiego z 16 grudnia 1996 r. informującego Spółdzielnię Mieszkaniową [...], iż nadal nie otrzymał odpowiedzi na swoje pismo z 1 października 1996 r. dot. nieruchomości – części działki nr [...] położonej w B. przy ul. [...].
Skarżące wniosły ponadto o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci ww. pisma, a także pism: Wiceprezydenta Miasta [...] z 8 lutego 1996 r. nr [...] – skierowanego do B. S. w nawiązaniu do jego wniosku o zwrot działki nr [...], Urzędu Rejonowego z 14 grudnia 1995 r. nr [...] dotyczące wykonania dokumentacji dotyczącej działki nr [...], oraz wniosek Kierownika Urzędu Rejonowego z 17 stycznia 1996 r. dotyczącego odpisania z księgi wieczystej KW nr [...] działki nr [...] i założenia dla niej nowej księgi.
W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga jest niezasadna i wyrokiem z dnia 4 marca 2013 r., sygn.. akt I SA/Wa 1356/12 oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że na rozprawie w dniu 4 marca 2013 r. na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. dopuścił jako dowód uzupełniający w sprawie dowód z dokumentu urzędowego, tj. pisma Wiceprezydenta Miasta [...] z 8 lutego 1996 r. nr [...], natomiast oddalił wniosek dowodowy stron w pozostałym zakresie. Wskazał, iż powodem oddalenia wniosku było stwierdzenie, że dokumenty, z których przeprowadzenia dowodu uzupełniającego żądały skarżące, znajdują się w aktach administracyjnych sprawy przekazanych do sądu. Tym samym stanowią już one element materiału dowodowego, podlegającego ocenie w ramach rozpoznawania skargi.
Zwrócił również uwagę, że postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji prowadzone było po raz kolejny po uprzednim uchyleniu przez sąd administracyjny wydanych w postepowaniu nadzorczym decyzji, a więc w warunkach związania organu oceną prawna i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2431/10 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt I OSK 19/10.
Sąd I instancji podzielił dokonaną przez organ ocenę, iż poddana kontroli decyzja uwłaszczająca Bank ww. nieruchomością nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również nie jest obarczona żadną inną kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a.
Stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewodę [...], przepis art. 200 ust. 1 u.g.n. odwołuje się do art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. – o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.), który w ust. 1 stanowił, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego) z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem ich użytkowania wieczystego. Stosownie zaś do art. 200 ust. 4 u.g.n. nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego nie może naruszać praw osób trzecich.
Jako że konwersja sprawowanego w ww. dacie przez wymienione państwowe osoby prawne prawa "zarządu" na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy w prawo "użytkowania wieczystego", następowała z mocy samej ustawy, to późniejsze zdarzenia nie miały znaczenia prawnego dla samego uwłaszczenia. Z tego względu roszczenia osób trzecich, o których mowa w art. 200 ust. 4 u.g.n., aktualne muszą być na ww. datę. Przy czym z uwagi na to, że do wydania decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej skutek wywołany działaniem art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej z 29 września 1990 r., roszczenia te, o ile wynikają z uprawnień dawnych właścicieli do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na jej zbędność na cel wywłaszczenia, aby mogły skutecznie powstrzymać uwłaszczenie, winny być zgłoszone przed wydaniem ww. decyzji. Wówczas bowiem postępowanie uwłaszczeniowe ulec musi zawieszeniu do czasu rozpoznania sprawy o zwrot nieruchomości.
Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, w tym poglądem wyrażonym na tle rozpoznawanej sprawy w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt I OSK 19/10, zawarta w ust. 4 art. 200 u.g.n. klauzula "nie narusza praw osób trzecich" oznacza, iż uwłaszczenie nie może nastąpić z pominięciem roszczenia o zwrot nieruchomości.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że okolicznością bezsporną jest, iż położona w B.y przy ul. [...] działka nr [...] o pow. 0,2179 ha w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i znajdowała się w zarządzie Banku. Niekwestionowana bowiem tak przez skarżących jak i organ jest okoliczność, że ww. działka powstała w całości z wywłaszczonej aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] września 1973 r., na rzecz Skarbu Państwa od P. S. i B. S. nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] o łącznej powierzchni 1,4824 ha. Niekwestionowane jest również to, że sporna działka przekazana została Bankowi w zarząd na podstawie ostatecznej decyzji Geodety Miejskiego w [...] z [...] czerwca 1988 r. nr [...] i pozostawała w tym zarządzie w dniu 5 grudnia 1990 r. Okoliczności te znajdują również potwierdzenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym.
Oznacza, to, że spełnione zostały pozytywne przesłanki uwłaszczenia określone w art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy zmieniającej z 29 września 1990 r. Istotą sporu jest natomiast to, czy w sprawie zaistniała negatywna przesłanka określona w art. 200 ust. 4 u.g.n. (art. 2 ust. 1 zdanie drugie ustawy z 29 września 1990 r.), a więc czy na przeszkodzie uwłaszczeniu stoją przysługujące do nieruchomości prawa osób trzecich. W realiach rozpoznawanej sprawy oznaczało to konieczność zbadania, czy w toku postępowania uwłaszczeniowego prowadzone było w stosunku do spornej nieruchomości postępowanie zainicjowane wnioskiem dawnych właścicieli o jej zwrot, jak twierdzą skarżący, czy też nie, jak ustalił Minister.
W sprawie szczególnie istotne znaczenie miało ustalenie, czy zainicjowane wnioskiem B. S. z 23 stycznia 1995 r., postępowanie o zwrot wywłaszczonej [...] września 1973 r. nieruchomości (w skład której wchodziła m.in. utworzona w 2003 r. działka nr [...]) w dacie wydawania decyzji uwłaszczeniowej było w toku. Oceny tej organ nadzoru dokonał m.in. przez pryzmat wydanej w następstwie rozpoznania tego wniosku decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] orzekającej o zwrocie działki nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 1995 r. nr [...] i poprzedzającego wydanie tych decyzji postępowania, a także treści kolejnych składanych przez wyżej wymienionego wniosków o zwrot nieruchomości, tj. wniosku z 29 czerwca 2000 r. – dotyczącego części działki nr [...] oraz z 7 października 2004 r. - dotyczącego pozostałej części nieruchomości. W konsekwencji organ ustalił, że w dniu orzekania o uwłaszczeniu Banku brak było aktualnych zgłoszonych roszczeń o zwrot nieruchomości obejmującej działkę nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił w pełni tę ocenę.
Sąd zauważył, że wprawdzie wniosek B. S. z 23 stycznia 1995 r. poprzez nawiązanie w swojej treści w sposób ogólny do aktu wywłaszczenia, niewątpliwie obejmował całą wywłaszczoną nieruchomość. Tak też był traktowany przez ówczesne organy (vide: zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 28 kwietnia 1995 r. z załącznikiem mapowym obejmującym całą nieruchomość nabytą aktem notarialnym z 1973 r.). Niemniej nie sposób abstrahować od konsekwencji jakie dla zgłoszonych wówczas roszczeń wywołało ograniczenie przez samego wnioskodawcę zakresu żądania, do czego doszło w dniu 24 maja 1995 r. Jak trafnie zauważył organ nadzoru, powyższy wniosek został ograniczony wówczas do części wywłaszczonej nieruchomości obejmującej działkę nr [...]. Potwierdzeniem tego jest zaś złożone przez B. S. do protokołu z wizji terenu oświadczenie, że "jego roszczenie dotyczy działki nr [...] położonej przy ul. [...]". Zważyć przy tym należy, że tak oznaczony przedmiot żądania - jak wynika z akt administracyjnych załączonych do skargi – nie był kwestionowany ani przez wnioskodawcę (mimo że w późniejszym czasie inicjował on kolejne postępowania odnoszące się do poszczególnych części wywłaszczonej nieruchomości), ani przez organy administracji publicznej rozpoznające sprawę zainicjowaną wnioskiem z 23 stycznia 1995 r. Podnoszony zaś obecnie przez skarżące argument, iż powyższe oświadczenie stanowi jedynie potwierdzenie aktualności jego żądania w stosunku do wizytowanej działki (działki nr [...]), a nie ograniczenie pierwotnie złożonego wniosku, stanowi zdaniem Sądu wyłącznie niczym niepopartą spekulacją.
W ocenie Sądu I instancji, ten argument mógłby być uznany za przekonujący, ale jedynie wówczas, gdyby sam wnioskodawca, podejmując w kolejnych latach starania o zwrot pozostałych części nieruchomości, w jakikolwiek sposób wskazywał na konieczność kontynuowania zainicjowanego tym wnioskiem postępowania. Tymczasem analiza treści kolejnych podań, składanych w imieniu B. S. przez reprezentujących go profesjonalnych pełnomocników (z 29 czerwca 2000 r. i 7 października 2004 r.), jak też pozostałych dokumentów zgromadzonych w sprawie prowadzić musi do wniosku, że uważał on postępowanie zainicjowane wnioskiem z 1995 r. nie tylko za zakończone, ale również za postępowanie prowadzone w stosunku do części, a nie całości wywłaszczonej nieruchomości.
Nie sposób bowiem w odmienny sposób racjonalnie wyjaśnić motywów składania przez niego co kilka lat kolejnych wniosków o zwrot ściśle określonych działek, jak też wskazywania w nich na uprzednio prowadzone postępowanie o zwrot części nieruchomości, w sytuacji, gdyby uważał on, że już pierwszy jego wniosek zainicjował postępowanie zwrotowe co do całości wywłaszczonych gruntów, ale jedynie nie został dotychczas w pełni rozpoznany i w tych częściach wakuje. Zdaniem Sądu I instancji, nie zmienia tej oceny treść pisma Wiceprezydenta Miasta [...] z 8 lutego 1996 r. nr [...], w którym informuje on B. S. o braku możliwości uwzględnienia jego wniosku o zwrot części działki nr [...] z uwagi na jej oddanie w użytkowanie wieczyste spółdzielni mieszkaniowej. Wprawdzie pismo to wystosowane zostało już po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie zwrotu działki nr [...], niemniej brak jest uzasadnionych podstaw do wnioskowania, że stanowi ono odpowiedź na wniosek B. S. z 23 stycznia 1995 r. Gdyby bowiem tak było, znalazłyby się w nim zapewne odniesienia do pozostałych istniejących wówczas działek wchodzących w skład wywłaszczonej nieruchomości, które do dnia sporządzenia tego pisma nie zostały zwrócone ich dawnemu właścicielowi.
Prowadzić to musi do wniosku, że jest ono wyłącznie odpowiedzią na wystąpienie wyżej wymienionego dotyczące wyłącznie części działki nr [...], która to działka - co należy podkreślić - nie była objęta decyzją uwłaszczeniową, a nie odpowiedzią na podanie złożone rok wcześniej, rozpoznane już ostateczną decyzją.
Sąd nie podzielił również argumentacji skarżących, zgodnie z którą, w sytuacji, modyfikacji pierwotnego żądania byłego właściciela (tu ograniczenia wniosku do jednej działki) musiałoby to implikować wydanie przez organ prowadzący postępowanie zwrotowe decyzji o umorzeniu w części postępowania zainicjowanego takim wnioskiem w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Zważyć bowiem należy, że postępowanie oparte na zasadzie skargowości, a takim jest postępowanie o zwrot nieruchomości, nie staje się bezprzedmiotowe (częściowo) tylko z tego względu, że kreujący je wniosek osoby uprawnionej został przed jego rozpoznaniem zmodyfikowany, w taki sposób, że pierwotne żądanie zostało przez uprawnionego doprecyzowane czy też ograniczone. Nadal bowiem istnieje podmiot żądający czynności organu i przedmiot przyszłego stosunku administracyjnoprawnego, który może zostać przez ten organ władczo ukształtowany na gruncie norm prawa administracyjnego, aczkolwiek granice tego przeszłego stosunku zostały zmodyfikowane.
Natomiast o tym jaka jest treść żądania inicjującego postępowanie, która wyznacza granice sprawy administracyjnej, decyduje strona je zgłaszająca. O ile zatem przed dniem wydania rozstrzygnięcia w pierwszej instancji nie cofnie ona swojego wniosku, ale jedynie go zmodyfikuje, to organ rozpoznający sprawę zobligowany jest do uwzględnienia tego faktu, poprzez podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie tak zmodyfikowanego wniosku, a nie do wydawania dwóch decyzji, z których jedna będzie merytoryczna, a druga umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie objętej częścią pierwotnego żądania, wykraczającej poza granice sprawy wyznaczone treścią wniosku zmodyfikowanego.
W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, brak w obrocie prawnym rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie w sprawie zwrotu części nieruchomości obejmującej działkę nr [...], nie oznacza, że w dacie wydawania przez Wojewodę [...] decyzji o uwłaszczeniu Banku tą nieruchomością pozostawało nadal nierozpoznane żądanie jej zwrotu ujęte w podaniu z 23 stycznia 1995 r.
WSA w Warszawie podzielił stanowisko organu, co do tego, że postępowanie zwrotowe dotyczące tej działki zostało wszczęte dopiero w następstwie wniosku B. S. z 7 lipca 2004 r., a więc niemal rok po wydaniu przez Wojewodę [...] kontrolowanej decyzji uwłaszczeniowej. Tym samym wbrew twierdzeniom skarżących, przy jej wydawaniu Wojewoda [...] nie naruszył praw osób trzecich (byłych właścicieli nieruchomości), a zatem nie uchybił dyspozycji normy prawnej zawartej w art. 200 ust. 4 u.g.n. Tym bardziej nie uchybił jej w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro bowiem w dacie rozstrzygania sprawy roszczenia dotyczące nieruchomości przez byłego właściciela nie zostały jeszcze zgłoszone, to rozpoznający sprawę uwłaszczenia państwowej osoby prawnej, Wojewoda nie miał obowiązku badania, czy to uwłaszczenie (dokonywane ex lege), realizowane jest na nieruchomości, która - jako zbędna na cel wywłaszczenia w dacie 5 grudnia 1990 r. – może hipotetycznie być w przyszłości przedmiotem zgłaszanych przez dawnych właścicieli (ich spadkobierców) roszczeń i uruchamianych w tym przedmiocie odrębnych postępowań.
W ocenie Sądu, w związku z tym, że kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2003 r. nie można skutecznie postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), jak też nie stwierdzono by obarczona ona była inną kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w § 1 art. 156 k.p.a., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidłowo odmówił stwierdzenia jej nieważności, a następnie podjęte w tym przedmiocie rozstrzygnięcie utrzymał zaskarżoną decyzją w mocy. Sformułowany zatem w skardze zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy, zdaniem stron, przy pierwszym rozpoznaniu sprawy decyzja Ministra wydana została z naruszeniem art. 77 § 1, art. 80 i art. 10 § 1 k.p.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem Sądu, stan faktyczny sprawy został bowiem, wbrew temu co twierdzą skarżące, właściwie wyjaśniony, a poczynione przez organ ustalenia znajdują oparcie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, przy ocenie którego organ nie uchybił zasadzie swobodnej oceny dowodów.
Minister zastosował się również do wiążącej go oceny Sądu zawartej w wyroku z dnia 24 lutego 2011 r. Uchybienie zaś przepisom procedury administracyjnej, w zakresie zapewnienia stronom prawa do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), do jakiego doszło przy pierwszym rozpoznaniu sprawy, zostało sanowane na etapie postępowania odwoławczego. Poza tym, jak trafnie zauważył Minister, nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż nie zostało wykazane przez skarżące, że konsekwencją tego uchybienia był brak możliwości przedstawienia przez nie określonych środków dowodowych lub wniosków, które prowadziłyby do odmiennych ustaleń stanu faktycznego od ustaleń poczynionych przez organ lub odmiennej jego oceny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły skarżące reprezentowane przez adwokata. Skarżące kasacyjnie wskazały, że zaskarżają wyrok Sądu I instancji w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi mimo, iż stan faktyczny ustalony został przez Ministra błędnie i niezgodnie z obowiązującą go procedurą zawartą w k.p.a., tj. bez podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, których podjęcie pozwoliłoby ustalić, że poprzednik prawny skarżących nie ograniczył wniosku o zwrot nieruchomości z dnia 23 stycznia 1995 r. do żądania zwrotu jedynie działki nr [...] oraz poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji oceny materiału dowodowego dokonanej przez Ministra mimo, iż jest ona błędna i niepełna, przy czym naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika, iż istniała negatywna przesłanka do uwłaszczenia w postaci złożonego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) stanowiącym, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło na skutek pozostawienia w obrocie prawnym decyzji administracyjnej sprzecznej z prawem,
- 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym z uwagi na pominięcie przez Sąd I instancji szeregu dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, które świadczą o braku ograniczenia wniosku o zwrot nieruchomości przez poprzednika prawnego skarżących do działki nr [...] i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skargi, w tym głównego zarzutu dotyczącego dokonania niepełnej oceny materiału dowodowego przez organ administracji, podczas gdy w uzasadnieniu Sąd I instancji powinien przedstawić zarzuty podniesione w skardze oraz wskazać dlaczego nie podziela argumentów skarżącego, przy czym uwzględnienie wszystkich dowodów z dokumentów prowadziłoby do uchylenia zaskarżonej decyzji; w wyniku powyższego nie jest możliwa merytoryczna kontrola, w tym kontrola kasacyjna, tego orzeczenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 3. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak wyjścia przez Sąd I instancji poza granice skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo iż organ nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż nie został przeprowadzony dowód z zeznań świadka A. L. – urzędnika, który sporządził protokół z wizji terenowej z dnia 24 maja 1995 r., przy jednoczesnym zaakceptowaniu przez Sąd twierdzenia organu, iż treść protokołu z ww. wizji terenowej jest kluczowym dowodem świadczącym o ograniczeniu wniosku o zwrot nieruchomości przez poprzednika prawnego skarżących, a uchybienie to doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi, mimo iż na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. zaskarżona decyzja winna zostać uchylona,
- 4. niewłaściwe zastosowanie art. 200 ust. 1 u.g.n. poprzez ustalenie, iż w przedmiotowej sprawie zachodziły podstawy do wydania decyzji o uwłaszczeniu, podczas gdy zastosowanie winien znaleźć art. 200 ust. 4 tejże ustawy, jako że ze stanu faktycznego prawidłowo ustalonego wnika, iż zachodziła negatywna przesłanka do uwłaszczenia w postaci złożonego wniosku o zwrot nieruchomości, a to w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, iż Minister winien stwierdzić nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., gdyż narusza ona prawa osób trzecich, z uwagi na istnienie w dacie jej wydania nierozpoznanego wniosku o zwrot działki nr [...], co stanowi rażące naruszenie prawa i winno skutkować uchyleniem przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.
W oparciu o tak postawione zarzuty skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Minister uznał, iż dokonany przez urzędnika A. L. w polu dotyczącym wyjaśnień i uwag stron zapis brzmiący "Pan B. S. oświadczył, iż Jego roszczenie dotyczy działki nr [...] położonej w B. przy ul. [...]" świadczy o ograniczeniu roszczenia do zwrotu działki nr [...]. Zdaniem skarżących kasacyjnie powyższa ocena protokołu z wizji terenowej jest błędna, skoro ww. zapis nie zawiera zwrotu "ograniczenie", "częściowe cofnięcie", czy też innego podobnego, z którego można by wnioskować, iż wolą B. S. było ograniczenie jego wniosku ze stycznia 1995 r. wyłącznie do działki nr [...]. Oględziny dotyczyły wyłącznie działki nr [...] (na co wskazuje treść protokołu), a ww. zdanie świadczy o tym, iż B. S. jedynie potwierdził fakt, iż jego roszczenie dotyczy lustrowanej działki.
Skarżące kasacyjnie wskazały również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniósł się jedynie do niejednoznacznych dokumentów, które w jego ocenie mogą być interpretowane na niekorzyść skarżących i jednocześnie pominął milczeniem szereg dokumentów, w tym przywołanych w skardze, które dowodziły twierdzenia przeciwnego, tj. braku ograniczenia wniosku o zwrot nieruchomości w czasie wizji terenowej, która miała miejsce w dniu 24 maja 1995 r. Z żadnego dokumentu sporządzonego przez organy administracji nie wynika wprost i jednoznacznie, iż B. S. ograniczył wniosek o zwrot nieruchomości.
W ocenie skarżących kasacyjnie treść pism z dnia 30 czerwca 1995 r. nr [...] oraz z dnia 8 sierpnia 1995 r. nr [...], które to pisma były doręczane B. S. po dniu 24 maja 1995 r., wskazuje, że prowadzone było postępowanie o zwrot całej nieruchomości. Rozważania Sądu I instancji ograniczone zostały do analizy wniosków składanych przez pełnomocników B. S. oraz pisma Wiceprezydenta Miasta [...] z dnia 8 lutego 1996 r. Zdaniem skarżących kasacyjnie znaczenie wskazanego wyżej pisma z dnia 8 lutego 1996 r. nie zostało wyjaśnione. W ich ocenie na dalsze prowadzenie postępowania co do działki nr [...] wskazuje również pismo z dnia 16 grudnia 1996 r. nr [...]. Dokument ten nie został oceniony przez Ministra, a Sąd I instancji zaakceptował takie zaniedbanie. WSA w Warszawie nie dostrzegł, że organ nie zebrał w pełni materiału dowodowego, a rozstrzygnięcie sprawy zostało oparte na jednym dokumencie – protokole z wizji terenowej nieruchomości z dnia 24 maja 1995 r. W tej sytuacji organ winien przesłuchać w charakterze świadka A. L., która sporządziła ten protokół. Niedostrzeżenie wątpliwości, co do znaczenia zapisów przedmiotowego protokołu doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Bank [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżących kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu swojego stanowiska uczestnik postępowania w pełni podzielił argumentację zawartą w zaskarżonym wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w ujęciu przewidzianym w § 2 art. 183 P.p.s.a.
W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się z urzędu żadnych uchybień wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z tym kontrola zaskarżonego wyroku musiała ograniczyć się wyłącznie do zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W wyroku z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt I OSK 19/10, wydanym w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż ustalenie, czy w dacie wydawania decyzji uwłaszczeniowej był już złożony wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości miało zasadnicze znaczenie dla sprawy. Jak przyjmuje się bowiem zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, złożenie przez byłego właściciela wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinno skutkować przeprowadzeniem postępowania o zwrot przed postępowaniem uwłaszczeniowym, bowiem w przypadku istnienia przesłanek zwrotu, nie może ona zostać uwłaszczona (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2008, sygn. akt I OSK 1498/07, niepub., wyrok NSA z dnia 10 października 2001 r., sygn. akt I SA 2394/99, LEX nr 75559).
NSA zwrócił uwagę na konieczność przeprowadzenia dowodu z dokumentu z dnia 23 stycznia 1995 r. oraz ustalenia czy okoliczności, które wynikają z treści tegoż dokumentu były lub mogły być znane organom administracji publicznej rozpatrującym przedmiotową sprawę.
NSA wskazał także, że skoro niniejsza sprawa dotyczyła działki, która została wyodrębniona z nieruchomości wywłaszczonej w latach 70-tych ubiegłego wieku, należało sprawdzić akta wszelkich spraw, których przedmiotem była sporna nieruchomość. W aktach sprawy znajduje się bowiem dokument datowany na 23 stycznia 1995 r., który można zakwalifikować jako wniosek byłych właścicieli o zwrot nieruchomości.
W wyroku z dnia 19 października 2010 r. NSA podkreślił również fakt, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy, uprzednio toczyły się już postępowania sądowoadministracyjne z wniosku poprzednika prawnego skarżących kasacyjnie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, co do części nieruchomości, nawet uwzględnione. Z uwagi na to, że działka której niniejsza sprawa dotyczy, powstała na skutek podziału większej działki, a ponadto zmianie ulegała numeracja geodezyjna działek koniecznym jest ustalenie, czy w stosunku do spornej nieruchomości nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej.
Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie kwestią sporną jest zatem ocena zakresu żądania strony w postępowaniu wszczętym jej wnioskiem z dnia 23 stycznia 1995 r. Rozważając tę kwestię Sąd I instancji zaaprobował pogląd Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, iż przy ocenie wskazanego dokumentu z dnia 23 stycznia 1995 r. należy uwzględnić dokumenty zawarte w aktach postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] orzekającą o zwrocie działki nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 1995 r., a także treści kolejnych wniosków B. S. o zwrot nieruchomości, tj. wniosku z 29 czerwca 2000 r. dotyczącego działki nr [...] oraz z 7 października 2004 r. – dotyczącego pozostałej części nieruchomości.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie przyjął, iż wniosek B. S. z 23 stycznia 1995 r. poprzez nawiązanie w swojej treści w sposób ogólny do aktu wywłaszczenia niewątpliwie obejmował całą wywłaszczoną nieruchomość i tak też był początkowo traktowany przez ówczesne organy. Jednakże w dniu 24 maja 1995 r. w toku postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wnioskodawca ograniczył zakres żądania do działki o numerze ewidencyjnym [...]. Działka ta stanowiła część wywłaszczonej nieruchomości. Potwierdzeniem tego jest, jak prawidłowo uznał Sąd I instancji, oświadczenie B. S. złożone do protokołu oględzin terenu z dnia 24 maja 1995 r., że "jego roszczenie dotyczy działki nr [...] położonej przy ul. [...]".
Jak słusznie zwrócił uwagę WSA w Warszawie, tak oznaczony przedmiot nie był kwestionowany przez wnioskodawcę ani w toku dalszych czynności podejmowanych w sprawie zakończonej ww. decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] dnia z [...] września 1995 r., ani też w kolejnych postępowaniach dotyczących zwrotu pozostałej części, wywłaszczonej aktem notarialnym z [...] września 1973 r. Rep. A [...], nieruchomości.
W ocenie NSA słusznie też Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że nie sposób racjonalnie wyjaśnić motywów składania przez B. S. kolejnych wniosków o zwrot działek, jak też wskazywania w nich na uprzednio prowadzone postępowanie o zwrot części nieruchomości, gdyby uważał on, że już pierwszy wniosek zainicjował postępowanie o zwrot całej wywłaszczonej nieruchomości, a nie jedynie jej części.
W tej sytuacji, zdaniem NSA, prawidłowo przyjęto, że postępowanie o zwrot objętej decyzją uwłaszczeniową działki, zostało wszczęte dopiero w następstwie wniosku B. S. z dnia 7 października 2004 r. Przy wydawaniu przez Wojewodę [...] decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Bank [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w B. przy ul. [...], stanowiącego działkę nr [...] o pow. 0,2179 ha oraz nabycie prawa własności znajdującego się na tym gruncie budynku bankowego, nie doszło zatem do rażącego naruszenia przepisu art. 200 ust. 4 u.g.n.
W tej sytuacji nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 2 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającego na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy co do zakresu wniosku o zwrot nieruchomości z dnia 23 stycznia 1995 r, a także naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. polegającego na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i braku ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skargi dotyczących dokonania niepełnej oceny materiału dowodowego przez organ administracji.
W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 200 ust. 1 oraz art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomości, prawidłowo przyjęto bowiem, iż w sprawie nie zachodziła negatywna przesłanka uwłaszczenia w postaci złożonego wniosku o zwrot nieruchomości. Wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ew. [...], której część stanowi działka o numerze ew. [...], złożony został bowiem dopiero w dniu 7 października 2004 r.
W rozpoznawanej sprawie nie naruszono także art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wykroczenie poza granice danej sprawy. Zgodnie z powołanym przepisem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa w skazanym przepisie oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, chcąc skutecznie postawić zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., Skarżący powinien wykazać, iż Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub przekroczeniem granic danej sprawy. Sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.