Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 543/22, oddalił skargę P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 18 lipca 2022 r., nr SKO 4103/369/2022, w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 14 stycznia 2022 r. P. R. złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wałbrzychu wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką K. R. Do wniosku załączył orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 9 października 2017 r. r., zaliczające matkę skarżącego do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności od 17 maja 2011 r., orzeczenie ZUS z dnia 24 czerwca 2020 r., stwierdzające że wnioskodawca jest częściowo niezdolny do pracy do dnia 30 czerwca 2022 r. w związku z wypadkiem przy pracy oraz decyzję z dnia 1 marca 2021 r. o waloryzacji renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Decyzją z dnia 8 lutego 2022 r., nr MOPS.DŚ.4322/9880/SP/2021, Prezydent Miasta Wałbrzycha odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Organ I instancji wskazał, że nie została spełniona jedna z przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ niepełnosprawność matki nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole. Ponadto stwierdził, że wnioskodawca w sposób prawidłowy i wykluczający możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy sprawuje całodobową opiekę nad matką.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia 21 kwietnia 2022 r., nr SKO 4103/184/2022, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium wyjaśniło, że w następstwie wyroku TK z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt I K 38/13 nie można odmówić przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu braku możliwości ustalenia, kiedy powstała niepełnosprawność matki wnioskodawcy.
W wyniku wezwania organu I instancji z dnia 29 kwietnia 2022 r. do złożenia oświadczenia o wyborze jednego ze świadczeń, strona w piśmie z dnia 16 maja 2022r. poinformowała, że pobieranie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 18 maja 2022 r., nr MOPS.DŚ.4322/9880/2/SP/2021, Prezydent Miasta Wałbrzycha odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką.
Organ wskazał, że nie została spełniona jedna z przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ niepełnosprawność matki nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole. Ponadto organ stwierdził, że wnioskodawca w sposób prawidłowy i wykluczający możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy sprawuje całodobową opiekę nad matką. Jednakże w odpowiedzi na wezwanie z dnia 16 maja 2022 r. strona poinformowała, że nie zawiesi prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia 18 lipca 2022 r., nr SKO 4103/369/2022, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało wnioskodawcy świadczenie pielęgnacyjne w związku z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką od dnia 1 lipca 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. w wysokości 2.119 zł i od dnia 1 stycznia 2023 r. w wysokości, jaka w tym czasie będzie ustalona oraz odmówiło przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 stycznia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2022 r.
Kolegium wyjaśniło, że w następstwie wyroku TK z dnia 21 października 2014r. sygn. akt I K 38/13 nie można odmówić przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu braku możliwości ustalenia, kiedy powstała niepełnosprawność matki wnioskodawcy. W ocenie SKO należy też uwzględnić wyrok TK z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 stwierdzający niezgodność art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 32 Konstytucji RP w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Kolegium wyjaśniło, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury lub renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy obowiązuje mechanizm wyboru świadczenia korzystniejszego.
Organ odwoławczy stwierdził, że zakres opieki sprawowanej przez stronę nad matką wyklucza podjęcie zatrudnienia. Skoro więc wnioskodawca utracił prawo do renty od dnia 1 lipca 2022 r., to od tej daty należy mu przyznać świadczenie pielęgnacyjne.
Na powyższą decyzję P. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zaskarżając wyrok w części dotyczącej odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 stycznia 2022 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę.
Sąd wskazał, że oceniając kwestię zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia rentowego, w kontekście sposobu realizacji tych świadczeń w sytuacji ich zbiegu, należy sięgnąć do prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., pozwalającej na realizację zasad równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) i sprawiedliwości społecznej (art. 2). Sąd wskazał że w ramach ustawy o świadczeniach rodzinnych funkcjonuje zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną, w sytuacji zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych – art. 27 ust. 5 u.ś.r.
Sąd podał, że zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, oraz w art. 33 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wskazał, że przepisy każdej z wymienionych ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie na podstawie wyraźnie wskazanych przepisów w odniesieniu do innych świadczeń (por. art. 27 ust. 5 pkt 5, czy art. 33 ust. 4). Jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i renty, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Wobec tego Sąd stwierdził, że mając na uwadze powyższe oraz ustawowy cel świadczenia pielęgnacyjnego, jakim jest zrekompensowanie opiekunowi braku dochodów z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, przy zastosowaniu wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., sprawiedliwe i uzasadnione wartościami konstytucyjnymi, jest uznanie prawa do wyboru świadczenia także w sytuacji gdy osoba spełniająca warunki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Sąd podał, że według aktualnej linii orzeczniczej, którą Sąd w pełni podziela, warunkiem niezbędnym do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji otrzymywania renty w niższej wysokości, w tym renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (lub innego świadczenia emerytalno-rentowego), jest dokonanie wyboru przez uprawnionego świadczenia pielęgnacyjnego i zawieszenie przez niego prawa do renty, czy emerytury. Zatem, wnioskodawca ma prawo dokonać wyboru pomiędzy świadczeniami z sytemu zabezpieczenia społecznego pozostającymi w kolizji, analogicznie do rozwiązania przyjętego przez ustawodawcę miedzy innymi w art. 27 ust. 5 ustawy.
Sąd zaznaczył przy tym, że prawo wyboru wiąże się nie z samym prawem do renty, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro bowiem zawieszenie prawa do renty skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to – zdaniem Sądu – uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd podał, że jak wynika z akt sprawy skarżący, w odpowiedzi na zawiadomienie organu I instancji z dnia 29 kwietnia 2022 r., wypowiedział się w oświadczeniu z dnia 16 maja 2022 r. negatywnie co do zawieszenia przez niego prawa do renty otrzymywanej z tytułu częściowej niezdolności do pracy, uważając, że nie ma podstaw prawnych do zawieszenia jej poboru. Według skarżącego, od dnia 9 stycznia 2020 r. przesłanka negatywna w postaci uprawnienia do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy utraciła moc obowiązującą, zatem pobieranie tego świadczenia nie stanowi na moment orzekania przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd wskazał, że organ umożliwił zatem stronie dokonanie wyboru pomiędzy wnioskowanym prawem do świadczenia pielęgnacyjnego, gwarantowanym w wyższej kwocie niż pobierana przez skarżącego do 30 czerwca 2022 r. renta, jednakże skarżący z tego prawa nie skorzystał, pozostając przy świadczeniu rentowym. W tej sytuacji Sąd uznał, że orzeczona przez organ odmowa przyznania prawa doświadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 stycznia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2022 r. jest zasadna, a zatem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Od powyższego wyroku skarżący, reprezentowany przez adwokata, złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto, wniesiono o zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej oraz niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy pozbawia skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. o sygn. akt SK 2/17 i przyjęcia, że na podstawie w/w przepisu istnieją podstawy do warunkowania przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od uprzedniego zawieszenia renty przyznanej z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że osoby mające ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach ogólnych, to jest po spełnieniu wymogów wynikających z art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r. i w wysokości wynikającej z jednoznacznego brzmienia art. 17 ust. 3 u.ś.r.
Skarżący kasacyjnie wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17 odroczył utratę mocy obowiązującej przepisu uznanego za niekonstytucyjny o 6 miesięcy uznając, że wydanie orzeczenia stwierdzającego niezgodność zaskarżonego przepisu z Konstytucją RP będzie skutkowało koniecznością poczynienia przez Skarb Państwa znacznych nakładów, które nie zostały ujęte w obowiązującej ustawie budżetowej. W związku z utratą mocy obowiązującej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r potencjalnie nieodzowna stać się miała bowiem wypłata świadczenia pielęgnacyjnego osobom znajdującym się w tożsamej sytuacji jak skarżący. Podkreślono, że pomimo upływu wskazanego wyżej terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, prawodawca nie wprowadził w ustawie o świadczeniach rodzinnych jakichkolwiek regulacji ograniczających wysokość świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę mających ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Nie dodał także świadczenia pielęgnacyjnego do katalogu świadczeń, które powodują automatyczne zmniejszenie (zawieszenie) emerytur i rent – art. 104 (zwłaszcza art. 104 ust.
6) ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 291 z późn. zm.). Zatem – w ocenie skarżącego kasacyjnie – uprawniony do takiej renty ma prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Za taki stan rzeczy ponosi odpowiedzialność prawodawca. Zdaniem autora skargi kasacyjnej należy więc przyjąć, że na chwilę obecną uprawnienia takich osób są takie, jak to wprost wynika z zestawienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. z sentencją wyroku SK 2/17.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z wskazanym w skardze kasacyjnej, jako naruszony przepisem art. 17 ust. 5 pkt 1 a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Na wstępie należy wskazać, że celem świadczenia pielęgnacyjnego, jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obecnie w orzecznictwie przyjmuje się, że pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających rentę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury/renty opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie podnosi się, że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Aktualnie w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że prawidłowa wykładnia w/w przepisu przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Źródłem zaś takiego uprawnienia strony jest właśnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną dotyczy tylko zbiegu uprawnień do rożnych świadczeń rodzinnych).
Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., także przy uwzględnieniu poglądów wyrażonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 nie pozwala – wbrew stanowisku skarżącego – na równoczesne pobieranie przez niego renty i świadczenia pielęgnacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie, opowiada się za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził bowiem zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w w/w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw.
Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.
Zatem, biorąc pod uwagę zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie renty. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do renty, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty renty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych).
Choć bowiem renta jest prawem niezbywalnym, to jednak uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla rencisty, wynikająca z w/w przepisu musi być przy tym interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do renty, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do renty skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Z akt niniejszej sprawy wynika, iż skarżący (wnioskujący o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego), miał ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W związku z powyższym, organ I instancji, zgodnie z przyjętą przez sądy administracyjne linią orzeczniczą, wezwał skarżącego do wyboru jednego ze świadczeń. W piśmie z dnia 29 kwietnia 2022 r. obszernie i dokładnie wyjaśniono skarżącemu konieczność dokonania wyboru jednego ze świadczeń. W odpowiedzi, skarżący poinformował jednak organ, że nie będzie występował z wnioskiem o zawieszenie renty. Dodać należy, że skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.
Wobec tego uznać należy, że zasadnie odmówiono skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na negatywną przesłankę w postaci posiadania prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Tym samym skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.