Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/GL 783/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Miasta Katowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie nagród dla nauczycieli, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Katowice z dnia 30 maja 2012 r. nr XXIII/491/12 w sprawie kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli, szkół i placówek prowadzonych przez Miasto Katowice za ich osiągnięcia w pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, jako niezgodnej z art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t. j.: Dz. U. z 2006 r., Nr 97, poz. 674 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że przedmiotową uchwałą Rada Miasta Katowice, działając m.in. na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy – Karta Nauczyciela, uchwaliła kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli szkół i placówek prowadzonych przez Miasto Katowice za ich osiągnięcia w pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły.
Wydany akt stanowi wykonanie ustawowego upoważnienia, zobowiązującego organ prowadzący szkołę do określenia kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, ze środków, o których mowa w ust. 1 pkt 1, uwzględniając w szczególności sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, tryb zgłaszania kandydatów do nagród oraz zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku. W rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powyższy akt ma walor powszechnie obowiązującego, co powoduje konieczność formułowania zawartych w nim postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego.
Rada Miasta, wydając akty będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) obowiązana jest przestrzegać zakresu udzielonego przez ustawę upoważnienia co do tworzenia przepisów wykonawczych, a w tych działaniach nie może upoważnienia zawężać i przekraczać (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2003 r., sygn. akt I SA/Lu 882/02). Ustawodawca, kształtując powyższe upoważnienie rady, precyzyjnie wskazał, które kwestie pozostawił regulacji jednostki samorządu terytorialnego. Powołany wyżej przepis ustawy stanowi zatem normę o charakterze iuris cogentis, formułującą zamknięty katalog problemów wymagających uregulowania w akcie wykonawczym. Zadaniem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, wydającego przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze gminy, jest pełna realizacja upoważnienia ustawowego, wyczerpująca zakres przekazanych przez ustawodawcę uprawnień.
Wojewoda Śląski wskazał, że przedmiotowa uchwała pomija kwestie sposobu podziału środków na nagrody prezydenta miasta i dyrektora szkoły. W konsekwencji nie zawiera ona elementów obligatoryjnych, wynikających z dyspozycji art. 49 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela. Ponadto znalazły się w niej regulacje, które nie znajdują uzasadnienia w normie zawierającej delegację ustawową. Rada Miasta Katowice przepisem § 2 uchwały ustaliła, że "nagrody, o których mowa w § 1 ust. 1, są przyznawane w terminie do dnia 14 października każdego roku z okazji Dnia Edukacji Narodowej. W szczególnie uzasadnionych przypadkach nagroda może być przyznana w innym terminie". W istocie tym unormowaniem Rada Miasta Katowice określiła warunki wypłacania nagród, do czego nie była uprawniona. Zawarte w § 2 uchwały unormowanie dotyczy w całości warunków wypłacania nagród dla nauczycieli, obejmuje więc swym zakresem kwestie wymagające (na mocy art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy – Karta Nauczyciela) uregulowania w tej uchwale.
Ponadto organ nadzoru wskazał, że kwestia warunków wypłacania nagród została już określona w § 10 ust. 4 uchwały Rady Miasta Katowice z dnia 23 lutego 2009 r. nr XXXVII/777/09 w sprawie regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy.
Organ nadzoru zarzucił także, iż Rada Miasta Katowice przepisem § 7 ust. 1 pkt 4 i 5, ust. 2 pkt 4 i 5 oraz ust. 3 pkt 4 i 5 uchwały ustaliła, że nagroda może być przyznana nauczycielowi, jeżeli osoba ta m.in. nie była skazana prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe oraz nie toczy się przeciwko niej postępowanie o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego. W ocenie Wojewody Śląskiego wskazane przez Radę Miasta Katowice kryteria podmiotowe nie są związane z osiągnięciami nauczyciela w pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej. Ustawowe upoważnienie organu prowadzącego szkołę do ustalenia kryteriów przyznawania nagród dla nauczycieli obejmuje kompetencję do wyznaczenia mierników służących za podstawę oceny pracy nauczyciela, które są związane wyłącznie z jego pracą dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą, a inne kryteria – niezwiązane ściśle z pracą nauczyciela – nie mają w tym zakresie znaczenia. Przepis art. 49 ust. 2 ustawy Karty Nauczyciela wyczerpująco określa, co może być przedmiotem regulacji Rady w zakresie uchwalania kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli.
W konsekwencji Wojewoda Śląski uznał, że cytowane wyżej zapisy, tj. § 2 oraz § 7 ust. 1 pkt 4 i 5, ust. 2 pkt 4 i 5 oraz ust. 3 pkt 4 i 5 uchwały nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa i Rada Miasta Katowice przekroczyła, przyznane jej przepisem art. 49 ust. 2 ustawy – Karta Nauczyciela, kompetencje normotwórcze. Z tego względu, uchwała Rady Miasta Katowice z dnia 30 maja 2012 r. nr XXIII/491/12 w sprawie kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli szkół i placówek prowadzonych przez Miasto Katowice za ich osiągnięcia w pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły jest sprzeczna z prawem, a to uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w całości.
Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze stało się przedmiotem skargi Miasta Katowice do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 49 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t. j.: Dz. U. z 2006 r., Nr 97, poz. 674 ze zm.), polegające na błędnym przyjęciu, że Rada Miasta Katowice, ustalając kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli, w zaskarżonej uchwale nie zawarła elementów obligatoryjnych, wynikających z dyspozycji art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela oraz, że uchwała w części określonej w § 7 ust. 1 pkt 4 i 5, ust. 2 pkt 4 i 5 oraz ust. 3 pkt 4 i 5 zawiera postanowienia wykraczające poza upoważnienie ustawowe wynikające z powołanego przepisu. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru w całości i zasądzenie od Wojewody Śląskiego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Miasto Katowice podało, że w dniu 23 lutego 2009 r., zgodnie z delegacją określoną w art. 30 ust. 6 ustawy – Karta Nauczyciela podjęła uchwałę nr XXXVII/777/09 w sprawie regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy. W § 10 tej uchwały został określony sposób podziału środków na nagrody organu prowadzącego szkoły i dyrektorów szkół z ustalonego w budżecie Miasta Katowice specjalnego funduszu na nagrody dla nauczycieli, który określono na poziomie 1% planowanych rocznych wynagrodzeń osobowych. Wskazała, że powołana uchwała stanowi akt prawa powszechnie obowiązującego na terenie Miasta Katowice, który nie został uchylony i nadal w całości obowiązuje.
Następstwem powyższej regulacji jest zakwestionowany przez organ nadzoru § 1 ust. 2 uchwały Rady Miasta Katowice z dnia 30 maja 2012 r.nr XXIII/491/12. Przepis ten stanowi, że wysokość nagród oraz sposób podziału środków na nagrody prezydenta oraz nagrody dyrektora określają odrębne przepisy. W ocenie skarżącej treść tego przepisu odpowiada delegacji zawartej w art. 49 ust. 2 ustawy - Karty Nauczyciela, według którego organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli [...] uwzględniając w szczególności sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół [...].W kontekście językowym, wbrew twierdzeniu organu nadzoru, z delegacji tej nie wynika, że organ stanowiący powinien w przedmiotowej uchwale ustalić, a nie jedynie uwzględnić ustalony w odrębnej uchwale, sposób podziału środków na nagrody. Za takim rozumieniem powołanego przepisu przemawia również wykładnia historyczna delegacji zawartej w art. 49 ust. 2 cyt. ustawy, który według stanu poprzednio obowiązującego (do dnia 1 stycznia 2009 r.) stanowił, że organy prowadzące ustalają (a nie uwzględniają) także sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół.
Zdaniem strony skarżącej, gdyby uznać stanowisko organu nadzoru za zasadne, to z chwilą wejścia w życie kwestionowanej uchwały o kryteriach i trybie przyznawania nagród dla nauczycieli, doszłoby do dwukrotnego (na mocy odrębnych uchwał), ustalenia sposobu podziału tych samych środków przewidzianych w budżecie miasta i przeznaczonych na ten sam cel. W obrocie prawnym występują uchwały jednostek samorządu terytorialnego, w których są zawarte postanowienia stanowiące wykonanie delegacji zarówno z art. 30 ust. 6, jak i art. 49 ust. 2 ustawy – Karta Nauczyciela. Zgodnie z zasadami języka polskiego uwzględnić można coś, co istnieje jest ważne, a ustalić można coś, czego nie ma, a ma być.
Odnosząc się do zarzutu, że w § 2 uchwała określiła warunki wypłacania nagród, do czego, zdaniem organu nadzoru, Rada nie była uprawniona, Miasto Katowice stwierdziło, że jest on niezasadny. Nie można bowiem jednoznacznie stwierdzić, czy określenie terminu wypłaty nagrody można uznać za warunki wypłacania nagród. W równym stopniu znaczenie tego pojęcia można odnosić także do trybu przyznawania nagrody. Stanowiło to podstawę do powtórzenia tego zapisu w zaskarżonej uchwale.
W ocenie Miasta Katowice niezasadny jest również zarzut, iż w § 7 ust. 1 pkt 4 i 5, ust. 2 pkt 4 i 5 oraz ust. 3 pkt 4 i 5 uchwały zostały zawarte postanowienia wykraczające poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 49 ust. 2 ustawy – Karta Nauczyciela. Przede wszystkim jednak strona skarżąca podniosła, że organ nadzoru stawiając powyższy zarzut nie podał uzasadnienia faktycznego i prawnego powołanego naruszenia oraz nie wykazał sprzeczności tych postanowień uchwały z prawem. W tym zakresie wskazała, że art. 49 ust. 2 ustawy – Karta Nauczyciela uprawnia organ stanowiący do ustalenia kryteriów przyznawania nagród, które mogą być nie tylko kryteriami o charakterze merytorycznym, ale także formalnym. Trudno bowiem zaakceptować przypadek w którym nagrodę otrzymuje nauczyciel karany lub przeciwko któremu toczy się postępowanie karne. W istocie kryteria stanowią ustalone warunki, których spełnienie przez nauczyciela pozwala na dokonanie jego pełnej oceny, warunkującej przyznanie nagrody.
Zdaniem strony skarżącej, powołane postanowienia uchwały nie wykraczają poza delegację ustawową, a wręcz przeciwnie, wychodzą naprzeciw potrzebie stworzenia prawnej bariery dla społecznie niepożądanych sytuacji, nie stojąc przy tym w sprzeczności z dopuszczalną swobodą dopełnienia regulacji ustawowej.
Wojewoda Śląski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. pełnomocnik organu nadzoru wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały w całości było niewypełnianie przez nią delegacji ustawowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że organ nadzoru, stwierdzając nieważność uchwały Rady Miasta Katowice z dnia 30 maja 2012 r., nr XXIII/491/12 wskazał, że nie zawiera ona elementów obligatoryjnych, wynikających z dyspozycji art. 49 ust. 2 ustawy – Karta Nauczyciela oraz znalazły się w niej regulacje, które nie znajdują uzasadnienia w normie zawierającej delegację ustawową.
Zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy – Karta Nauczyciela, organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, ze środków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 tego przepisu, uwzględniając w szczególności sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, tryb zgłaszania kandydatów do nagród oraz zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku.
Wojewoda Śląski w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym uznał, że przedmiotowa uchwała pomija kwestie sposobu podziału środków na nagrody prezydenta miasta i dyrektora szkoły, w konsekwencji nie zawiera elementów obligatoryjnych wynikających z art. 49 ust. 2 ustawy –Karta Nauczyciela.
Sąd pierwszej instancji podał, że w sprawie jest niesporne, iż w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w obrocie prawnym funkcjonowała uchwała Rady Miasta Katowice z dnia 23 lutego 2009 r. nr XXXVII/777/09 w sprawie regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy. W §10 tej uchwały został określony sposób podziału środków na nagrody organu prowadzącego szkoły i dyrektorów szkół z ustalonego w budżecie Miasta Katowice specjalnego funduszu na nagrody dla nauczycieli.
W związku z tym, w § 1 ust. 2 zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały Rady Miasta Katowice z dnia 30 maja 2012 r., nr XXIII/491/12, zawarte zostało stwierdzenie, że wysokość nagród oraz sposób podziału środków na nagrody prezydenta oraz nagrody dyrektora określają odrębne przepisy. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie nasuwa wątpliwości fakt, że kwestie dotyczące sposobu podziału środków na nagrody prezydenta miasta i dyrektora szkoły zostały uregulowane w innym akcie prawa miejscowego i § 1 ust. 2 kwestionowanej uchwały w tym zakresie zawiera odesłanie do jego przepisów. Tymczasem organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w tym zakresie ograniczył się wyłącznie do wskazania ogólnych stwierdzeń dotyczących obowiązków organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, wydającego przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze gminy. Podał, że zadaniem organu stanowiącego jest pełna realizacja upoważnienia ustawowego, wyczerpująca zakres przekazanych przez ustawodawcę uprawnień.
Nie wyjaśnił jednak, co było powodem uznania, że w uchwale Rady Miasta Katowice z dnia 30 maja 2012 r. nr XXIII/491/12 kwestia sposobu podziału środków na nagrody prezydenta miasta i dyrektora szkoły została pominięta mimo, że jak wyżej podano była ona już uprzednio uregulowana w innym akcie prawa miejscowego, a w tym zakresie zakwestionowana uchwała zawierała stosowne odesłanie. W konsekwencji należało przyjąć, iż organ nadzoru nie przedstawił argumentów uzasadniających ocenę, że w tym zakresie doszło do istotnego naruszenia prawa, które w świetle art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowi podstawę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy.
Sąd pierwszej instancji zauważył, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych naruszenie obowiązku wyczerpującego uregulowania w akcie prawa miejscowego kwestii przekazanych w upoważnieniu do uregulowania, traktuje się jako nieistotne naruszenie prawa, uznając, że brak danej regulacji może być uzupełniony kolejnym aktem (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 2/04, ONSA i WSA 2005, nr 4, poz. 64, wyroki NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., II OSK 325/05, LEX nr 190943, z dnia 17 listopada 2005 r., I OSK 797/05. LEX nr 196724).
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w omawianym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Śląski nie zawarł także oceny w kwestii dotyczącej unormowania zawartego w § 2 przedmiotowej uchwały. W tym zakresie podał, iż Rada Miasta Katowice określiła warunki wypłacania nagród, do czego nie była uprawniona i jednocześnie dodał, że warunki wypłacania nagród zostały już określone – na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 3 Karty Nauczyciela – w § 10 ust. 4 uchwały Rady Miasta Katowice z dnia 23 lutego 2009 r. nr XXXVII/777/09. Podkreślił, iż § 2 uchwały Rady Miasta Katowice z dnia 30 maja 2012 r. nr XXIII/491/12 jest dokładnym powtórzeniem regulacji zawartej w § 10 ust. 4 uchwały Rady Miasta Katowice z dnia 23 lutego 2009 r. nr XXXVII/777/09.
W związku z tym organ nadzoru był zobowiązany do szczególnie wnikliwego wykazania podstaw oceny, że z powodu powtórzenia wymienionej regulacji, zawartej w innym obowiązującym akcie prawa miejscowego, doszło do istotnego naruszenia prawa. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w tym zakresie nie zawiera jakichkolwiek rozważań. Przy czym zauważyć należy, iż pełnomocnik organu nadzoru na rozprawie wskazał, że podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały w całości był fakt niepełnego wykonania delegacji ustawowej.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że przy wydaniu zaskarżonego aktu nadzoru doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez nie wskazanie przez organ nadzoru podstaw oceny, że w sprawie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały i na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U z 2012 r., poz. 270, dalej w skrócie P.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Śląski, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucił:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię przepisów:
- 1. art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, polegającą na uznaniu, iż organ nadzoru pominął wskazanie podstaw oceny, że wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały,
- 2. art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 49 ust. 2 ustawy – Karta Nauczyciela, poprzez uznanie, że niewypełnienie delegacji ustawowej stanowi nieistotne naruszenie prawa.
- II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 148 w związku z art. 151 P.p.s.a., poprzez uznanie skargi za zasadną.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że uchylone przez Sąd rozstrzygnięcie nadzorcze zawierało uzasadnienie faktyczne i prawne - wskazano wyraźnie przepis prawa, jaki zdaniem organu nadzoru został naruszony, a w uzasadnieniu wyjaśniono, na czym to naruszenie polegało (niewypełnienie delegacji ustawowej, poprzez brak określenia w tej uchwale sposobu podziału środków na nagrody prezydenta miasta i dyrektora szkoły oraz przekroczenie delegacji ustawowej). W ocenie organu nadzoru uchwała nie spełnia przesłanek określonych w art. 49 ust. 2 ustawy – Karta Nauczyciela, wskutek tego istotnie narusza prawo, a to uzasadniało wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej konstrukcja uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego była bardzo czytelna. W pierwszej kolejności wykazano, że lokalny prawodawca nie może ani zawężać, ani rozszerzać upoważnienia ustawowego, w oparciu o które podejmuje uchwałę mającą charakter aktu prawa miejscowego. Następnie przedstawiono błędy, jakie – w przekonaniu organu nadzoru – popełniła Rada Miasta Katowice, wypełniając delegację zawartą w art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela, tzn. opisano jakich niezbędnych elementów w uchwale nie zawarto oraz które przepisy uchwały przekraczają upoważnienie ustawowe. Z konkluzji uzasadnienia wynika, że te wady prawne uchwały przemawiały za stwierdzeniem jej nieważności w całości.
Wojewoda Śląski nie zgodził się również ze stwierdzeniami Sądu pierwszej instancji w zakresie uznania, iż naruszenie obowiązku wyczerpującego uregulowania w akcie prawa miejscowego kwestii przekazanych w upoważnieniu, w orzecznictwie sądów administracyjnych najczęściej traktuje się jako nieistotne naruszenie prawa. Wskazał, iż zgodnie ze stanowiskiem judykatury, niepełna realizacja upoważnienia ustawowego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest istotnym naruszeniem prawa (por. uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 567/12). Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę skutkuje ułomnością uchwały, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa (por. uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 412/11).
Także Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 września 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1044/03, stwierdził, iż brak wymaganego przepisami ustawy elementu składającego się na treść aktu realizującego delegację ustawową skutkuje uznaniem uchwały za istotnie naruszającą obowiązujące prawo.
Organ nadzoru wskazał, że dla oceny istotności naruszenia polegającego na niewypełnieniu delegacji ustawowej mogą mieć również znaczenie przepisy "Zasad techniki prawodawczej" (dalej "ZTP") stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908), które na mocy § 143 ZTP mają zastosowanie także do aktów prawa miejscowego. Zgodnie z § 119 ust. 1 ZTP na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie (tu uchwałę), które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Jedynie wówczas, gdy jedno upoważnienie ustawowe przekazuje do uregulowania różne sprawy, które dają się tematycznie wyodrębnić tak, że ich zakresy są rozłączne, można wydać na podstawie takiego upoważnienia więcej niż jedno rozporządzenie (tu uchwałę) (ust. 2). W przedmiotowej sprawie trudno mówić o rozłączności upoważnienia, skoro rada gminy została przez ustawodawcę upoważniona do ustalenia jednej "sprawy": kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli, a ustawodawca w treści przepisu jasno określił elementy, które w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego powinny się znaleźć i które powinny zostać w tej jednej uchwale uwzględnione. Są to:
- - podział środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół,
- - tryb zgłaszania kandydatów do nagród,
- - zasada, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku.
Dopiero odniesienie się do w/w elementów spowoduje, że kryteria i tryb przyznawania nagród zostaną ustalone w sposób kompletny i pełny. Adresaci norm zawartych w uchwale podjętej na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy – Karta Nauczyciela powinni zatem otrzymać regulację, z której jasno mogliby wywnioskować, jakie muszą spełniać kryteria, aby otrzymać nagrodę oraz w jakim trybie są one przyznawane – bez konieczności sięgania do innych aktów prawnych.
W ocenie autora skargi kasacyjnej nietrafny jest pogląd Rady Miasta Katowice, że użyte w omawianym przepisie sformułowanie "z uwzględnieniem" oznacza, że ma ona odnieść się jedynie do obowiązujących, uchwalonych przez nią wcześniej przepisów dotyczących podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół. Takie podejście oznaczałoby, że konsekwentnie powinna ona jedynie odnieść się do uregulowanego w innej uchwale trybu zgłaszania kandydatów do nagród. Tymczasem to właśnie ta uchwała podjęta na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela ma te kwestie uregulować. Rada Miasta Katowice w kwestionowanej uchwale określiła tryb zgłaszania kandydatów do nagród (§ 3 i § 5 uchwały), a także, iż nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku (§ 7 ust. 1 pkt 1, § 7 ust. 2 pkt 1 i § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały).
Brak w niej jedynie przepisów dotyczących podziału środków na nagrody. Dla oceny prawnej tej uchwały nie ma znaczenia fakt, że Rada Miasta Katowice w innej uchwale ujęła sprawę podziału środków na nagrody. Ustawodawca nie pozostawił bowiem organowi gminy uprawnienia do tego, w której uchwale, podjętej w oparciu o przepisy ustawy Karta Nauczyciela, zawrze regulacje dotyczące podziału środków na nagrody. Regulamin wynagradzania nauczycieli, o którym mowa w art. 30 ust. 6 ustawy – Karta Nauczyciela odnośnie nagród dla nauczycieli, powinien określać wyłącznie kwestię ich wysokości oraz warunków wypłacania (pkt 3). Podkreślił, że wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP zasadą przyzwoitej legislacji powinny się również kierować organy jednostek samorządu terytorialnego.
W konsekwencji Wojewoda Śląski stwierdził, że skoro uchwała Rady Miasta Katowice z dnia 30 maja 2012 r. nr XXIII/491/12, wydana na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy – Karty Nauczyciela, nie wypełniała prawidłowo ustawowego upoważnienia zawartego w tym przepisie, nie określała bowiem sposobu podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, to naruszała obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym i konieczne było wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. W związku z tym uchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, które zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, stanowiło naruszenie art. 148 w zw. z art. 151 P.p.s.a.
Ponadto autor skargi kasacyjnej zauważył, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do pozostałych zarzutów wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym, a tym samym nie wykazał, że wydane w tym zakresie rozstrzygnięcie nadzorcze było nieuzasadnione.
Rada Miasta Katowice w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz od strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd drugiej instancji może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały w niej wyraźnie wskazane jako naruszone. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia przepisów postępowania na rozstrzygnięcie sprawy.
W tej sprawie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania.
W pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Przypomnieć należy, iż dla uznania podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. za usprawiedliwioną nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, lecz wymagane jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., sygn.akt FSK 6/06, Lex nr 129933).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły być uwzględnione.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jako samodzielnej podstawy kasacyjnej może odnieść zamierzony skutek w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów określonych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu faktycznego sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn.akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn.akt II FSK 568/08, Lex nr 513044). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a). Podkreślić należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis ten jest przepisem proceduralnym, określającym wymogi uzasadnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując zarzut naruszenia tego przepisu kontroluje jedynie zgodność uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami zawartymi w tym przepisie. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. upatruje w tym, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do stwierdzonych przez organ nadzoru nieprawidłowości dotyczących kryteriów przyznawania nagród dla nauczycieli, określonych przez Radę Miasta Katowice w § 7 ust. 1 pkt 4 i 5, § 7 ust. 2 pkt 4 i 5 oraz § 7 ust. 3 pkt 4 i 5 kwestionowanej uchwały. Nie wykazał jednak jaki wpływ miało to uchybienie na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z tą oceną nie oznacza, że przepis ten został naruszony.
Podkreślić należy, iż brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji w tej sprawie do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i skoncentrowanie się na kwestiach mających istotne znaczenie w sprawie nie stanowi uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 634/06 Lex nr 320607). Pełnomocnik organu nadzoru na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. wyjaśnił bowiem, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały w całości był fakt, że nie wypełniała ona delegacji ustawowej, gdyż pomijała kwestie sposobu podziału środków na nagrody dla prezydenta miasta i dyrektora szkoły.
Jako nietrafny uznać należy również zarzut naruszenia art. 148 P.p.s.a w związku z art. 151 P.p.s.a., poprzez uznanie skargi za zasadną. Powołane przepisy nie mogą bowiem stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Są one tzw. przepisami wynikowymi. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia bądź niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego rodzaju przepisu, jest zobowiązany powiązać go bezpośrednio ze wskazaniem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpoznawania sprawy. Brak takich powiązań czyni zarzut naruszenia wyżej wskazanych przepisów nieskutecznym.
Przechodząc do oceny powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, iż ich istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że Wojewoda Śląski wydając rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] naruszył art.91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż w jego uzasadnieniu nie przedstawił argumentów uzasadniających ocenę, że uchwała Rady Miasta Katowice z dnia 30 maja 2012 r. nr XXIII/491/12, pomija kwestię sposobu podziału środków na nagrody dla prezydenta miasta i dyrektora szkoły, a więc nie zawiera elementów obligatoryjnych, wynikających z dyspozycji przepisu art. 49 ust. 2 ustawy – Karta Nauczyciela oraz określa warunki wypłacania nagród, które nie mieszczą się w delegacji ustawowej, co zdaniem organu nadzoru stanowiło istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie jej nieważności.
Zgodnie z art. 91 ust. 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Powyższy przepis określa jakie elementy treści (składniki) powinno zawierać rozstrzygnięcie nadzorcze. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej fakt, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego spełniało wymogi formalne określone w tym przepisie nie oznacza, iż było ono zgodne z prawem. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego było nieprawidłowe, gdyż ograniczono się w nim tylko do wskazania ogólnych stwierdzeń dotyczących obowiązku organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, wydającego przepisy powszechnie obowiązujące na terenie gminy, którym jest pełna realizacja upoważnienia ustawowego, wyczerpująca zakres przekazanych przez ustawodawcę uprawnień.
Zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała stanowiła wykonanie ustawowego upoważnienia określonego w art. 49 ust. 2 ustawy – Karta Nauczyciela. Zobowiązywał on organ prowadzący szkołę do ustalenia kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, ze środków, o których mowa w ust. 1 pkt 1, uwzględniając w szczególności sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, tryb zgłaszania kandydatów do nagród oraz zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku. Z art. 49 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy wynika, że tworzy się specjalny fundusz na nagrody dla nauczycieli za ich osiągnięcia dydaktyczno-wychowawcze w budżetach organów prowadzących szkoły w wysokości co najmniej 1 % planowanych rocznych wynagrodzeń osobowych, z przeznaczeniem na wypłaty nagród organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół.
W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Śląski nie wyjaśnił jednak, co było powodem uznania, że w uchwale Rady Miasta Katowice z dnia 30 maja 2012 r. nr XXIII/491/12 kwestia sposobu podziału środków na nagrody prezydenta miasta i dyrektora szkoły została pominięta mimo, że była ona już uprzednio uregulowana w innym akcie prawa miejscowego – w § 10 uchwały Rady Miasta Katowice z dnia 23 lutego 2009 r. nr XXXVII/777/09, a w tym zakresie zakwestionowana uchwała w § 1 ust. 2 zawierała stosowne odesłanie. Nie rozważył, czy treść § 1 ust. 2 uchwały nr XXIII/491/12 odpowiada delegacji ustawowej zawartej w art. 49 ust. 2 ustawy – Karta Nauczyciela.
W konsekwencji organ nadzoru nie wykazał, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Powyższe stwierdzenie należało również odnieść do § 2 przedmiotowej uchwały Rady Miasta Katowice z dnia 30 maja 2012 r. nr XXIII/491/12 poprzez przyjęcie, że normował on warunki wypłacania nagród, do czego Rada nie była uprawniona. Podjęcie przez autora skargi kasacyjnej próby poszerzenia argumentacji rozstrzygnięcia nadzorczego nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Zasadność uznania uchwały za sprzeczną z prawem musi być wykazana w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego w sposób niebudzący wątpliwości, poprzez wyjaśnienie w czym to naruszenie się wyraża i na czym polega oraz wyjaśnienie sensu przepisów, które w ocenie organu nadzoru zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 397/00, ONSA2001/3/117). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z powyższych względów uznać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawidłowo przyjął, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie zawiera oceny, na czym polegała sprzeczność zakwestionowanej uchwały z prawem w stopniu na tyle istotnym, że uzasadnione było stwierdzenie jej nieważności.
Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 49 ust. 2 ustawy – Karta Nauczyciela, poprzez uznanie, że niewypełnienie delegacji ustawowej stanowi nieistotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołał wprawdzie kilka orzeczeń, to jednak w tej sprawie w istocie nie rozważał kwestii wypełnienia bądź niewypełnienia powołanej delegacji ustawowej i nie dokonywał jej oceny z punktu widzenia istotnego czy też nieistotnego naruszenia prawa. Jak wyżej wskazano Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że organ nadzoru nie wskazał podstaw oceny, że wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Z tego względu zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów jest zatem nietrafny.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcą prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).