Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1610/07, oddalił skargę R. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania prawa własności czasowej.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...] Minister Budownictwa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek J. M., R. K. i A. W., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2007 r., Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] listopada 1951 r., Nr [...] o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...] oznaczonej Nr hip. [...] i utrzymującej to orzeczenie w mocy decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r. Nr [...].
Z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego wynika, że sporna nieruchomość przy ul. [...] w Warszawie objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W dniu wejścia w życie dekretu nieruchomość stanowiła współwłasność J. M., W. M., Z. M., S. W. oraz J. C.. Pismem z dnia [...] lipca 1949 r. (data wpływu do Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawie [...] sierpnia 1949 r.) współwłaściciele nieruchomości zwrócili się o przywrócenie im terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do ww. gruntu i pismem z tej samej daty wnieśli o przyznanie im tego prawa.
Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] listopada 1951 r. nr [...] odmówiło przywrócenia terminu, podnosząc iż podanie nie zawiera wskazania okoliczności i dowodów stwierdzających, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy wnioskodawców, z powodu przeszkód nie do przezwyciężenia. Powołując się na powyższe orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] listopada 1951 r. Nr [...] odmówiło przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej gruntu i stwierdziło, że wszystkie znajdujące się na nim budynki przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. w związku z art. 32 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130).
Od orzeczenia z [...] listopada 1951 r. dotychczasowi właściciele nieruchomości wnieśli odwołanie do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej podnosząc, że ogłoszenie o objęciu nieruchomości w posiadanie przez Gminę było nieprecyzyjne, ponieważ nie wymieniało ul. [...], lecz tylko wskazywało granice obszaru, w którym ta ulica się znajduje. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] maja 1952 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie nie znajdując podstaw do jego zmiany.
Obecnie przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład działek ewidencyjnych Nr [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] stanowiących mienie komunalne, przy czym działka Nr [...] znajduje się w użytkowaniu wieczystym właścicieli lokali mieszkalnych mieszczących się w budynku usytuowanym na gruncie, zaś działka Nr [...] znajduje się w użytkowaniu wieczystym Warszawskiej Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej [...].
W dniu [...] marca 2002 r. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynął wniosek R. K., będącej jedną ze spadkobierczyń dawnych właścicieli nieruchomości, o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] listopada 1951 r. Do wniosku R. K. przyłączyli się A. M. oraz J. M. - spadkobiercy dawnych współwłaścicieli nieruchomości. W piśmie z dnia [...] września 2005 r. R. K. rozszerzyła zakres żądania wnosząc o stwierdzenie nieważności także decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r. Wnioskodawczyni podniosła, że wbrew stanowisku przyjętemu w kwestionowanym orzeczeniu, właściciele złożyli wniosek o przyznanie im prawa wieczystej dzierżawy z dochowaniem terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, zgodnie z terminem objęcia gruntów w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy podanym w ogłoszeniu z dnia [...] sierpnia 1948 r.
Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] listopada 1951 r. oraz utrzymującej je w mocy decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r. wskazując, że powyższe rozstrzygnięcia nie zawierają wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru wyjaśnił, że określony w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. sześciomiesięczny termin na złożenie przez dotychczasowych właścicieli wniosku o przyznanie prawa własności czasowej jest terminem prekluzyjnym, którego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia. Cechą tego terminu jest także, iż nie podlega on przywróceniu. Dlatego niezłożenie przez osobę uprawnioną wniosku o przyznanie własności czasowej w powyższym terminie stanowiło okoliczność wystarczającą do orzeczenia o nieprzyznaniu tego prawa. Nieruchomość przy ul. [...] została objęta w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez Gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz.
- w dniu 16 sierpnia 1948 r., tj. w dniu wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy nr 20 zawierającego ogłoszenie o obejmowaniu w posiadanie przez Gminę gruntów na obszarze, na którym była położona nieruchomość (przedmiotowej nieruchomości dotyczył pkt 13). Ogłoszenie zostało ponadto opublikowane w nr 25 dziennika "Życie Warszawy" z 16 sierpnia 1948 r. W związku z tym termin do złożenia wniosku o ustanowienie własności czasowej przedmiotowego gruntu upłynął w dniu 16 lutego 1949 r. Właściciele nieruchomości złożyli natomiast wniosek (wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu opatrzonym datą [...] lipca 1949 r.) w dniu [...] sierpnia 1949 r., a zatem po terminie.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na skutek wniosków złożonych przez J. M. oraz R. K. działającą w imieniu własnym, jak również jako pełnomocnik A. W., Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] maja 2007 r. Wyjaśniając istotę postępowania nadzorczego Minister wskazał, że rola organu nadzoru sprowadza się w takim postępowaniu do ustalenia, czy istnieje oczywista niezgodność między treścią przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. a treścią podjętych rozstrzygnięć. W badanej sprawie takiej niezgodności organ nie stwierdził. Organ ponownie wyjaśnił, że do terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, nie mają zastosowania przepisy dotyczące przywrócenia terminu, a stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwałę NSA z dnia 14.10.1996 r. sygn. OPK 19/96, ONSA 1997/2/56, uchwałę NSA z dnia 9.11.1998 r. sygn. OPK 11/98, ONSA 1999/1/14, także wyrok WSA w Warszawie z dnia 15.12.2005 r., sygn. I SA/Wa 276/05, Lex Nr 189827). W ocenie organu nadzoru, niezłożenie przez osobę uprawnioną wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu stanowiło okoliczność uzasadniającą wydanie orzeczenia o nieprzyznaniu prawa własności czasowej.
R. K. wniosła skargę na decyzję Ministra Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, iż zupełnie niezrozumiałe jest w niniejszej sprawie koncentrowanie się na czysto proceduralnej kwestii, czy wniosek wymagany art. 7 ust. 1 dekretu złożony był, czy też nie, w wymaganym terminie. Zdaniem skarżącej rozstrzygnięcie prawne polegać winno przede wszystkim na rozpatrzeniu ducha prawa, a nie drugorzędnej w tym przypadku procedury. W ocenie skarżącej, bezsporne fakty dobitnie świadczą, że w odniesieniu do gruntu nieruchomości przy ul. [...] właściciele wypełnili unormowania prawne zawarte w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. Zgodnie bowiem z art. 1 tego dekretu stanowiącym "W celu umożliwienia racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy zgodnie z potrzebami Narodu..." właściciele własnym kosztem odbudowali zniszczony budynek i mieli na to pozwolenie władz działających także zgodnie z dekretem. Fakt, że odbudowany budynek stoi po dziś dzień i spełnia takie same funkcje, jakie spełniał w chwili wydania orzeczenia odmawiającego prawa własności czasowej do gruntu świadczy, że orzeczenie o odmowie przyznania prawa własności czasowej wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa (w tym wypadku art. 1 dekretu). Ponadto nie wyjaśniono, zdaniem skarżącej, kluczowej w sprawie kwestii, czy wniosek dekretowy został przez właścicieli złożony w terminie zgodnym z ogłoszeniem z dnia [...] sierpnia 1948 r. w którym to ogłoszeniu nie określono dokładnie terenu przy ul. [...].
W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił ją.
W uzasadnieniu wyroku Sąd zaznaczył, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego celem jest ustalenie, czy decyzja administracyjna jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji publicznej wyjaśnia stan faktyczny oraz ustala stan prawny z daty wydania zakwestionowanej decyzji i na tej podstawie dokonuje oceny legalności zakwestionowanej decyzji.
W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę weryfikowanych orzeczeń stanowił art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, zgodnie z którym dotychczasowy właściciel gruntu mógł w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę m. st. Warszawy zgłosić wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej) za czynszem symbolicznym. Z akt wynika, że objęcie nieruchomości przy ul. [...] w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy nastąpiło w dniu [...] sierpnia 1948 r., o czym ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy z 1948 r. Nr 20 pod poz. 13, a ponadto w "Życiu Warszawy" Nr 25 z dnia 16 sierpnia 1948 r. Natomiast właściciele nieruchomości złożyli wniosek o przyznanie wieczystej dzierżawy dopiero w dniu [...] sierpnia 1949 r. a więc po upływie sześciomiesięcznego terminu. Powyższe ustalenia organu nadzoru w zakresie objęcia przedmiotowego gruntu w posiadanie przez Gminę m. st. Warszawy oraz daty złożenia przez współwłaścicieli nieruchomości wniosku dekretowego nie budzą wątpliwości, gdyż znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Faktu uchybienia terminu wnioskodawcy byli zresztą w pełni świadomi, gdyż wraz z wnioskiem o przyznanie wieczystej dzierżawy złożyli wniosek o przywrócenie uchybionego terminu. Przyczyną odmowy przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości było więc złożenie wniosku z uchybieniem zawitego terminu, którego przywrócenie nie było możliwe. Orzeczeniu odmawiającemu przyznania tego prawa nie można zarzucić rażącego naruszenia przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. Skoro skutkiem uchybienia terminu było wygaśnięcie uprawnienia właściciela nieruchomości do żądania przyznania prawa własności czasowej do gruntu, to gmina takiego wniosku nie mogła merytorycznie i pozytywnie rozpoznać. Bez znaczenia dla oceny legalności podjętych w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięć jest podnoszona przez skarżącą okoliczność odbudowy przez właścicieli, budynku znajdującego się na spornej nieruchomości. Przepisy dekretu nie przewidują żadnych okoliczności zwalniających stronę ubiegającą się o przyznanie prawa własności czasowej z obowiązku dochowania sześciomiesięcznego terminu na złożenie wniosku w tej sprawie. Takie rozumienie przepisu art. 7 ust. 1 dekretu nie jest sprzeczne z jego celem i duchem prawa, co zarzucała skarżąca.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego R. K. i zaskarżając go w całości na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podniosła zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy w związku z:
- art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami poprzez nie wzięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pod uwagę powszechnie znanego faktu jakim było: faktyczne nie obejmowanie przez gminę większości nieruchomości zawłaszczonych w trybie dekretu z 26 października 1945 r. w posiadanie (w tym przedmiotowej nieruchomości), a jedynie tworzenie przez organy administracji fikcji prawnej polegającej na uznaniu, iż objęcie w posiadanie przez gminę gruntu (w tym przypadku przedmiotowej nieruchomości) mogło nastąpić na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w dniu wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego nr 20 zawierającego ogłoszenie o obejmowaniu w posiadanie pomimo niezgodności rozporządzenia z ówcześnie obowiązującymi przepisami Dekretu Prawo Rzeczowe z 11 października 1946 r., według których posiadanie oznaczało faktyczną i rzeczywistą moc władania rzeczą, a zatem faktyczne władztwo nad rzeczą.
- art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji niezgodnie z obowiązującymi:
- przepisami Dekretu Prawo Rzeczowe z 11 października 1946 r., według których posiadanie oznaczało faktyczną i rzeczywistą moc władania rzeczą, a zatem faktyczne władztwo nad rzeczą oraz przepisami art. 44,art.47,art.49 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym - organ administracji winien wyjaśnić czy rzeczywiście doszło do objęcia przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przez gminę wobec istnienia dokumentów świadczących o posiadaniu jej przez poprzedników prawnych skarżącej, a także art. 74 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym poprzez zaniechanie wydania decyzji tymczasowej i zwrócenia się o rozstrzygniecie pytania wstępnego w wyżej wymienionych kwestiach;
- przepisami art. 77 k.p.a. zgodnie z którymi Minister Budownictwa w trybie nadzoru miał obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy,czego nie uczynił.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ze względu na to, iż [...] czerwca 1946 r. organ administracji Dzielnica Warszawa [...] wydał pozwolenie budowlane dotyczące odbudowy domu położonego na przedmiotowej nieruchomości, zaś pozwoleniem na użytkowanie wydanym przez Zarząd Miejski m.st. Warszawy [...] grudnia 1948 r. dom został dopuszczony do użytkowania nie można było uznać, iż;
- gmina objęła grunt w posiadanie, co uprawniałoby organ do formułowania wniosków w kwestii rozpoczęcia dla strony biegu terminu na złożenie wniosku o przyznanie jej prawa własności czasowej,
- Dziennik Urzędowy Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego nr 20 zawierał ogłoszenie dotyczące objęcia przez gminę w posiadanie przedmiotowej nieruchomości. Tym bardziej, iż przedmiotowa nieruchomość nie została w treści wyżej opisanego dokumentu w ogóle wymieniona.
Zauważono, iż wyżej wymienione zarzuty naruszenia art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c cytowanej ustawy wskazują na nieuwzględnienie przez Sąd złożonej skargi mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 7, 8 i 77 k.p.a. Niewątpliwie niesłuszne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż organ administracji prawidłowo ustalił stan faktyczny miało wpływ na wynik sprawy, gdyż ustalenie, że doszło do objęcia w posiadanie przedmiotowej nieruchomości oznaczało, iż rozpoczął bieg sześciomiesięczny termin na złożenie tzw. wniosku dekretowego. Należy przypuszczać, iż odmienne ustalenie wyeliminowałyby z podstawy orzekania Sądu przyjętą przezeń podstawę wyroku to jest art. 7 ust 1 Dekretu z 26 października 1946 r.
W przypadku nie uwzględnienia przez Sąd zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy procesowej skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego a to: art. 7 ust. 1 Dekretu z 25 października 1946 r. przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż gmina objęła przedmiotową nieruchomość w posiadanie, a zatem rozpoczął bieg termin określony w art. 7 ust. 1 Dekretu z 26 października 1945 r. pomimo, iż przedmiotowa nieruchomość nigdy w posiadaniu gminy nie była,a nawet nie została enumeratywnie wymieniona w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego Nr 20.
W ocenie skarżącej, Sąd nieprawidłowo uznał, iż objęcie nieruchomości w posiadanie może nastąpić na podstawie rozporządzenia i aktów wykonawczych niższego rzędu całkowicie pomijając cechy znamiona instytucji posiadania opisane w ustawie jaką jest faktyczne władanie rzeczą. Wobec kolizji dekretu Prawo Rzeczowe z Rozporządzeniem prymat ma akt wyższego rzędu,a zatem nie można było uznać, iż nieruchomość została objęta.
Skarżąca powołała się także na naruszenie przepisów art. 156 § 1 ust.2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż decyzja jest ważna pomimo, że została wydana bez podstawy prawnej.
Odpowiedź na skargę kasacyjną przedstawiła L. T. wskazując na słuszność stanowiska Sądu pierwszej instancji i wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawą procesową, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem w okolicznościach przedmiotowej sprawy zasługiwała na uwzględnienie.
Usprawiedliwiony pozostaje zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa procesowego a to art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy procesowej w związku z naruszeniem przez organy administracji przepisów art. 7,8 i 77 kpa poprzez wadliwe przyjęcie, iż organ administracji prawidłowo ustalił stan faktyczny w szczególności, że doszło do skutecznego objęcia przedmiotowego gruntu w posiadanie stosownie do treści art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, z czym wiąże się rozpoczęcie biegu sześciomiesięcznego terminu na złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej. Ponadto jako trafny należy także uznać podnoszony zarzut naruszenia prawa procesowego art. 141 § 4 ustawy procesowej.
Norma art. 141 § 4 ustawy procesowej, określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością Sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i, że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Przepis ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może stanowić podstawę także podważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji.
Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu.
Podkreślić należy, iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy wniesionych do sądu spraw. Sąd pierwszej instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości, w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku sądu o jaki wyżej mowa. To z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa.
Przy uwzględnieniu powyższych rozważań, przyjąć należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 141 § 4 procedury sądowej został naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie albowiem kwestionowane skargą kasacyjną uzasadnienie nie odnosi się do wszystkich kwestii podniesionych w skardze, a wyjaśnienie,których jest niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy.
Zasadniczą kwestią wymagającą precyzyjnego wyjaśnienia pozostaje warunek skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawa,na których posadowiony był budynek przy ul. [...] w Warszawie i liczony od tej daty czasokres 6 miesięcy kiedy należało zgłosić wniosek o przyznanie gruntów w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu, mogli w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Stosownie do art. XXXIX § 2 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych, (Dz. U. Nr 57, poz. 321 ze zm.), od dnia wejścia w życie Prawa rzeczowego, tj. od dnia 1 stycznia 1947 r., zamiast prawa dzierżawy wieczystej lub prawa zabudowy można było na podstawie dekretu domagać się przyznania własności czasowej za opłatą symboliczną.
W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy było zamieszczenie ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43). Skutek prawny, polegający na tym, że grunty na określonym obszarze Warszawy zostały objęte w posiadanie przez gminę w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., następował zaś z dniem wydania numeru powołanego organu urzędowego. Pogląd ten wyrażony między innymi w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 32/1999 i wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2001 r., sygn. akt OSA 3/2001.
Oznacza to, że przyznanie uprawnień przewidzianych w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., było możliwe tylko na wniosek uprawnionych osób, o ile wniosek ten został złożony w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia przez gminę miasto stołeczne Warszawa danego gruntu w posiadanie, we wskazanym znaczeniu.
W uchwale NSA z dnia 8 września 2003 r. sygn. akt OPS 3/03 (publikowanej ONSA 2004/1/6) przyjęto, iż termin do zgłoszenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 wskazanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. jest zachowany także wówczas, gdy wniosek został zgłoszony przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę.
Jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądu jeżeli przesłanką odmowy przyznania własności czasowej jest bezskuteczny upływ terminu, przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), to niezbędne jest wykazanie nie tylko, że osoby uprawnione nie zgłosiły omawianego żądania, ale także ustalenie czy i kiedy rozpoczął bieg termin do złożenia takiego wniosku. Faktu i daty skutecznego objęcia gruntu w posiadanie nie można domniemywać (porównaj wyrok NSA z dnia 22 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 188/07 publikowany zbiór LEX nr 453387). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, każdy taki przypadek objęcia w posiadanie gruntu należy badać indywidualnie, tak aby w sposób jednoznaczny przesądzić, że dana nieruchomość została objęta z konkretnym dniem. Ustalenia te muszą być niesporne.
W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji bez jakichkolwiek wątpliwości przyjął, że objęcie nieruchomości przy ul. [...] w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy nastąpiło w dniu [...] sierpnia 1948 r., o czym ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy z 1948 r. nr 20 pod poz. 13, a ponadto w "Życiu Warszawy" nr 25 z dnia 16 sierpnia 1948 r. Natomiast właściciele nieruchomości złożyli wniosek o przyznanie wieczystej dzierżawy dopiero w dniu [...] sierpnia 1949 r. a więc po upływie sześciomiesięcznego terminu. Przy czym Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wskazywanej w tym postępowaniu kwestii, iż wobec nie wymienienia spornej nieruchomości zarówno w powołanym wyżej Dzienniku Urzędowym jak i w Życiu Warszawy, czy można mówić o skutecznym objęciu w posiadanie tego gruntu.
Przed wszystkim w rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania jest sprawa o stwierdzenie nieważności orzeczeń Prezydium Rady Narodowej z 1951 r. i 1952 r. dlatego też podnieść należy, iż to czy doszło do objęcia w posiadanie należy oceniać według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydawania kwestionowanych orzeczeń. Jest to o tyle ważne, że stan prawny, który należy brać pod uwagę w toku wykładni przepisów dekretu o gruntach warszawskich ulegał zmianie. Chodzi tu nie tyle o przepisy samego dekretu o gruntach warszawskich ale innych regulacji, które obowiązywały w czasie stosowania przepisów tego dekretu, w tym aktów wykonawczych wydawanych na jego podstawie.
Skoro jak już wyżej zauważono warunkiem skutecznego objęcia w posiadanie gruntów było jego ogłoszenie to należało zaistnienie tej niezbędnej przesłanki w kontekście wskazywanych przez stronę wątpliwości ocenić i wykazać, że publikowane ogłoszenia przy uwzględnieniu obowiązujących wówczas przepisów pozwalały na uznanie, że sporne grunty zostały przejęte przez m. st. Warszawę a tego jednak nie dokonał Sąd pierwszej instancji.
Przypomnieć bowiem trzeba, iż na podstawie art. 4 dekretu o gruntach warszawskich przyjęto rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112), które w § 4 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia określało, że ogłoszenie zawiera dokładne oznaczenie gruntów przez określenie w miarę możliwości numerów hipotecznych oraz imion i nazwisk dotychczasowych właścicieli, a także innych cech potrzebnych do oznaczenia gruntów. Natomiast grunty, które nie zostały objęte na podstawie tego rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. zgodnie z rozporządzeniem Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6 poz. 43) następowało w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miasta i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie (§1 tego rozporządzenia). Wskazywane ogłoszenie jak statuował to § 2 pkt. 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. powinno zawierać oznaczenie obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie. To właśnie przepisy tego ostatniego rozporządzenia Ministra Odbudowy miały zastosowanie przy odmowie przyznania własności czasowej.
Zauważyć zatem należy, że przepisy powyższe wprowadziły rewolucyjne ograniczenie prawa własności choć były stanowione pod rządami Konstytucji Marcowej z 1921 r. chroniącej w art. 99 prawo własności (Dz. U. Nr 44, poz. 267 ze zm.). Trzeba mieć jednak na uwadze uniwersalne, ponadczasowe standardy tworzenia i stosowania prawa, których dotrzymywanie deklarowano ówcześnie nie tylko w Konstytucji Marcowej, ale także w Konstytucji PRL z 1952 r. i choć deklaracje te często pozostawały bez pokrycia, a praktyka nierzadko rażąco od nich odbiegała, to nie owa praktyka, a ówczesne prawo, wykładane przez pryzmat powszechnie uznawanych standardów, winny być podstawą orzekania. Ponadto wykładnia tych przepisów powinna także odpowiadać wartościom przyjętym w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz wartościom Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 3, poz. 175 ze zm.) "Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych". Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej już w preambule stanowi o poszanowaniu sprawiedliwości, a w art. 2 ustanawia zasadę demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej.
Wobec powyższego przy ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej kolejności niezbędne jest dokonanie wykładni pojęcia "oznaczenie obszaru" o jakim mowa w § 2 pkt. 2 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r. odnosząc je do tych ogłoszeń jakie zamieszczono w tej sprawie przesądzając jednocześnie czy w istocie można mówić o takim precyzyjnym oznaczeniu nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy z 1948 r. nr 20 pod poz. 13, jak i w "Życiu Warszawy" nr 25 z dnia 16 sierpnia 1948 r., które determinowałyby przejęcie tejże nieruchomości przez Gminę m.st. Warszawa czy też nie. Interpretując zaś pojęcie "oznaczenia terenu "dla potrzeb przejęcia spornych gruntów, niezbędne jest wyjaśnienie czy wymagało to zindywidualizowanego oznaczenia tych gruntów w numerze organu urzędowego Zarządu Miejskiego czy też wystarczyło tam bardzo ogólne oznaczenie jedynie granic terenu, które uniemożliwiały dokładną ich identyfikację, konfrontując to z materiałem dowodowym zgromadzonym w tej sprawie.
Ponadto wskazać trzeba, iż badanie czy doszło do objęcia spornych gruntów winno w tej sprawie być dokonywane także w świetle decyzji indywidualnych,na które powoływała się strona. Zarówno z analizy akt administracyjnych jak i skargi kasacyjnej wynika, iż właściciele nieruchomości dysponowali decyzją o pozwoleniu na budowę -odbudowę domu - dla zniszczonego działaniami wojennymi budynku przy ul [...] w Warszawie z dnia [...] czerwca 1946 r. L. Dz. [...] udzielonego J. M., J. C. i innym (doprowadzenie lokali wypalonych do stanu pierwotnego), jak też decyzją Zarządu Miasta w m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1948 r. L.dz. [...] wydaną na rzecz ówczesnych współwłaścicieli o pozwoleniu na użytkowanie, którą dopuszczono w/w dom do użytkowania, a decyzje te przecież w okolicznościach rozpoznawanej sprawy mogły wprowadzić stronę (poprzedników prawnych skarżącej) w błąd, iż nie doszło do skutecznego ich objęcia w posiadanie tym bardziej, że wskazywane wyżej ogłoszenia w numerze organu urzędowego i poczytnym piśmie wydawanym w Warszawie nie zawierały dokładnego oznaczenia gruntów oraz innych cech potrzebnych do zidentyfikowania nieruchomości ówczesnych właścicieli, co w konsekwencji stanowiło podstawę zgłoszenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej.
Nie wyjaśnienie tej kwestii nie pozwalało oddalić wniesionej przez R. K. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie badającego legalność decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania prawa własności czasowej.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi w zakresie uzupełnienia postępowania i ponownie rozpatrzeć skargę.
Dlatego też w tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy stąd też na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt. 1 ustawy procesowej orzekła jak w sentencji.