Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1165/12

Uzasadnienie

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania Gminy Miejskiej Legionowo, utrzymał w mocy decyzję Starosty Legionowskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] ustalającą odszkodowanie za grunt położony w Legionowie, oznaczony w ewidencji gruntów jako działki nr: [...], [...], [...], [...] zajęte pod publiczną drogę ulicę gminną [...] i ulicę [...] w Legionowie. Odszkodowanie to zostało ustalone na rzecz Z. T. za udział w wysokości 1/2 przedmiotowych nieruchomości w kwocie 177 320,00 zł oraz K. T. za udział w wysokości 1/2 w przedmiotowych nieruchomości w kwocie 177 320,00 zł.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Starosta Legionowski, działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] orzekł o ustaleniu na rzecz Z. T. i K. T. odszkodowania w wysokości 354 640,00 zł (każdemu z nich po 1/2) za nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr: [...], [...], [...], [...] zajęte pod drogę publiczną ulicę gminną [...] i ulicę [...] w Legionowie.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Gmina Miejska Legionowo złożyła odwołanie zarzucając organowi I instancji oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie wartości rynkowej nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr [...] [...], [...] i [...], położonych pod ulicą [...] i ulicy [...] w Legionowie.

Po jego rozpatrzeniu organ odwoławczy stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska Wojewoda Mazowiecki wyjaśnił, że dokonana przez organ I instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń. Jednocześnie wskazał, że Wojewoda Mazowiecki ostateczną decyzją z dnia [...] września 2007 r. potwierdził nabycie przez Gminę Miejską Legionowo z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności przedmiotowych nieruchomości położonych w Legionowie, wchodzących w skład drogi gminnej stanowiącej część ulic [...] (działka nr [...], [...]) oraz drogi gminnej stanowiącej część ulicy [...] (działka nr [...], [...]). Organ II instancji przywołał treść art. 73 powołanej ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i przypomniał, że wywłaszczenie to następuje za odszkodowaniem, które jest ustalane i wypłacane na wniosek dotychczasowego właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, czyli art. 128–135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Organ przywołał treść art. 129 ust. 5 i art. 130 ust. 2, art. 152–154 tej ustawy oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Podkreślił, że zgodnie z brzmieniem § 36 ust. 5 powyższego rozporządzenia przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 2 stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r. a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Nie uwzględnia się również nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem. Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że na potrzeby niniejszego postępowania administracyjnego sporządzony został w dniu 11 września 2010 r. operat szacunkowy przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. K..

W przeprowadzonej analizie i charakterystyce rynku lokalnego biegła na stronie 6 operatu stwierdziła, że w badanym okresie nie było zawartych transakcji na nieruchomości przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne. W związku z tym biegła w operacie dokonując analizy danych zastosowała się do dyspozycji § 36 ust. 2 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Określając wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, autorka operatu wzięła do porównań ceny transakcyjne z okresu październik 2008 r. – czerwiec 2010 r. nieruchomości gruntowych położonych na terenie miasta Legionowo. Organ odwoławczy wyjaśnił, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego.

Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z informacją zawartą na stronie 9 przedmiotowego operatu dane dotyczące nieruchomości zebrano na podstawie zawartych transakcji sprzedaży w formie aktów notarialnych i operatu ewidencji gruntów. Biegła na podstawie zgromadzonych materiałów źródłowych odnotowała na lokalnym rynku 11 umów kupna sprzedaży nieruchomości gruntowych położonych na terenie miasta Legionowo o cenach jednostkowych od 187,00 zł/m2 do 444,00 zł/m2 oraz cenie średniej w wysokości 289,00 zł/m2.

Jednocześnie cechy mające wpływ na ceny nieruchomości gruntowych na lokalnym rynku nieruchomości ustalono na podstawie analizy cen nieruchomości podobnych, przez analogię do podobnych rodzajowo i obszarowo rynków lokalnych oraz na podstawie zaobserwowanych preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości gruntowych. Po analizie rynku lokalnego rzeczoznawca wyodrębniła zespół cech różniących, które posiadały wpływ na poziom cen sprzedawanych nieruchomości. Następnie obliczyła procentowy wpływ cech rynkowych i określiła wartość współczynników korygujących wyceniane nieruchomości.

Ostatecznie określiła wartość rynkową 1 m2 przedmiotowych działek w wysokości 260,00 zł/m2, co po uwzględnieniu ich powierzchni 1364 m2 dało wartość odszkodowania za prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne według stanu na dzień 29 października 1998 r. i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu w wysokości 354 640,00 zł. W związku z zarzutem stawianym przez Prezydenta Miasta Legionowo dotyczącym przyjęcia przez rzeczoznawcę złych cech różniących nieruchomość porównawcze, organ odwoławczy wskazał na treść art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wyjaśnił, że ustalenie wartości nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych, którymi dysponuje rzeczoznawca majątkowy. Opinia rzeczoznawcy majątkowego jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Przy czym opinia ta jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej, bowiem organ obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego.

Dowód z opinii biegłego, jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie. Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, gdyż to organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Zatem operat szacunkowy jak każdy dowód podlega swobodnej ocenie organu co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. Jednak zakres dopuszczalnej oceny operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej, który rzeczoznawcę powołał, sprowadza się do oceny tego dowodu pod względem formalnym, a nie merytorycznym – oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, stosownie do art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonuje bowiem organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.

Ponadto organ odwoławczy odpowiadając na zarzut dotyczący niezbadania przez rzeczoznawcę transakcji nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne na rynku lokalnym zauważył, że w niniejszej sprawie nie powinien mieć zastosowania przepis § 26 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, gdyż przepis ten dopuszcza możliwość przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku posłużenia się cenami nieruchomości podobnych na regionalnym lub krajowym rynku. Przez ceny transakcyjne, o których mowa w § 36 ust. 1 rozporządzenia, należy rozumieć ceny uzyskiwane na rynki właściwym ze względu na położenie wycenionej nieruchomości. W sprawach wyceny gruntów zajętych pod drogi publiczne nie ma natomiast zastosowania § 26 rozporządzenia, jako dotyczący wyceny nieruchomości, które ze względu na szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na rynku lokalnym.

W przepisie tym jest bowiem mowa o nieruchomościach posiadających szczególne cechy, tzn. jedyne w swoim rodzaju, odznaczające się czymś osobliwym lub wyjątkowym. Natomiast nieruchomości zajęte i przeznaczone pod drogi publiczne nie posiadają takich szczególnych cech, wyróżniających ją spośród innych przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wojewoda Mazowiecki zwrócił jednocześnie uwagę, że na rozprawie administracyjnej, która odbyła się w dniu 20 października 2010 r. pełnomocnik Prezydenta Miasta Legionowo zapoznała się z dokumentami zgromadzonymi w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym oraz z operatem szacunkowym z dnia 11 września 2010 r. i wnioskowała jedynie o zobowiązanie strony do załączenia do akt sprawy wypisu z księgi wieczystej odnośnie przedmiotowych nieruchomości drogowych. Zaproponowała również, aby do wypłaty odszkodowania przyjąć kwotę 220,00 zł/m2.

Natomiast nie podniosła żądań lub zarzutów, na które obecny na rozprawie rzeczoznawca majątkowy udzieliłby wyjaśnień. W przypadku natomiast gdyby udzielone wyjaśnienia co do treści operatu nie rozwiały wątpliwości Prezydenta Miasta Legionowo, organ prowadzący przedmiotowe postępowanie administracyjne mógł np. żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu, a nawet zlecić sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Z powyższych możliwości nie skorzystał jednak Prezydent Miasta Legionowo, a swoje uwagi przedstawił dopiero w odwołaniu od decyzji Starosty Powiatu w Legionowie z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Mając powyższe na uwadze, Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miejska Legionowo.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1360/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Legionowo na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że istotę sporu w sprawie stanowi dokonana przez organy orzekające ocena prawidłowości sporządzonego w niniejszej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, na podstawie którego określone zostało należne Z. T. i K. T. odszkodowanie (w łącznej wysokości 354 640,00 zł) za przejęte pod drogi publiczne (ulice [...] i [...] w Legionowie) nieruchomości. Bezspornym w sprawie jest, że przedmiotowe działki nr [...], [...], [...], [...] zajęte zostały pod publiczną drogę ulicę gminną [...] i ulicę [...] w Legionowie. Fakt ten został potwierdzony ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2007 r., wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w której organ wojewódzki stwierdził nabycie przez Gminę Miejską Legionowo z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości zajętej pod ulicę [...] i [...] w Legionowie.

W myśl art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczna, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawę do ustalenia odszkodowania stanowi w tym przypadku wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (art. 73 ust. 5 ustawy). Ze względu na to, że w rozpatrywanej sprawie przejęcie prawa własności następowało ex lege, czyli z mocy prawa, to niezbędne było wydanie na wniosek uprawnionych podmiotów odrębnej decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie według reguł przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Z analizy akt sprawy wynika, że wysokość odszkodowania w rozpatrywanej sprawie ustalona została na podstawie operatu szacunkowego z dnia 11 września 2010 r. sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy wycenie przedmiotowej nieruchomości zastosowano podejście porównawcze. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na cenę. Przy metodzie korygowania ceny średniej, jaka została zastosowana w przedmiotowym operacie, do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenionej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikiem korygującym, uwzględniającym różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Z analizy powołanego powyżej operatu szacunkowego wynika, że do wyceny rzeczoznawca zastosował § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. z uwagi na fakt, że na rynku lokalnym obejmującym miasto Legionowo nie stwierdzono transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne. Przy określaniu wartości nieruchomości rzeczoznawca wziął pod uwagę 11 transakcji dokonywanych w latach 2008–2010 na obszarze miasta Legionowo. Kryterium wyboru przez rzeczoznawcę tych transakcji z bazy danych stanowiło podobieństwo podlegających obrotowi nieruchomości do nieruchomości wycenianej pod względem lokalizacji, sąsiedztwa, stanu zurbanizowania otoczenia, możliwości uzbrojenia terenu w media, wielkości i kształtu działki, dojazdu oraz innych cech rynkowych, np. walorów ekologicznych, uciążliwości.

Na podstawie tych transakcji rzeczoznawca ustalił cenę średnią za 1 m2 działek na poziomie 289 zł. Rzeczoznawca dokonał również procentowej wyceny wpływu cech rynkowych na wartość nieruchomości i ustalił wysokość współczynników korygujących. W efekcie dokonanej analizy rzeczoznawca ustalił wartość 1 m2 wycenianej działki na poziomie 260,00 zł. Wysokość ta mieści się w przedziale cenowym cen rynkowych nieruchomości podobnych ustalonym w dokonanej analizie rynku. W ocenie Sądu operat szacunkowy, na podstawie którego organy ustaliły wysokość należnego odszkodowania, został sporządzony zgodnie z przepisami powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystany dla celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Zgodnie zaś z treścią art. 156 ust. 4 powołanej ustawy operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie tego okresu po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego.

Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. W niniejszej sprawie operat szacunkowy został sporządzony w dniu 11 września 2010 r., a zatem organy obu instancji uprawnione były do jego wykorzystania przy wydawaniu zarówno decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., jak i decyzji z dnia [...] maja 2011 r.

Sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję ustalającą wysokość odszkodowania opartą na operacie szacunkowym zobligowany jest zbadać, czy organy orzekające prawidłowo, zgodnie z m.in. przepisami postępowania art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., dokonały oceny tego dowodu. Dokonując zatem tej oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz zgromadzonego w aktach materiału dowodowego Sąd doszedł do przekonania, że organy prawidłowo uznały, że sporny operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego został sporządzony zgodnie z prawem, wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę dobrze wyjaśniony i uzasadniony. Jak wynika z treści operatu został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, zarówno odnoszące się do stanu nieruchomości (przedmiot i zakres wyceny, cel wyceny, podstawy formalne i materialnoprawne, źródła danych merytorycznych, określa daty istotne przy wykonaniu operatu szacunkowego, opisuje i określa stan nieruchomości w kontekście jej stanu prawnego, lokalizacji, stanu i stopnia wyposażenia w infrastrukturę techniczną, komunikacji, sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości, a także przeznaczenia nieruchomości), jak i samej wyceny (wybór podejścia, metody i techniki wyceny, analiza i charakterystyka rynku nieruchomości, określenie wagi i ocenę cech rynkowych, określenie sumy współczynników korygujących oraz wartość przedmiotu wyceny), nie zawiera niejasności, nielogiczności, sprzeczności, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Dokonując wyceny gruntu rzeczoznawca wziął pod uwagę wszystkie istotne cechy szacowanej nieruchomości. Uwzględnił wszelkie elementy, które mogły mieć wpływ na wartość nieruchomości oraz wyjaśnił założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny, a także wskazał wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Wobec powyższego mógł on stanowić podstawę do określenia wysokości należnego odszkodowania, co zasadnie stwierdziły organy orzekające w rozpatrywanej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wyjaśnił, że za polemikę z ustaleniami biegłego Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące przyjęcia do porównań nieruchomości z innego obrębu ewidencyjnego niż nieruchomość wyceniana i o znacznie różniących się powierzchniach od nieruchomości szacowanej (o większej powierzchni). Jeżeli chodzi o pierwsze zagadnienie, to Sąd zauważa, że określenie wartości nieruchomości poprzedzone jest analizą rynku nieruchomości, przy czym w przypadku stosowania metody korygowania ceny średniej musi być to rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości (§ 3 ust. 2 i § 4 ust. 4 rozporządzenia). Ten zakres obowiązków należy do biegłego i to biegły decyduje, jaki rynek jest w jego ocenie miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną, którą dysponuje jedynie biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego, w szczególności skoro wszystkie 11 transakcji wybranych przez rzeczoznawcę dotyczy nieruchomości położonych na terenie miasta Legionowa, a powołane wyżej przepisy regulujące kwestię sporządzania operatów szacunkowych nie zawierają wymogu, aby wybrane transakcje dotyczyły nieruchomości położonych w tym samym obrębie ewidencyjnym.

W ocenie Sądu wymóg taki nie ma żadnego uzasadnienia. Jeżeli chodzi o drugą kwestię, to Sąd zauważa, że przy stosowaniu podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej cechy mające wpływ na wartość nieruchomości położonych na właściwym rynku lokalnym określa biegły kierując się wiedzą specjalną (art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n.). Cechy te stanowiły podstawę wyboru nieruchomości podobnych. Uwzględnienie w wycenie istniejących różnic cech nieruchomości przyjętych do porównania w stosunku do nieruchomości wycenianej dokonywane jest za pomocą współczynników korygujących, które w analizowanym operacie zostały zastosowane.

Zważyć należy, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Pozycja rzeczoznawcy majątkowego, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania swojej wiedzy specjalistycznej oraz dołożenia należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości ściśle specjalnych. W rozpatrywanej sprawie organy administracji sprawdziły w sposób wyczerpujący, na jakich przesłankach rzeczoznawca oparł swoje twierdzenia i skontrolowały prawidłowości tego rozumowania.

Skoro organy uznały, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i może zostać wykorzystany do ustalenia odszkodowania, to brak było podstaw do występowania przez te organy o sporządzenie nowego operatu, czy też o jego ocenę przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o której mowa w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niewątpliwie jednak uprawnienie takie przysługiwało stronie niezadowolonej. Dlatego właśnie jeżeli skarżący miał zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to miał możliwość skorzystania z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji.

Pogląd ten, prezentowany przez sąd, znajduje potwierdzenie w obowiązującym orzecznictwie sądów administracyjnych, między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK322/06, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1107/05 oraz z dnia 7 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 547/07. Jak wynika z akt sprawy, z tej możliwości skarżąca Gmina Miejska jednak nie skorzystała opierając stawiane zarzuty jedynie na własnym rozumieniu przepisów prawa oraz własnej analizie operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydanych decyzji. W tej sytuacji postawione w skardze zarzuty uznać należy za polemikę z ustaleniami biegłego nie popartą żadnym rzetelnym dowodem.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej Gminy, że w niniejszej sprawie biegła błędnie nie zastosowała przepisu § 36 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji) powołanego rozporządzenia. Z operatu wynika, że na terenie miasta Legionowo nie było transakcji gruntami zajętymi pod drogi publiczne (str. 6 operatu), a w trakcie toczącego się postępowania odszkodowawczego strona skarżąca nie przedstawiła na tę okoliczność żadnego dowodu przeciwnego. Wykluczenie zaś przez rzeczoznawcę istnienia transakcji gruntami zajętymi lub przeznaczonymi pod drogi uzasadniało obliczenie odszkodowania w oparciu o treść § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Sąd nie podzielił także zarzutu skargi o naruszeniu art. 7, 8, 11, 77 k.p.a. Organy obu instancji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sposób prawidłowy i zupełny. Należycie także zebrały i wyczerpująco oceniły materiał dowodowy, który posłużył za podstawę wydania merytorycznie prawidłowych decyzji. W szczególności dokonując analizy sporządzonego operatu szacunkowego pod względem formalnym Sąd nie stwierdził wystąpienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować uznaniem za wadliwe przyjęcia go przez organy jako dowodu w sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.

Gmina Miasto Legionowo wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach:

1. 1) naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 1 w zw. z art. 129 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z § 36 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) polegające na uznaniu operatu szacunkowego z dnia 11 września 2010 r. jako prawidłowo sporządzonego, podczas gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, co spowodowało zawyżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia orzeczonego odszkodowania, zaś rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne,
2. 2) naruszenia przepisów prawa materialnego art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy z dnia 11 września 2010 r. spełnia wymogi określone w przedmiotowym rozporządzeniu podczas gdy niewłaściwie zastosowano współczynniki korygujące uwzględniające cechy nieruchomości wycenianej, które miały wpływ na wysokość odszkodowania co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi Gminy Legionowo,
3. 3) naruszenia przepisów postępowania art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2011 r. nie naruszyła przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Na tych podstawach wnosiła o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,
2. 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego nie są zasadne. Za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącej Gminy, ocena zaskarżonej decyzji dokonana z uchybieniem wskazanym przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny do błędnego rozstrzygnięcia, bowiem brak było w istocie podstaw do wydania wyroku w oparciu o art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Oceniając powyższy zarzut podkreślić należy, że strona, która kwestionuje rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w oparciu o twierdzenia dotyczące naruszenia przepisów postępowania winna nie tylko precyzyjnie wskazać jakim przepisom proceduralnym i w jaki sposób uchybił ten Sąd, ale także wykazać, że zarzucane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dopiero wówczas zarzut tego rodzaju mógłby być skuteczny.

Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., której konkretyzację stanowi art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także reguła zawarta w art. 80 k.p.a., zgodnie z którą ocena, czy dana okoliczność została udowodniona winna być przez ten organ dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie zostały w niniejszej sprawie naruszone w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zdaniem skarżącej Gminy zarzut uchybienia powyższym przepisom uzasadniony został niewłaściwą oceną sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalone zostało odszkodowanie za przedmiotowy grunt.

Z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż strony brały czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Miały możliwość wypowiedzenia się co do dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym do operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Skarżąca Gmina jeżeli uważała, że dokonano nieprawidłowej wyceny przedmiotowego gruntu winna wykazać inicjatywę w jej podważeniu. Jak słusznie podniósł Sąd pierwszej instancji miała możliwość przedstawienia kontrdowodu. Należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w skardze kasacyjnej, że na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego.

Bowiem fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Podkreślić należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły dlatego też może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1650/10).

Natomiast w niniejszej sprawie operat szacunkowy nie budził wątpliwości pod względem formalnym i materialnym, a więc nie wymagał uzupełnień i wyjaśnień.

Jak już wskazano wyżej w toku postępowania skarżąca Gmina miała możliwość zgłosić swoje zastrzeżenia, zwłaszcza na rozprawie administracyjnej, która służy właśnie wyjaśnieniu powstałych na tle sporządzonego operatu szacunkowego wątpliwości. Z prawa tego Gmina nie skorzystała. Kwestionując zastosowanie przez rzeczoznawcę do wyceny przedmiotowej nieruchomości § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, Gmina również nie wykazała, iż na rynku lokalnym były przeprowadzone transakcje sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, chociaż to właśnie Gmina ma pełne rozeznanie co do takich transakcji przeprowadzonych na jej terenie.

Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że zgromadzony materiał dowodowy został prawidłowo oceniony i dawał podstawę do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.

Nie są także zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Wskazać należy, że art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż opinię o wartości nieruchomości sporządza się na piśmie w formie operatu szacunkowego. Natomiast art. 129 ust. 3 tej ustawy odnosi się do przyznania nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania, co oczywiście nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Niezrozumiałe jest więc sformułowanie zarzutu o niezastosowaniu powyższych przepisów, zwłaszcza, że co jest niesporne, operat szacunkowy został sporządzony w formie pisemnej.

Odnośnie zaś zarzutu naruszenia § 36 ust. 1 i 5 powołanego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, to wskazać należy, że rzeczoznawca majątkowy stwierdził, iż na rynku lokalnym nie było transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Jak to wskazano wyżej Gmina w żaden sposób tego stwierdzenia nie podważyła. W związku z tym nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia tego przepisu. Zgodnie bowiem z § 36 ust. 2 tego rozporządzenia w przypadku braku cen transakcyjnych odnoszących się do takich gruntów, wartość gruntów, stosownie do ust. 5 określa się zgodnie z ust. 2 pkt 2 § 36, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Należy przy tym stwierdzić, że nie jest zasadny pogląd, prezentowany w skardze kasacyjnej, że w przypadku braku transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne na rynku lokalnym, ma zastosowanie § 26 powyższego rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich cechy szczególne i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskane za nieruchomości podobne na rynku regionalnym lub krajowym, a w określonych sytuacjach również na zagranicznych rynkach nieruchomości. Zarówno przepis § 26, jak i § 36 zostały zamieszczone w rozdziale dot. określenia wartości nieruchomości dla różnych celów, przy czym oba te przepisy miały odmienny zakres podmiotowy. Powołany przepis § 36 odnosił się do określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, natomiast przepis § 26 rozporządzenia dotyczył nieruchomości, które z uwagi na swoje szczególne cechy nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości.

Zatem § 36 jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i nie odsyła do § 26 rozporządzenia. Gdyby bowiem przyjąć, że § 26 ma zastosowanie do określenia wartości nieruchomości drogowych, to całkowicie zbędna byłaby regulacja przyjęta w ust. 2 § 36. A to właśnie ten przepis określa sposób ustalania wartości gruntów w przypadku braku cen transakcyjnych sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 powołanego rozporządzenia.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu, przy czym podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

W sprawie rzeczoznawca zastosował powyższy przepis. Zarzucając zaś błędne uznanie, że operat szacunkowy spełnia wymogi powołanego przepisu i rozporządzenia skutecznie nie podważono ustalenia, że do porównania rzeczoznawca przyjął transakcje nieruchomościami o podobnym przeznaczeniu, sąsiedztwie, wskazując, że w latach 2008-2010 ceny nie rosły szybko, były stabilne i pozostały aktualne na dzień sporządzenia wyceny.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił stanowisko przyjęte w wyroku z 13 września 2012 r. I OSK 315/12.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.