Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1160/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1009/13 oddalił skargę T. Z. i P. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wskazał, że:

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] września 2011 r. ([...]), na podstawie art. 1 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. z 2002 r. Nr 41, poz. 361 ze zm.) i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2.001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej dekret, oraz art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w W-wie z dnia 30 września 1948 r. o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy Al. S. (dawna Z.) ozn. "Hip. nr [...]"- umorzył postępowanie.

Organ wskazał, że powyższa nieruchomość znajduje się na terenie objętym ww. dekretem. Z dniem 21 listopada 1945 r. (wejście w życie dekretu) grunty warszawskie, na mocy art. 1 dekretu przeszły na własność Gminy m.st. W-wy, a po likwidacji gmin w 1950 r. na własność Skarbu Państwa. W dniu 27 maja 1990 r. stały się własnością Dzielnicy Gminy Warszawa Praga – Północ. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 1 ustawy o ustroju m. st. W-wy grunt stał się własnością Gminy Warszawa-Centrum, a zgodnie z art. 20 ust. 1 obecnie stanowi nieruchomość m.st. W-wy.

Organ przytoczył art. 7 ust. 1 i 2 dekretu i wyjaśnił, że objęcie opisanego gruntu nastąpiło 19 kwietnia 1948r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 10 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. W-wy, a więc termin do złożenia wniosku upływał 19 października 1948 r. Z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla W-wy Mokotowa z dnia 13 sierpnia 2008 r. wynika, że nieruchomość ta, na mocy aktu nr 11 z dnia 19 maja 1933 r., była własnością P. i H. M. w równych częściach niepodzielnie. Z pisma Maz. Urzędu Wojewódzkiego w W-wie z 9 października 2007 r. wynika, że Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W-wie 30 września 1948 r. złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do ww. gruntu, co potwierdza również pismo Oddziału Finansowego z 30 lipca 1954 r. informujące S. L. o złożeniu wniosku dekretowego przez O.U.L. Wprawdzie czynności mające na celu odnalezienie oryginału wniosku nie przyniosły rezultatu (pismo do I US W-wie, pismo do Archiwum Państwowego m. st.

W-wy), to na podstawie materiału dowodowego należało przyjąć, iż został on złożony. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. organ odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego do tego gruntu. SKO decyzją z [...] czerwca 2009 r. uchyliło ww. decyzję i umorzyło postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W-wie wyrokiem sygn. akt I SA/Wa 1144/09 z 4 listopada 2009 r. uchylił ww. decyzje. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 lutego 2011 r., I OSK 490/10 oddalił skargę kasacyjną.

Organ podniósł, że kompetencje UL określał dekret z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. z 1946 r. Nr 13 poz. 87 ze zm.). Art. 7 ust. 2 ww. dekretu nie wymieniał składania wniosków o przyznanie prawa własności czasowej, ale działanie w imieniu i na rzecz właściwej władzy. Dalsze przepisy również nie nakładały takich zadań. UL nie mogły zatem reprezentować byłych właścicieli nieruchomości w postępowaniu administracyjnym ani sądowym. Organ wyjaśnił, że strona może działać przez pełnomocnika, którym może być (wyłącznie) osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 32 i 33 § 1 kpa). Zgodnie z art. 103 § 1 i art. 104 kc w przypadku braku umocowania pełnomocnika ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę. Jednak potwierdzenie to nie miało zastosowania w tej sprawie, gdyż wnioskodawca nie mógł być z mocy prawa pełnomocnikiem strony.

Powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z 8.07.2008 r. (sygn. akt III CZP 154/07) i dodał, że wprawdzie w wyroku NSA z 4.02.2000 r. (sygn. akt IV SA 2448/97) stwierdzono, że w konkretnej sprawie, jeżeli UL, w terminie, w imieniu byłych właścicieli i za ich zgodą (lub w porozumieniu z nimi) złożył taki wniosek, to wniosek jest prawnie skuteczny. Obywatel w takim przypadku działając w zaufaniu do działań organów władzy, mógł zasadnie przypuszczać, że zbędne jest złożenie kolejnego wniosku. Jednak materiał dowodowy, w tym ww. pismo z 30 lipca 1954 r. informujące S. L. o złożeniu wniosku dekretowego przez b. O.U.L. w W-wie "(...) w imieniu nieobecnych właścicieli (brak danych) na nieruchomość warszawską Nr hip. [...],położoną przy ul. Z.", jednoznacznie potwierdzają, iż wniosek złożono bez zgody i bez porozumienia z dawnymi właścicielami.

Decyzją z [...] listopada 1995 r. stwierdzono nabycie przez Przedsiębiorstwo Szkolenia i Usług Socjalnych w W-wie z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu będącego własnością m. st. W-wy wraz z prawem własności budynku i innych urządzeń na gruncie. Następnie umową z dnia 26.06.2002 r. prawa te przeniesiono na "[...]" Sp. z o.o.

Dalsze prowadzenie postępowania w takiej sytuacji byłoby wadliwe.

Strony ustalono na podstawie umowy sprzedaży oraz prawomocnych postanowień. Sąd Powiatowy w Kielcach postanowieniem sygn. akt Ns 355/53 z dnia 28 grudnia 1959 r. stwierdził, że spadek po H. M., zmarłej 15.02.1942 r., z mocy ustawy, nabył jej mąż P. M. w całości, spadek po P. M., zmarłym 2.01.1943 r., z mocy ustawy, nabyła jego druga żona D. M. z domu L., spadek po D. M., zmarłej 16.05.1943 r., z mocy ustawy, nabył w całości jej brat S. L.; umowa sprzedaży z dnia 6.08.1956 r. mocą której S. L. sprzedał ww. nieruchomość M. Z.; Sąd Rejonowy w Tomaszowie Maz. postanowieniem sygn. akt I Ns 275/04 z dnia 3 listopada 2004 r. stwierdził, że spadek po M. Z. zmarłej 24.09.1974 r., z mocy ustawy, nabyły wnuki: T. J. Z. i P. B. Z. po ½ części każdy z nich; Sąd Rejonowy dla m. st. W-wy postanowieniem z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt VI RNs 186/08, ustanowił dla P. Z. kuratora - adw. J. F. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W-wie decyzją z dnia [...] lutego 2013r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania T. Z. oraz kuratora sądowego P. Z. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Po przedstawieniu stanu sprawy organ - podzielając stanowisko Prezydenta m.st. W-wy stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślił, że z akt wynika wprost, iż wniosek OUL nie był w żaden sposób konsultowany z byłymi właścicielami nieruchomości. Nie można więc wywodzić, że osoby te pozostawały w usprawiedliwionym błędzie, czy wniosek został złożony zgodnie z obowiązującym prawem.

Odnosząc się do oceny prawnej zawartej w ww. wyrokach SKO - powołując się na art. 80 kpa - wskazało, że organy posiadają pewną swobodę oceny materiału dowodowego, którą ograniczają inne przepisy prawa oraz orzecznictwo i doktryna. W oparciu o te kryteria można byłoby przyjąć, iż skoro w aktach nie ma wniosku OUL, to w ogóle nie został złożony. Taki wniosek jednak byłby sprzeczny z pismem Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w W-wie z 9 października 2007 r., w którym powołano się na rejestr urzędowy wniosków, w którym wniosek ten figuruje. Nie można było zatem pominąć tego dowodu, czy uznać że jest niewiarygodny. Zgodnie z logiką i doświadczeniem życiowym błędna byłaby w ocenie Sądu I instancji teza, iż wprawdzie w aktach znajdują się urzędowe wzmianki o wniosku, jednak skoro nie udało się go odnaleźć, to należy uznać, iż wniosku nie było. Kolegium dodało, iż bez względu na to, czy wniosek złożono, czy nie, postępowanie powinno być umorzone.

Skargę na powyższą decyzję złożył T. Z. oraz działający w imieniu P. Z. kurator sądowy i zaskarżając ją w całości zarzucił naruszenie: art. 150 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 2 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1, art. 115 i n. kodeksu zobowiązań (obecnie art. 752 i n. k.c.) poprzez nieuwzględnienie instytucji negotiorum gestora i wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II CSK 394/07 wskazującego, iż uprawnienie do potwierdzenia czynności prawnej przez osobę, w której imieniu dokonał jej rzekomy pełnomocnik przechodzi na spadkobierców. Chyba, że dotyczy czynności prawnej ściśle związanej z osobą zmarłego; nieuwzględnienie utrwalonej już linii orzecznictwa dotyczącej możliwości złożenia przez OUL wniosku w imieniu przeddekretowych właścicieli lub ich spadkobierców, jeżeli działał za zgodą lub w porozumieniu z nimi albo (jak w niniejszej sprawie), następcy prawni potwierdzili jego działania, jako negotiorum gestora (por. wyroki: NSA z dnia 4 lutego 2000 r., sygn. akt: IV SA 2448/97, NSA z dnia 15 marca 2005 r., sygn. akt: OSK 8/04.

LEX nr 176106; Sądu Najwyższego z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt: II CSK 394/07, OSNCP z 2009. z. 2 poz. 35), art. 7, 8, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych okoliczności faktycznych i odmowę merytorycznego rozpatrzenia wniosku wobec błędnego założenia, iż OUL nie miał zdolności postulacyjnej, nie mógł być pełnomocnikiem strony, a więc było możliwe potwierdzenie jego czynności, podczas gdy czynności OUL, jako negotiorum gestora zostały przez następców prawnych potwierdzone; art. 7 dekretu w zw. z art.

7. art. 77 i art. 107 k.p.a.; niezbadanie chwili prawidłowego objęcia w "posiadanie" nieruchomości (zgodnie z art. 296 § 1 – Prawa Rzeczowego), przyjmując błędnie, iż objęto ją w posiadanie 19 kwietnia 1948 r., podczas gdy nie było elementu posiadania —"corpus"; art. 296 § 1 Prawa Rzeczowego w zw. z art. 7 dekretu, art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu poprzez wydanie decyzji sprzecznej z jednolitą linią orzecznictwa sądowego i administracyjnego, art. T Protokołu Nr 1 z 20 marca 1952 r. ratyfikowanego przez Rzeczpospolitą Polskę w dniu 10 października 1994 r. do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. - zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 i uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wskutek jego niezastosowania.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że wobec faktu, iż w niniejszej sprawie zapadły prawomocne wyroki Sądów obu instancji w pierwszej kolejności – w świetle art. 153 i 190 p.p.s.a - należało zbadać, czy organy zastosowały się do przedstawionej w nich oceny prawnej. Sąd I instancji przypomniał, że Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, który stwierdził naruszenie przepisów procedury administracyjnej polegające na braku w aktach sprawy wniosku OUL na podstawie, którego skarżący opierali swoje roszczenie.

Sąd I instancji wskazał, że w sytuacji, gdy pomimo podjętych czynności nie udało się odnaleźć przedmiotowego wniosku, to na podstawie innych dokumentów znajdujących się w aktach należało wywieźć, że taki wniosek został złożony. Na fakt ten, zdaniem Sądu I instancji wskazuje zarówno pismo Oddziału Finansowego z dnia 30 lipca 1954 r. informujące przeddekretowego właściciela nieruchomości o złożeniu przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny wniosku dekretowego, jak i pismo Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 9 października 2007 r. Oceniając wiarygodność i moc dowodów SKO zasadnie, zdaniem Sądu I instancji uwzględniło treść ww. dokumentów wskazując, że w ich świetle wniosek przeciwny byłby nieuzasadniony.

Sąd I instancji zaznaczył, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia wniosku złożonego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie w dniu 30 września 1948r. stanowił art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowi właściciele gruntów lub ich następcy prawni mogli w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia gruntów w posiadanie przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie im prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy. Sąd I instancji wskazał, że urzędy likwidacyjne zostały utworzone dekretem z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. W art. 7 ust. 1 dekret ten określał zakres działania urzędów likwidacyjnych, do których należało między innymi zabezpieczenie majątków opuszczonych do czasu objęcia ich w zarząd, sporządzenie inwentarza, zabezpieczenie majątków przechodzących na własność Państwa lub osób prawnych prawa publicznego.

Regulacje zawarte w dekrecie z dnia 8 marca 1946 r. nie dawały, zdaniem Sądu I instancji urzędom likwidacyjnym uprawnień do składania wniosków w imieniu właścicieli o przyznanie im prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy. Sąd I instancji wskazał, że ustawa z dnia 18 listopada 1948 r. o zmianie organizacji i zakresu działania urzędów likwidacyjnych (Dz. U. Nr 57, poz. 454) wprawdzie wprowadziła zmiany w art. 7 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. jednak nie w zakresie uprawnień tych urzędów do składania wniosków i zabezpieczenia majątków osób prywatnych; takich zmian nie wprowadziło również rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1946 r. stanowiące wykonanie art. 9 dekretu z dnia 8 marca 1946 r.

Sąd I instancji wskazał, że powyższa regulacja powodowała, iż grunty nie mogły być traktowane jako mienie opuszczone (porzucone); w konsekwencji nie miały do nich zastosowania przepisy określające funkcjonowanie urzędów likwidacyjnych. Sąd I instancji wskazał, że pogląd powyższy wynika z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak w wyrokach NSA: z dnia 30 sierpnia 2000 r., sygn. akt I SA 1236/00, LEX nr 54184; z dnia 15 marca 2005 r., sygn. akt OSK 8/04, LEX nr 176106; z dnia 16 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 440/05, LEX nr 193974).

Jako prawidłowe, zdaniem Sądu I instancji należało ocenić stanowisko organów również co do tego, że Okręgowy Urząd Likwidacyjny nie mógł występować w charakterze pełnomocnika strony postępowania administracyjnego. Konkluzja ta wynika wprost z art. 12 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), zgodnie z którym, pełnomocnikiem mogła być osoba własnowolna - czyli w myśl art. 489 i nast. Kodeksu cywilnego Królestwa Polskiego (obowiązującego w dacie wejścia w życie ww. rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r.) osoba pełnoletnia lub małoletnia usamowolniona niepozbawiona własnej woli. W okresie obowiązywania ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. Nr 34, poz. 311 ze zm.) była to osoba pełnoletnia nieograniczona w zdolności do czynności prawnych. Stosownie do obecnie obowiązującego art. 33 § 1 k.p.a. taką osobą również jest osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych.

W rozpatrywanej sprawie poza sporem w ocenie Sądu I instancji pozostaje, że wniosku z dnia 30 września 1948r. nie złożyła osoba fizyczna, skoro – jak prawidłowo ustaliły organy - został on złożony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie. Okoliczność tą potwierdza pismo z dnia 30 lipca 1954 r.

W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 752 i następne Kodeksu cywilnego był zdaniem Sądu I instancji chybiony, zaważywszy przy tym, że potwierdzenie wynikające z art. 756 k.c., jest skuteczne przede wszystkim w stosunkach między prowadzącym cudzą sprawę bez zlecenia a osobą, której sprawę prowadzi, zmieniając dotychczasowy stosunek prawny w zlecenie; nadto, taka zgoda bądź porozumienie powinny być stwierdzone przy składaniu wniosku, a nie w dowolnym czasie.

Sąd I instancji zaznaczył, że termin do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu jest terminem o charakterze materialoprawnym, a to oznacza, że jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia do złożenia wniosku dekretowego (patrz: uchwała NSA z dnia 8 września 2003 r., sygn. akt OPS 3/03, ONSA 2004/1/6). Zatem nawet gdyby przyjąć - jak tego domagali się skarżący - że wniosek w niniejszej sprawie został złożony przez podmiot spełniającą warunki wymienione w art. 12 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, to skuteczne zatwierdzenie tego wniosku przez stronę mogłoby, w ocenie Sądu I instancji nastąpić tylko do terminu wygaśnięcia uprawnienia. Po jego upływie i wygaśnięciu uprawnienia, zarówno złożenie wniosku przez stronę, jak i zatwierdzenie przez stronę wniosku złożonego przez pełnomocnika (negotiorum gestora) działającego bez jej upoważnienia byłoby, w ocenie Sądu I instancji bezprzedmiotowe.

Ponadto, organy zasadnie zdaniem Sądu I instancji wzięły po uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że w przypadku złożenia wniosku przez Urząd Likwidacyjny, w zakreślonym terminie, działającego w imieniu byłych właścicieli i za ich zgodą lub w porozumieniu z nimi, to wniosek powinien być uznany za prawnie skuteczny. Tylko w takiej sytuacji można bowiem zdaniem Sądu I instancji przyjąć, że obywatel działający w zaufaniu do organów władzy, mógł przypuszczać, że zbędne jest złożenie kolejnego wniosku w tym zakresie; powołane przez skarżących orzecznictwo dotyczyło jedynie takich przypadków, w których były właściciel nieruchomości nie złożył w terminie wniosku dekretowego z tej przyczyny, że wiedział, iż taki wniosek został już złożony w jego imieniu, czy też za jego zgodą, przez Urząd Likwidacyjny - dlatego uznał, że składanie kolejnego wniosku jest nieuzasadnione.

Sąd I instancji wskazał, że taka sytuacja nie miała jednak miejsca w kontrolowanej sprawie. Prawidłowe było bowiem, w ocenie Sądu I instancji stanowisko organów, że wniosek dekretowy został złożony nie tylko przez podmiot nieuprawniony, ale również bez porozumienia, czy zgody właściciela spornej nieruchomości. Fakt ten, zdaniem Sądu I instancji wprost potwierdza treść pisma z dnia 30 lipca 1954 r. zawiadamiającego S. L. o złożeniu wniosku dekretowego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie "w imieniu nieobecnych właścicieli (brak danych) na nieruchomość warszawską Nr hip. [...], położoną przy ul. Z.".

Sąd I instancji wskazał, że podobnie chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 296 § 1 Prawa rzeczowego, którego skarżący upatrywali w zaniechaniu zbadania przez organy chwili prawidłowego objęcia w posiadanie ww. nieruchomości, a w konsekwencji niewyjaśnienie, czy termin sześciomiesięczny do złożenia wniosku dekretowego w ogóle rozpoczął swój bieg.

Sąd I instancji wskazał, że w tej sprawie zastosowanie znajdowało rozporządzenie Ministra Odbudowy wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 6, poz. 43), które weszło w życie z dniem ogłoszenia, tj. w dniu 10 lutego 1948 r. Rozporządzenie to w § 1 stanowi, iż obejmowanie w posiadanie przez gminę gruntów na obszarze tej gminy, nieobjętych dotychczas w posiadanie na podstawie rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r. następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie. W § 2 pkt 2 rozporządzenie to upraszczało także - w stosunku do uprzednio obowiązującego rozporządzenia - sposób określenia nieruchomości obejmowanej w posiadanie przez gminę. Sąd I instancji wskazał, że według tej regulacji wystarczyło oznaczenie obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie, a zatem przesłanka ta w niniejszej sprawie została spełniona.

Sąd I instancji wskazał, że stosownie do § 3 ww. rozporządzenia – jedynym warunkiem objęcia gruntów w posiadanie było zamieszczenie ogłoszenia o tym objęciu w organie urzędowym Zarządu Miejskiego (zob. uchwała NSA z dnia 5 czerwca 2000r., OPK 32/99 publ. ONSA 2000/4/142). Skoro Dziennik Urzędowy Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego nr 10 ukazał się w dniu 19 kwietnia 1948 r. to z tym dniem, w ocenie Sądu I instancji nastąpiło prawidłowe objęcie przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przez gminę, zaś termin sześciomiesięczny, określony w art. 7 ust. 1 dekretu upłynął w dniu 19 października 1948 r.

Sąd I instancji zaznaczył, że ocena czy przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w konkretnej sprawie oznaczają, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP i art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych obejmuje ocenę zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego co do zgodności z przepisami, które mają zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. Prawo do dokonania takiej oceny, co do zasady w odniesieniu do aktów podustawowych -należy zatem do sądów, a nie organów administracji publicznej.

W związku z powyższym nie zasługiwała w ocenie Sądu I instancji na aprobatę argumentacja skargi przedstawiona na poparcie zarzutu naruszenia art. 296 § 1 Prawa rzeczowego w zw. z art. 7 dekretu, który skarżący wiązali z rażącym naruszeniem granic upoważnienia ustawowego i sprzecznie z ustawową definicją posiadania, o której mowa w art. 296 § 1 Prawa rzeczowego.

Niezależnie od powyższego, Sąd I instancji nie podzielił stanowiska, że przewidziana w § 3 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r. regulacja przekraczała zakres upoważnienia określony w art. 4 dekretu. Stosując przepisy dekretu i rozporządzenia, normujące objęcie gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy, organy nie naruszały art. 296 § 1 Prawa rzeczowego.

Nie sposób przy tym, zdaniem Sądu I instancji nie zauważyć różnic między stanem faktyczny ustalonym w niniejszej sprawie, a stanem faktycznym sprawy rozstrzygniętej wyrokiem NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 679/08, na który powoływali się skarżący w skardze. W tamtej sprawie właściciele dysponowali decyzją o pozwoleniu na odbudowę domu, który następnie decyzją Zarządu Miejskiego dopuszczono do użytkowania. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że okoliczności te mogły wprowadzić dawnych właścicieli w błąd, że nie doszło do skutecznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez Gminę. Nie dokonał jednak zdaniem Sądu I instancji oceny, że "rozporządzenie wykonawcze z 1946 r. (Dz. U. Nr 16, poz. 112), jak i późniejsze rozporządzenie wykonawcze z dnia 27 stycznia 1948 r. (Dz. U. Nr 6, poz.

43) do dekretu o gruntach warszawskich - w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów - zostało wydane z rażącym przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego i sprzecznie z ustawową definicją "posiadania", określoną w art. 296 § 1 Prawa rzeczowego".

Z podanych względów nie mogły zdaniem Sądu I instancji odnieść zamierzonego skutku również pozostałe zarzuty skargi, w tym naruszenie art. T Protokołu Nr 1 z 20 marca 1952 r. do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak i uchybienia wymienionym przepisom procedury administracyjnej. Błąd w numeracji nieruchomości jest w ocenie Sądu I instancji oczywistą omyłką pisarską, bowiem nie ma i nie było wątpliwości jaka nieruchomość jest przedmiotem niniejszego postępowania.

W rezultacie, skoro wniosek dekretowy w rozpatrywanej sprawie został złożony przez OUL w Warszawie, a więc podmiot nieuprawniony, to zasadnie zdaniem Sądu I instancji organy umorzyły postępowanie jako bezprzedmiotowe, wobec braku podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył skarżący T. Z. i zaskarżając je w całości zarzucił:

1. 1. naruszenie art. 1 § 2 i art. 3 § 2 p.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie pod względem jej zgodności z prawem, tj. m.in. z art. 7 ust. 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (dalej "dekret warszawski) oraz art. 296 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 roku - Prawo Rzeczowe, a także ze wskazanymi w skardze przepisami Konstytucji RP oraz przepisami wykonawczymi do dekretu warszawskiego;
2. 2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 §1 p.p.s.a. poprzez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżącego w skardze do WSA (podczas gdy obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów wobec utrwalonej w tej kwestii linii orzeczniczej sądów administracyjnych jest niepodważalny), tj.:
3. - zarzutu naruszenia art. 115 i n. kodeksu zobowiązań (obecnie art. 752 i n. kodeksu cywilnego) poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji instytucji negotiorum gestora oraz treści wyroku Sądu Najwyższego z dnia 09 stycznia 2008 roku wydanego w sprawie o sygn. akt II CSK 394/07;
4. - zarzutu nieuwzględnienia utrwalonej linii orzecznictwa dotyczącej możliwości złożenia przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny wniosku, w stosownym terminie, w imieniu przeddekretowych właścicieli lub ich spadkobierców za ich późniejszą (później potwierdzoną) zgodą lub w porozumieniu z nimi, albo w taki sposób (jak w niniejszej sprawie), że następcy prawni potwierdzili działania Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego, jako negotiorum gestora,
5. - zarzutu naruszenia innych przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, art. 77 i 80 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności stanu faktycznego oraz nieuzasadnioną odmowę merytorycznego rozpatrzenia wniosku złożonego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny, który działał jako zleceniobiorca (pełnomocnik) przeddekretowych właścicieli, a jego czynności jako negotiorum gestora zostały potwierdzone przez następców prawnych przeddekretowych właścicieli;
6. - zarzutu naruszenia art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 roku w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia, czy w ogóle termin do złożenia, wniosku dekretowego rozpoczął bieg, a jeżeli tak, to kiedy oraz czy termin ten upłynął przed złożeniem wniosku:
7. - zarzutu braku zbadania przez organ chwili prawidłowego objęcia w posiadanie (w rozumieniu art. 296 § 1 Prawa rzeczowego) nieruchomości, poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość objęto w dniu 19 kwietnia 1948 roku, podczas gdy objęcie takie: nie spełniało przesłanki ustawowej posiadania w rozumieniu art. 296 § 1 Prawa rzeczowego;
8. - zarzutu naruszenia art. 296 § 1 Prawa rzeczowego w zw. z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez zaniechanie zastosowania tego przepisu;
9. - zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia całościowego postępowania wyjaśniającego co do zarzutów podniesionych we wniosku z dnia 18 marca 2009 roku, na skutek czego decyzja została oparta na nieprawidłowym rozstrzygnięciu samych wstępnych zagadnień, bez jakiejkolwiek analizy podniesionych zarzutów, a więc bez merytorycznego rozpoznania;
10. - zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania ze względu na jego rzekomą bezprzedmiotowość, podczas gdy nie zaistniały okoliczności powodujące bezprzedmiotowość postępowania, gdyż istnieje przedmiot postępowania (nieruchomość. i wniosek dekretowy) oraz podmiot postępowania (skarżący jako następcy prawni przeddekretowych właścicieli - mający interes prawny w rozpatrzeniu wniosku dekretowego);
11. - zarzutu naruszenia art. 7 oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 roku poprzez wydanie decyzji sprzecznej z utrwaloną linią orzeczniczą, w której jednolicie przyjmuje się, że odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu nie jest możliwa z żadnej innej przyczyny niż niemożność pogodzenia sposobu używania gruntu z ustaleniami planu zabudowy;
12. - zarzutu naruszenie art. 150 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 2 k.p.a. poprzez nieustalenie w sposób prawidłowy przedmiotu postępowania i oparcie w związku z tym decyzji o umorzeniu postępowania na błędnych ustaleniach faktycznych dotyczących innej księgi hipotecznej niż ta, do której odnosiło się odwołanie Skarżących;
13. 3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podczas gdy, jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym pod sygn. akt I OSK 249/07 wyroku z 23 czerwca 2008 roku: "zobowiązanie sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów wniosków skargi wskazuje, że sąd ten obowiązany jest szczególnie skrupulatnie ocenić zarzuty skargi, co na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga odzwierciedlenia tej oceny w sporządzonym przez niego uzasadnieniu wyroku, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy"’.
14. 4. art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy skarga powinna być w całości uwzględniona, albowiem kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2013 roku utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2011 roku umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego, obarczona jest wadami prawnymi stanowiącymi przesłanki jej uchylenia, albowiem:
15. a) Organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, czym naruszył art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez całkowite zaniechanie wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a to pominięcie okoliczności, iż w niniejszej sprawie Urząd Likwidacyjny lub konkretna osoba fizyczna będąca pracownikiem OUL działała w imieniu i na rzecz (w interesie) byłych właścicieli nieruchomości przy A., jako ich rzekomy pełnomocnik (negotiorum gestor) prawidłowo umocowany zgodnie z art. 756 k.c. i art. 120 kodeksu zobowiązań, a także błędnie ustalił, że dokonane ogłoszenie o objęciu gruntów w posiadanie było skuteczne, podczas gdy nie zostały zachowane wymogi § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 roku (Dz.U. Nr 6, poz.
16. 43) w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy, albowiem ogłoszenie nie zostało zamieszczone w poczytnym piśmie, ani rozplakatowane, a także nie zostały zachowane wymogi § 2 pkt 2 tego rozporządzenia, ponieważ oznaczenie w Dzienniku Urzędowym terenów rzekomo obejmowanych w posiadanie przez gminę było skrajnie nieczytelne. a więc nie mogło być uważane za objęcie w posiadanie w rozumieniu w/w przepisów, a zatem 6-miesięczyn termin do złożenia wniosku dekretowego nie rozpoczął się, a nadto rozporządzenie to z 27 stycznia 1948 roku było sprzeczne z art. 296 § 1 Prawa rzeczowego regulującego instytucję "posiadania";
17. b) naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku dekretowego dot. przyznania użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej przy A., ze względu na rzekomą jego bezprzedmiotowość, podczas gdy w sprawie nie zaistniały żadne okoliczności powodujące bezprzedmiotowość postępowania gdyż istnieje zarówno przedmiot postępowania (nieruchomość i wniosek dekretowy), oraz podmiot tego postępowania (odwołujący się jako następcy prawni przeddekretowych właścicieli — mający interes prawny w rozpatrzeniu wniosku dekretowego);
18. c) naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez bezzasadne uznanie, iż wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego (dekretowego) złożony został przez nieuprawniony, podmiot tj. Okręgowy Urząd Likwidacyjny, który nie był co do zasady podmiotem właściwym do złożenia wniosku dekretowego, podczas gdy w świetle prawa materialnego (cywilnego i administracyjnego) OUL, w tej sprawie działał jako pełnomocnik następców prawnych przeddekretowych (którego czynności jako negotiorum gestora zostały zatwierdzone), a OUL, jak każdy inny podmiot mógł posiadać (i faktycznie posiadał) przymiot pełnomocnika właścicieli;
19. d) naruszenie art. 115 i n. kodeksu zobowiązań (obecnie: art. 752 i n. kodeksu cywilnego) poprzez nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji znanej od czasów rzymskich instytucji prawnej negotiorum gestora oraz treści wyroku Sądu Najwyższego z dnia 09 stycznia 2008 roku, sygn. akt II CSK 394/07. w którym Sąd Najwyższy jednoznacznie rozstrzygnął, iż: "uprawnienie do potwierdzenia czynności prawnej przez osobę, w której imieniu dokonał jej rzekomy pełnomocnik (przyp. MN- negotiorum gestor), przechodzi na spadkobierców; chyba że dotyczy czynności prawnej ściśle związanej z osobą zmarłego.
20. e) nieuwzględnienie utrwalonej już linii orzecznictwa dot. możliwości złożenia przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny wniosku w stosownym terminie w imieniu przeddekretowych właścicieli lub ich spadkobierców za ich późniejsza (później potwierdzona) zgoda lub w porozumieniu z nimi albo w taki sposób (jak w niniejszej sprawie), że następcy prawni potwierdzili działania Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego, jako negotiorum gestora (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2000 roku, sygn. akt: IV SA 2448/97, wyrok NSA z dnia 15 marca 2005 roku, sygn. akt: OSK 8/04. Lex nr 176106 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 stycznia 2008 roku, sygn. akt: II CSK 394/07 (publik, w OSNCP z 2009. z.

1. 2. poz. 35):
2. f) naruszenie innych przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności stanu faktycznego, a także poprzez nieuzasadnioną odmowę merytorycznego rozpatrzenia wniosku w wyniku całkowicie błędnego założenia, iż Okręgowemu Urzędowi Likwidacyjnemu należy odmówić zdolności postulacyjnej, gdyż nie znajduje się on w grupie podmiotów uprawnionych z art. 7 dekretu warszawskiego do występowania w charakterze pełnomocnika strony, a co za tym idzie nie jest możliwym potwierdzenie czynności dokonanych przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny zarówno przez właścicieli nieruchomości, ich następców prawnych czy spadkobierców; podczas gdy w niniejszej sprawie OUL działał jako zleceniobiorca (pełnomocnik) przeddekretowych właścicieli, a jego czynności jako negotiorum gestora zostały przez następców prawnych przeddekretowych właścicieli potwierdzone
3. g) Organ naruszył art. 7 k.p.a., który nakazuje organom administracji działać z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli, a także art. 31 ust 3 Konstytucji ustanawiający zasadę proporcjonalności, a to poprzez uznanie, że milczącej zgody byłego właściciela nieruchomości warszawskiej ani potwierdzenia czynności negotiorum gestora w trybie art. 756 k.c. nie można uznać za aprobatę działania OUL;
4. h) organ naruszył art. 2 w zw. z art. 8 Konstytucji RP w zw. z art. 756 k.c. nie uznając skuteczności działania konkretnej osoby fizycznej — pracownika ówczesnego OUL — za skuteczne działania negotiorum gestora, potwierdzone przez skarżącego, a więc na chwilę orzekania posiadające charakter działania pełnomocnika dawnych właścicieli;
5. i) organ naruszył art. 6 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez niezastosowanie zasady, iż organ administracji publicznej zobowiązany jest załatwić sprawę biorąc pod uwagę słuszny interes strony i stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, tj. w szczególności przepisy prawa obowiązujące w dacie wydawania decyzji (art. 6 k.p.a.), a to poprzez nieuwzględnienie, iż w dniu wydania skarżonej decyzji złożenie wniosku dekretowego zostało potwierdzone ze skutkiem cx tunc. a więc nieprawidłowo organ ustalił, iż Urząd Likwidacyjny w niniejszej sprawie nie działał za zgodą byłego właściciela nieruchomości;
6. j) decyzja została wydana z naruszeniem art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 roku Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w: dniu 10 października 1994 roku (Dz. U. z 1995 roku Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku, a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka, i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 roku Nr 61, poz. 284) wskutek jego nie zastosowania, a przez to pozbawienie skarżącej prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej własność jej spadkodawcy (por. uzasadnienie decyzji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 27 stycznia 2000 roku, nr 33752/96, LEX nr 41130, orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 23 listopada 2000 roku w sprawie nr 25701/94 — Case of the Former King of Greece and Others vs. Greece — dostępne na stronie internetowej Europejskiego Trybunału Praw Człowieka W Strasbourgu — www.echr.coe.int, w którym Trybunał stwierdził, że dokonane w latach 60-tych XX wieku wywłaszczenie byłego króla Grecji z jego majątku prywatnego bez odszkodowania jest niezgodne z normami międzynarodowymi i narusza podstawowe prawa obywatelskie; tak samo Trybunał w Strasburgu w orzeczeniu z którego 2001 roku w sprawie Dan Brumarescu vs. Rumunia);
7. II. naruszenie, prawa materialnego, które stanowi podstawę skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a mianowicie:

1. 1. naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w związku z art. 296 § 1 prawa rzeczowego oraz § 1 i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 roku (Dz.U. Nr 6, poz.
2. 43) w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy poprzez przyjęcie, że nieruchomość przy Al. Solidarności 61, została rzeczywiście objęta w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy z dniem 19 kwietnia 1948 roku, podczas gdy nie zachowany został zarówno wymóg ogłoszenia w prasie i rozplakatowania ogłoszenia o objęciu przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę, a ponadto oznaczenie w Dzienniku Urzędowym terenów rzekomo obejmowanych w posiadanie przez gminę było skrajnie nieczytelne, a więc nie mogło być uważane za objęcie w posiadanie w rozumieniu w/w przepisów, a nadto wymóg faktycznego objęcia w posiadanie zgodnie z art. 296 §1 Prawa Rzeczowego, a zatem 6-miesięczyn termin do złożenia wniosku dekretowego nie rozpoczął się;
3. 2. naruszenie art. 296 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 roku - Prawo Rzeczowe w zw. z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez zaniechanie zastosowania tego przepisu, z którego wynika, że rozporządzenie wykonawcze z 1946 roku (Dz. U. Nr 16, póz. 112), jak i późniejsze rozporządzenie wykonawcze z 27.01.1948 roku (Dz. U. Nr 6, poz.
4. 43) do dekretu o gruntach warszawskich - w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów — zostało wydane z rażącym przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego i sprzecznie z ustawową definicją "posiadania" określoną w art. 296 § 1 - Prawa Rzeczowego, według której "posiadanie" oznaczało faktyczną i rzeczywistą moc władania rzeczą jak właściciel, na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 13 maja 2009 roku, sygn. akt: I OSK 679/08 (brak było po stronie Gminy elementu posiadania - "corpus");
5. 3. naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 13 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 roku o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. nr 36 poz. 341) poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasada proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP — zob. artykuł Huberta Izdebskiego "Zasada proporcjonalności a władca dyskrecjonalna administracji publicznej w świetle polskiego orzecznictwa sądowego" w: Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 1(28)/2010) oraz nie uwzględniając słusznego interesu strony skarżącej (art. 7 k.p.a.) i odmówienie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego ze względu na fakt, iż zdaniem Sądu wniosek dekretowy został złożony po terminie, podczas gdy zasada proporcjonalności nakazuje taką interpretację przepisów, aby w jak najmniejszym stopniu naruszane były podstawowe prawa konstytucyjne obywateli, takie jak prawo własności.
6. 4. naruszenie art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w związku z art. 11 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z 22 marca 1928 roku o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. nr 36 poz. 341) w zw. z art. 756 k.c. (przedtem art. 120 kz) poprzez odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, podczas gdy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony przez "osobę reprezentującą prawa dotychczasowego właściciela gruntu" w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu, Okręgowy Urząd Likwidacyjny lub konkretną osobę fizyczną będącą pracownikiem OUL, którego działanie jako negotiorum gestora potwierdziła następczyni prawna dawnego właściciela nieruchomości, a zatem którego działanie powinno być traktowane jak działanie pełnomocnika (a to zgodnie z art. 756 k.c., a poprzednio art. 120 kodeksu zobowiązań).

Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 03 lutego 2014 roku i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia; ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2013 roku oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2011 roku; a w każdym przypadku o zasądzenie na zasadzie art. 203 w zw. z art. 209 p.p.s.a. na rzecz skarżącego od organu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zarzutów.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania i wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek został złożony przez organ nieuprawniony, co potwierdzają przepisy prawa, regulujące powstanie i organizację urzędów likwidacyjnych, jak i liczne orzecznictwo. Działając na gruncie przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. Urzędy Likwidacyjne nie mogły reprezentować byłych właścicieli nieruchomości ani w postępowaniu administracyjnym ani sądowym. Przedstawione stanowisko dotyczące braku kompetencji OUL do złożenia wniosku dekretowego uczestnik uznał za ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazano, że WSA wskazał bowiem, iż z treści pisma z dnia 30 lipca 1954 roku zawiadamiającego S. L. o złożeniu wniosku dekretowego wynika, że wniosek został złożony przez OUL w imieniu nieobecnych właścicieli (brak danych). Konsekwencją powyższego, powołanie się na instytucję negotiorum gestora jest nieuzasadnione.

Zaznaczono, że niezrozumiałe są zarzuty Skarżącego dotyczące naruszenia art. 7 Dekretu Warszawskiego oraz § 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawa. W szczególności, niezasadne są zarzuty dotyczące skrajnie nieczytelnego oznaczenia obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie. Zauważono, iż powołane wyżej rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w § 2 pkt 2 nie wskazuje, w jaki sposób ww. obszar powinien być oznaczony. Tym samym, w ocenie uczestnika postępowania zarzut niewystarczającej precyzyjności uznać należy za nieuzasadniony i pozbawiony podstawy prawnej.

Zdaniem uczestnika postępowania w pełni uprawniony jest wniosek, że zarzuty skarżącego sprowadzają się jedynie do polemiki z oceną prawną dokonaną przez WSA, bez wskazania jednak argumentacji przemawiającej za uznaniem, iż ustalenia WSA są wynikiem błędnej wykładni, czy niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, bądź rzeczywistego naruszenia prawa procesowego wpływającego istotnie na wynik postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach zaskarżenia. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141§4 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie WSA przedstawił w sposób wyczerpujący okoliczności faktyczne wynikające z akt, a także rozważył dostatecznie z jakich przyczyn uznał wniosek za nieskuteczny. Z kontrolowanego uzasadnienia w sposób nie budzący wątpliwości wynika iż dokonana w niniejszym postępowaniu kontrola pozostaje w zgodzie z art. 134 p.p.s.a. Analiza uzasadnienia nie pozwoliła na przyjęcie dowolności w formułowanych twierdzeniach i ocenach prawnych w odniesieniu do materiału zgromadzonego w aktach sprawy. Za niezasadne uznać należało również podniesienie, iż sąd administracyjny zaniechał oceny w zakresie błędnych ustaleń odnośnie oznaczenia księgi hipotecznej, odmiennej niż ta do której odnosiło odwołanie. Uzasadnienie sądu I instancji zawiera ocenę tej nieścisłości, w sposób jednoznaczny traktując ją jako oczywistą omyłkę pisarską.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących zanegowania zdolności Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego, do złożenia w dniu 30 września 1948 r. żądania o przyznanie własności czasowej do spornego gruntu należało rozważyć, czy Urząd ten mógł być uznany za podmiot, uprawniony do jego wniesienia w oparciu o art. 7 ust. 1 dekretu.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest pogląd, iż Okręgowy Urząd Likwidacyjny nie był legitymowany do składania takich wniosków.

Należy w tym miejscu przytoczyć chociażby treść wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 616/11,CBOSA w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Urzędy likwidacyjne, utworzone dekretem z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87), także po zmianach dokonanych ustawą z dnia 18 listopada 1948 r. o zmianie organizacji i zakresu działania urzędów likwidacyjnych (Dz. U. Nr 57, poz. 454), nie były legitymowane do działania w imieniu byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, w tym do składania w ich imieniu wniosków w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2000 r., sygn. akt I SA 1236/00, LEX nr 54184; wyrok NSA z dnia 15 marca 2005 r., sygn. akt OSK 8/04, LEX nr 176106; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 440/05, LEX nr 193974). (...) Okręgowy Urząd Likwidacyjny nie mógł także występować w roli pełnomocnika strony postępowania administracyjnego.

Wynikało to z treści art. 12 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, pełnomocnikiem mogła być osoba własnowolna, czyli w myśl art. 489 i nast. Kodeksu cywilnego Królestwa Polskiego, obowiązującego w chwili wejścia w życie rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r., osoba pełnoletnia lub małoletnia usamowolniona niepozbawiona własnej woli. Pod rządami ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. Nr 34, poz. 311 ze zm.) była to osoba pełnoletnia nieograniczona w zdolności do czynności prawnych (por. Bronisław Graczyk "Postępowanie administracyjne", Wydawnictwo Prawnicze 1953 r., s. 42). W dzisiejszym rozumieniu (art. 33 § 1 K.p.a.) jest to osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Wniosek z dnia 11 lutego 1949 r. nie został złożony przez osobę fizyczną. (...) Wniosek ten został złożony przez Urząd Likwidacyjny, a nie przez pracownika tego Urzędu, działającego jako osoba fizyczna, niewystępująca w roli reprezentanta Urzędu. (...) Termin do złożenia wniosku, określony w art. 7 ust.1 dekretu ma charakter materialnoprawny.

Jego upływ powodował wygaśnięcie uprawnienia do złożenia wniosku (patrz: uchwała NSA z dnia 8 września 2003 r., sygn. akt OPS 3/03, ONSA 2004/1/6). Nawet zatem przyjmując, że wniosek zostałby zgłoszony przez osobę spełniającą wymogi art. 12 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, to zatwierdzenie tego wniosku przez stronę mogłoby by być skuteczne jedynie do terminu wygaśnięcia uprawnienia. Po upływie terminu i wygaśnięciu uprawnienia, zarówno złożenie wniosku przez stronę, jak i zatwierdzenie przez stronę wniosku złożonego przez pełnomocnika działającego bez upoważnienia strony byłoby bezprzedmiotowe".

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w orzecznictwie podkreślał również, że wnioski Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego nie zawsze i nieautomatycznie powinny być uznawane za bezskuteczne. Odnosił to jednak do szczególnych przypadków. W wyrokach z dnia 15 marca 2005 r. sygn. akt OSK 8/04 oraz z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 66/11 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w pewnych sytuacjach działanie Urzędu Likwidacyjnego w trybie dekretu z 1945 r. mogło być uznane za działanie skuteczne. W szczególności w sprawie I OSK 66/11 Sąd ten podkreślił, że w sytuacji gdy uprawniona do tego osoba w wymaganym terminie zwróciła się do Urzędu Likwidacyjnego o zwrot jej posiadania nieruchomości, można było przyjąć, iż organ składający następnie wniosek w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 1945 r., nie tyle reprezentował, co niejako przekazywał złożone w terminie i skuteczne żądanie uprawnionej osoby.

O opartym o zasady konstytucyjne domniemaniu skuteczności wniosku Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego można mówić wyłącznie wówczas, gdyby zostało ustalone, że Urząd ten przekazywał aktywnie wyrażoną wolę osoby uprawnionej, zgłoszoną temu Urzędowi w terminie z art. 7 ust. 1 dekretu (zob. także wyrok NSA z 3.9.2013 r., I OSK 658/12, CBOSA). Całokształt okoliczności faktycznych niniejszej sprawy nie pozwalał jednak przyjąć, że wniosek złożony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w 1948 r. w jakikolwiek sposób przekazywał udokumentowane żądanie osoby uprawnionej, by czynność ta w jakikolwiek sposób była uzgadniana z właścicielami, by dokonywano ją za ich aprobatą.

Wskazać w tym miejscu należy chociażby na pismo Oddziału Finansowego z dnia 30 lipca 1954r, skierowane do S. L., w którym zaznaczono, że wniosek o przyznanie własności czasowej Urząd złożył w dniu 30.09.1948r., działając w imieniu nieobecnych właścicieli. Tym samym brak było podstaw do przyjęcia jakiegokolwiek porozumienia i aktywnej woli tych osób.

Fakt, że T. Z. w złożonym oświadczeniu z dnia 14 lipca 2004 r. potwierdził czynność podmiotu działającego bez zlecenia, tj. Urzędu Likwidacyjnego nie mógł mieć w sprawie żadnego znaczenia. Czynność ta została bowiem dokonana po upływie terminu z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 1945 r. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podzielił zaprezentowane w zacytowanych wyrokach stanowisko odnośnie braku możliwości potwierdzenia wniosku Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego z dnia 30 września 1948 r. ze skutkiem wstecznym z powołaniem na przepisy prawa cywilnego - instytucję pełnomocnika bez zlecenia. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu cytowanego wyżej wyroku I OSK 616/11, po upływie materialnoprawnego terminu wynikającego z art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r. potwierdzenie czynności innej osoby nie może być już uznane za skuteczne w sferze prawa administracyjnego (por. także wyrok NSA z 3.9.2013, I OSK 658/12, CBOSA).

W tym stanie rzeczy brak było podstaw do twierdzenia o zasadności zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy art. 7, 8, 77, 80, 107§3 K.p.a., art. 2 w zw. z art. 8 Konstytucji RP, art. 756 kc. W świetle poczynionych wyżej rozważań prawidłowość przyjęcia przez organy braku zdolności Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego do złożenia w 1948r. wniosku o przyznanie własności nie została skutecznie podważona. Identycznie potraktować należało zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który zmierzał do zakwestionowania prawidłowości przyjęcia przez sąd, iż milczącej zgody byłego właściciela nieruchomości warszawskiej, ani potwierdzenia czynności negotiorum gestora w trybie art. 756 kc, po upływie materialnoprawnego terminu nie można uznać za aprobatę działania OUL.

Za niezasadne uznać należało również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26.10.1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, art. 296 § 1 prawa rzeczowego, §1 i 2 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy wskutek przyjęcia, że nieruchomość została rzeczywiście objęta w posiadanie przez gminę. Także i w tym zakresie wskazać należało, na utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, iż warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy było zamieszczenie ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy. Stanowi o powyższym literalne brzmienie §3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st.

Warszawy, co potwierdziła również Uchwała Składu Pięciu Sędziów NSA z 5.6.2000, wydana w sprawie o sygn. akt OPK 32/99, CBOSA). Skutek prawny objęcia gruntu w posiadanie przez gminę następował z dniem wydania numeru dziennika urzędowego Zarządu Miejskiego (zob. wyrok NSA z 19.7.2011 r., I OSK 879/10, CBOSA). Na ocenę skutku prawnego w postaci objęcia gruntu w posiadanie nie miał żadnego wpływu ustanowiony jednocześnie obowiązek podania do publicznej wiadomości o przystąpieniu do obejmowania gruntów w posiadanie w poczytnym piśmie codziennym oraz przez rozplakatowanie. Skutek prawny objęcia gruntu w posiadanie przez gminę nie był bowiem związany ze wszystkimi czynnościami, o których mowa w § 1 rozporządzenia, występującymi łącznie. Skutek taki odniesiony został wyłącznie do dnia wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego".

Niezależnie zatem od tego czy dokonano, czy nie dokonano ogłoszeń w poczytnym piśmie i przez rozplakatowanie decydujące znaczenie przyznano ogłoszeniu w organie urzędowym Zarządu Miejskiego, Jednoznaczne sformułowanie § 3 rozporządzenia nie dawało podstaw do wnioskowania, iż nie nastąpiło prawnie skuteczne objęcie gruntu w posiadanie przez gminę z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie, tylko z tej przyczyny, że brak było dowodu, iż ogłoszenie zamieszczono także w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie, albo że ogłoszeń w tej formie nie dokonano (zob. Uchwała Składu Pięciu Sędziów NSA z 5.6.2000, OPK 32/99, CBOSA). Nie budziło również wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wymienione rozporządzenie wykonawcze mieściło się w granicach upoważnienia o którym mowa w art. 4 dekretu z dnia 26.10.1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st.

Warszawy. Przepis zawarty w art. 4 ww. dekretu zezwalał na uregulowanie trybu objęcia w posiadanie w odrębnie wydanym rozporządzeniu wykonawczym, co nastąpiło w ramach uregulowań wykonawczych. Na ocenę dochowania granicom upoważnienia wbrew stanowisku skargi kasacyjnej nie miały żadnego wpływu regulacje zawarte w art. 11 dekretu, które stanowiły wyłącznie o organie, któremu poruczono wykonanie dekretu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia §2 pkt.2 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948r Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że kwestionowany przepis nie precyzował jak dokładne powinno być oznaczenie obszaru na którym grunty objęte zostały w posiadanie. Stwierdzenie zatem, że gmina m.st. Warszawy obejmuje w posiadanie grunty ograniczone osiami wskazanych w ogłoszeniu ulic jest wystarczająco dokładne, wyraźnie określa granicę objęcia. Z powyższych względów za niezasadny uznać należało także zarzut naruszenia art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952r. Protokołu NR 1 do Konwencji o Ochronie Prawa Człowieka i Podstawowych Wolności.

Chybionym okazał się także zarzut naruszenia art. 1§2 i art.3 §2 p.p.s.a. Zawarte w tych przepisach unormowania określają właściwość sądów administracyjnych. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Kwestionowane przepisy nie określają reguł postępowania sądowego, zawarte są one w kolejnych przepisach ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Słusznym było zatem przyjęcie przez sąd I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy decyzja pozostawała w zgodzie z art. 105§1 kpa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.