Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 15 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 781/18 uwzględnił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie uznania za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych i uchylił zaskarżoną decyzję oraz przyznał koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Prezydent Miasta C. decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] uznał M. K.za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., w wyniku rozpoznania odwołania M. K., decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że w sprawie zaistniała przesłanka negatywna do uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, jaką przewiduje art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2018 r. poz. 554). W ocenie organu okoliczność ta została przez organ wyjaśniona, na co wskazuje uzyskane od Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w C. zaświadczenie z [...]marca 2018 r. sygn. akt [...], z którego wynika, że skarżący w okresie 6 miesięcy nie dokonał żadnych wpłat, a zaległości dłużnika alimentacyjnego wynoszą dla wierzyciela – 15 630,41 zł, z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego – 15 915,79 zł. Organ przyjął zatem, że w okresie 6 miesięcy poprzedzających wydanie decyzji skarżący nie wywiązywał się ze swoich zobowiązań w kwocie nie niższej niż 50% kwoty ustalonych alimentów.
Ponadto skarżący nie zastosował się do wezwania organu z [...] lutego 2018 r. i nie stawił się w celu przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego oraz złożenia oświadczenia majątkowego. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na okoliczność niestawiennictwa w urzędzie na wezwanie organu wskazujących, że w wyznaczonym terminie nie mógł, z przyczyn nie leżących po jego stronie i niezależnych od niego, zgłosić się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w C. celem złożenia oświadczenia majątkowego i przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego. Nie dokonał tych czynności także w terminie późniejszym. Została zatem spełniona jedna z przesłanek wymienionych w art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.
W piśmie z [...] maja 2018 r. znak: [...] Dyrektor MOPR w C. poinformował, że była żona skarżącego M. S. pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego na D. K. w okresie od [...] lutego 2015 r. do [...] września 2016 r. w kwocie po 400 zł miesięcznie, T. K. w okresie od [...] lutego 2015 r. do [...] lipca 2015 r. w kwocie po 400 zł, W. K. w okresie od [...] lutego 2015 r. do [...] lutego 2017 r. po 300 zł miesięcznie oraz od [...] stycznia 2018 r. do nadal w kwocie po 400 zł miesięcznie. Jednocześnie wskazał, że zaległości z tytułu wpłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wykazane w zaświadczeniu Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w C. z [...] marca 2018 r. w sprawie [...] dotyczą powyższych okresów.
W ocenie organu odwoławczego wyjaśnienia skarżącego, że od matki dzieci T. i D. otrzymał alimenty pomniejszone o 400 zł nie stanowią przesłanki uniemożliwiającej przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego. Jak stwierdził organ, skarżący jest nadal dłużnikiem alimentacyjnym w rozumieniu definicji zawartej w art. 3 pkt 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, bowiem nie wywiązuje się z obowiązku alimentacyjnego wobec córki W. W ocenie organu uzasadnione było zatem wszczęcie postępowania w sprawie uznania strony za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.
M. K. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który powołanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że została ona wydana bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w zakresie mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu organ odwoławczy swoje stanowisko o braku zaistnienia przesłanki negatywnej określonej w art. 5a ust. 3a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oparł jedynie na zaświadczeniu Komornika przy Sądzie Rejonowym w C. z [...] marca 2018 r. sygn. [...]. Przepis ten stanowi, że decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie wydaje się jedynie wówczas, gdy dłużnik ten, przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miesiącu z zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów.
Sąd, dokonując wykładni tego przepisu wskazał, że nie wymaga on ustalenia, czy egzekucja jest bezskuteczna, co potwierdza komornik, ale sprowadza się do ustalenia czy dłużnik alimentacyjny faktycznie nie wykonywał obowiązku alimentacyjnego. W związku z tym okoliczność niewywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego nie może być ustalana wyłącznie na podstawie zaświadczenia komornika. Sąd wskazał, że z wyjaśnień skarżącego wynika, że pomiędzy nim a jego byłą żoną doszło do zawarcia umowy, w wyniku której M. S. pomniejszała alimenty o kwotę 400,00 zł miesięcznie przyznanych dla D. K. i T. K., gdyż wyrokiem Sądu Okręgowego w L. III Wydział Cywilny Rodzinny z [...] listopada 2015 r. sygn. akt [...] została zobowiązana do płacenia na rzecz małoletnich tytułem alimentów w kwocie po 500 zł na każdego z nich. We wspomnianym wyroku, skarżący z kolei został zobowiązany do uiszczania alimentów na rzecz córki W. K., w kwocie 400 zł miesięcznie.
Według twierdzeń skarżącego, wspomniana kompensacja zobowiązań alimentacyjnych byłych małżonków względem dzieci, doprowadziła do zaistniałego stanu rzeczy, tj. na skarżącym ciążą zaległości z tytułu pobierania świadczenia alimentacyjnego z funduszu alimentacyjnego przez M. S. W tej sytuacji pomimo braku stwierdzonych w piśmie Komornika z [...] marca 2018 r. wpłat z tytułu zaległości alimentacyjnych ciążących na skarżącym, nie można jednoznacznie przyjąć, że dłużnik nie wywiązywał się z nałożonego na niego zobowiązania względem córki W. K. Organ dokonując ustaleń stanu faktycznego, powinien się do tego odnieść przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania uzupełniającego w tym zakresie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzuciło mu naruszenie:
- 1) prawa materialnego:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 5 ust. 3a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie zaistniała przesłanka do zastosowania tego przepisu oraz, że zaświadczenie komornika o niewywiązywaniu się z obowiązku alimentacyjnego nie stanowi dowodu w sprawie;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z oraz z art. 505 pkt 2 Kodeksu cywilnego przez jego niezastosowanie;
- 2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo zebrania w sprawie kompletnego i wystarczającego do rozstrzygnięcia materiału dowodowego i błędne uznanie, że doszło do innego naruszenia postępowania przez organy obu instancji, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy wskazane w wyroku jako podstawa rozstrzygnięcia oraz wyprowadzenie przez Sąd I instancji wadliwych wniosków z ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi przez jej oddalenie na podstawie art. 188 P.p.s.a. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi i instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. wniósł oddalenie skargi kasacyjnej oraz o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna wobec braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.
Ze względu na sposób sformułowania zarzutów zawartych we wniesionej skardze kasacyjnej, jak również ich uzasadnienie, celowe jest przypomnienie pewnych podstawowych zasad dotyczących wymogów skargi kasacyjnej.
Przepis art. 174 P.p.s.a. stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Według art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przepisanym dla każdego pisma procesowego powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym zarzucane naruszenie przepisów polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny.
Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Zaznaczyć należy, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia wymogów określonych omówionymi przepisami prawa. W ramach zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. konieczne było wykazanie wpływu na wynik sprawy zarzucanego naruszenia wskazanego przepisu postępowania w petitum skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie organ takiego wpływu nie wykazał.
Przypomnieć należy, że z uwagi na wymogi formalne, które musi spełniać skarga kasacyjna, a także skutki niedochowania tych wymogów, w szczególności mających charakter konstrukcyjny i dotyczących podstaw kasacyjnych, wprowadzono przymus adwokacko-radcowski. Zatem profesjonalny pełnomocnik powinien dołożyć co najmniej należytej staranności przy sporządzaniu skargi kasacyjnej, a więc nie tylko oprzeć ją na prawidłowych podstawach kasacyjnych, ale również uzasadnić wnoszone zarzuty. Tych cech nie można przypisać sposobowi sformułowania zarzutu naruszenia przepisu postępowania i uzasadnieniu rozpoznanej skargi kasacyjnej.
W petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Konstrukcja normy prawnej zawartej w tym przepisie składa się z hipotezy w postaci: "Jeżeli sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania" oraz dyspozycji w postaci: "...uchyla decyzję lub postanowienie". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej to nie może stosować tego przepisu. W przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten spełni dyspozycję tej normy prawnej i uchyli zaskarżoną decyzję lub postanowienie.
Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić Sądowi I instancji uchylającemu zaskarżoną decyzję naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Oznacza to, że naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej i nie może być samoistną podstawą kasacyjną. Zatem przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., gdyż wymienione w hipotezie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przepisy postępowania nie obejmują swym zakresem art. 145. Uchylenie decyzji lub postanowienia, oddalenie albo odrzucenie skargi przez Sąd I instancji jest jedynie konsekwencją zastosowania przez ten Sąd innych przepisów postępowania sądowego, w trakcie przewodu sądowego.
Rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd jest efektem postępowania przed tym Sądem, a przepisy określające sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd nie są przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Przepis art. 145 P.p.s.a. jest przepisem regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy, a więc wynik sprawy, a nie sposób postępowania Sądu przed określeniem wyniku tego postępowania. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mogą być w zasadzie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia przez Sąd, a przepisy określające samo rozstrzygnięcie tylko w przypadku nadania rozstrzygnięciu innej niż przewidziana w przepisie formuły. Niewskazanie w zarzutach skargi kasacyjnej żadnego z przepisów regulujących proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, którego naruszenie spowodowało, że Sąd I instancji stwierdził naruszenia prawa przez organ administracyjny, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie, czy przy wydawaniu zaskarżonego wyroku naruszono przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi (zob. także wyrok NSA z 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżące kasacyjnie Kolegium kwestionuje przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy i kompletność i ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie. Stan faktyczny sprawy administracyjnej ustalany jest przez organy stosownie do wymogów zawartych w art. 7 i 77 § 1 K.p.a. przy zastosowaniu art. 80 K.p.a. i to w ramach prawidłowości ich zastosowania sąd administracyjny weryfikuje stan faktyczny sprawy administracyjnej. Jeżeli organ uważa, że Sąd I instancji wadliwie skontrolował jego ustalenia (pominął treści znajdujących się w aktach dokumentów), to powinien zakwestionować to w ramach zarzutu naruszenia właśnie art. 7 i 77 § 1 (jeżeli chodzi o niewyjaśnienie lub wyjaśnienie pewnych okoliczności) i 80 K.p.a. (jeżeli chodzi o ocenę zgromadzonych dowodów), w powiązaniu z przepisami procedury sądowoadministracyjnej, a nie w ramach postawionego samodzielnie zarzutu naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1778/18). Taki zarzut nie może być skuteczny.
Wobec tego stwierdzić należy, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę zaskarżonego wyroku nie został skutecznie zakwestionowany, co oznacza że stanowi on podstawę oceny zasadności stanowiska tego Sądu, który uznał za niezgodną z prawem kontrolowaną decyzję uznającą M. K. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny mógł oceniać zarzuty naruszenia prawa materialnego tylko w tym kontekście.
Przechodząc zatem do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że w skardze kasacyjnej formułując te zarzuty nie wskazano aktu prawnego, w którym zawarte są przepisy, których naruszenie zarzuca skarga kasacyjna, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. Gdyby nawet przyjąć, w ramach dopuszczalnej rekonstrukcji zarzutu naruszenia prawa, że autor skargi kasacyjnej miał na uwadze ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to zarzut ten nie mógł odnieść spodziewanego skutku. Sposób sformułowania zarzuów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 3a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów przez niewłaściwe zastosowanie oraz w związku z art. 505 pkt 2 Kodeksu cywilnego przez niezastosowanie, wskazuje, że w istocie dotyczą one okoliczności stanu faktycznego, a konkretnie oceny tych okoliczności dokonanej przez organy administracyjne niezaaprobowanej przez Sąd I instancji.
Skarżący kasacyjnie organ w ramach tych zarzutów podnosi bowiem, że Sąd niewłaściwie przyjął, że zaświadczenie komornika o niewywiązywaniu się z obowiązku alimentacyjnego nie stanowi dowodu w sprawie oraz że Sąd nie zastosował przepisu art. 505 pkt 2 Kodeksu cywilnego stanowiącego, że nie mogą być umorzone przez potrącenie wierzytelności o dostarczenie środków utrzymania.
Istota tak sformułowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego i ich uzasadnienie wskazują, że kwestią wątpliwą w uznaniu skarżącego kasacyjnie organu pozostaje fakt niezaakceptowania przez Sąd I instancji jako prawidłowej dokonanej przez organ administracyjny oceny okoliczności stanu faktycznego, a mianowicie niezaistnienia w sprawie przesłanki określonej w art. 5 ust. 3a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Skarżące kasacyjnie Kolegium nie zgodziło się z oceną Sądu I instancji, że materiał dowodowy na potwierdzenie tej okoliczności wymaga uzupełnienia, skoro okoliczność, że skarżący przez okres ostatnich 6 miesięcy nie wywiązywał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów, wynika z zaświadczenia Komornika przy Sądzie Rejonowym w C. z [...] marca 2018 r. sygn. [...]. Zarzuty skargi kasacyjnej nie dotyczą tym samym błędnej wykładni powyższych przepisów, ani nie dotyczą błędnego zastosowania tych przepisów, lecz zmierzają do zakwestionowania przyjętego przez Sąd stanowiska o nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego potwierdzającego okoliczność o niewywiązywaniu się z zobowiązań alimentacyjnych zgodnie z art. 5 ust. 3a cyt. ustawy, podczas gdy - w ocenie skarżącego kasacyjnie organu - ocenił on materiał dowodowy prawidłowo, a Sąd I instancji nieprawidłowo tę ocenę nie zaaprobował. W rzeczywistości zatem zarzuty te zmierzają do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy.
W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12).
Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżąca uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.
Gdy skarżący kasacyjnie organ nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie skutecznie nie uczyniono, w konsekwencji podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły osiągnąć skutku.
Wskazać jeszcze trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest bowiem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia przez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11).
Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13; wyrok NSA z 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13).
Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.