Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 431/14, po rozpatrzeniu skargi Skarbu Państwa Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej, oddalił skargę.
Zaskarżoną decyzją z dnia 11 grudnia 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania E.K. od decyzji Wojewody [...] z dnia 30 sierpnia 2012 r.
- - uchylił pkt 1 zaskarżonej decyzji Wojewody w zakresie orzekającym, że obszar zaznaczony kolorem czerwonym na mapie, stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji, wchodzący w skład działki ewidencyjnej nr [...] podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (pkt 1 decyzji),
- - orzekł, że obszar zaznaczony kolorem czerwonym na mapie, stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji, wchodzący w skład działki ewidencyjnej nr [...] nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e powołanego dekretu (pkt 2 decyzji),
- - umorzył postępowanie odwoławcze w odniesieniu do pkt 2 decyzji Wojewody, orzekającego o umorzeniu postępowania w sprawie o wydanie decyzji stwierdzającej, że działka nr [...], położona w obrębie [...] nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e powołanego dekretu (pkt 3 decyzji),
- - utrzymał w mocy decyzję Wojewody w pozostałym zakresie (pkt 4 decyzji).
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
E.K. wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o stwierdzenie w trybie uregulowanym w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), że nieruchomość stanowiąca zespół pałacowo-parkowy położony w [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], składający się z działek ewidencyjnych nr [...], KW [...], nie podpadała pod przepisy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda decyzją z dnia 30 sierpnia 2012 r. orzekł, że działka nr [...], położona w obrębie [...] podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (pkt 1) oraz umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji stwierdzającej, że działka nr [...] położona w obrębie [...] nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (pkt 2).
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem E.K. (następca prawny byłych właścicieli) wniosła odwołanie. Po jego rozpatrzeniu organ II instancji orzekł jak na wstępie. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej, co wynika z zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia 29 lipca 1946 r. (L.dz. RP III/4195). Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozostawia wątpliwości, że podstawą prawną przejęcia omawianej nieruchomości na rzecz Państwa był przepis art. 2 ust 1 lit. e dekretu. W aktualnym orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 lit e dekretu powinno brzmieć ten sposób, iż na własność Skarbu Państwa w całości przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, które jednocześnie mogą być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 ust 2 dekretu, a ponadto stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości powierzchni użytków rolnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 659110).
W toku postępowania odwoławczego wnioskodawczyni wyjaśniła, że wnioskiem objęte są nieruchomości stanowiące zespół pałacowo-parkowy w [...], składający się z części działki ewidencyjnej [...], obecnie [...]. Wnioskodawczyni dodatkowo sprecyzowała przedmiot żądania, zakreślając na mapie jego obszar wraz ze wskazaniem, że dwór z parkiem to działki określone na mapie jako "[...] - [...] ca 0,06 ha, [...] - 2,46 ha, [...] - 0,31 ha, [...] - 2.63 ha. Działki te leżą w obrębie [...] na działce nr [...] wynoszącej 58,20 ha". Wnioskowany obszar organ oznaczył na mapie, będącej załącznikiem do decyzji, kolorem zielonym.
Zdaniem Ministra kwestią zasadniczą dla prawidłowego rozpoznania sprawy było zatem ustalenie, czy wchodzące w skład tak oznaczonego zespołu pałacowo-parkowego w [...] działki stanowiły "nieruchomości ziemskie", które mogły być wykorzystywane na cele rolnicze, ewentualnie czy pozostawały z majątkiem J.K. i T.K. (poprzedników prawnych wnioskodawczyni) w związku funkcjonalnym tego rodzaju, że bez kompleksu pałacowo-parkowego nie było możliwe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego (i odwrotnie). Wyjaśniając pojęcie związku funkcjonalnego organ II instancji przytoczył dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych i stanął na stanowisku, że objęty wnioskiem wnioskodawczyni kompleks pałacowo-parkowy (obrysowany kolorem zielonym) położony w [...] tylko częściowo mógł być przydatny do realizacji celów wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu. W odniesieniu do fragmentów działki oznaczonych jako Bz (tereny rekreacyjno-wypoczynkowe) oraz jako B - RlVb (na którym posadowiony jest dwór) nie stwierdzono, by ich przeznaczenie wpisało się w którykolwiek z celów przeprowadzenia reformy rolnej (art. 1 ust. 2 lit. a - e), czy też by między nimi a pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej J.K. i T.K. zachodziła zależność funkcjonalna, wskazująca na niemożność funkcjonowania obu tych części niezależnie od siebie.
Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na przekazaną przez Wojewódzki Zarząd Ochrony Zabytków w [...] dokumentację ewidencyjną parku dworskiego w [...]. Organ uznał, że wszystkie zabudowania gospodarcze służące produkcji rolnej, jak też mieszkania pracowników folwarcznych zlokalizowane były na terenie podwórza gospodarczego oraz kolonii mieszkalnej, oddzielonych od parku murem ceglanym (nieruchomości te nie są objęte wnioskiem wnioskodawczyni). W dacie przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa na terenie parku nie znajdowały się żadne zabudowania, które mogły być wykorzystywane do celów gospodarczych. Pod względem przestrzennym i funkcjonalnym kompleks dworsko-parkowy stanowił zatem wyodrębnioną od gospodarstwa rolnego część. Równocześnie w ocenie organu nie istniały między tymi częściami powiązania terytorialne ani finansowe. W tej sytuacji, zdaniem Ministra zaistniała konieczności wyłączenia zespołu dworsko-parkowego spod działania postanowień art. 2 ust. 1 dekretu.
Równocześnie, powołując sie na zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ II instancji uznał, że jako mające charakter rolny i mogące być wykorzystane na cele produkcji związanej z rolnictwem należało uznać nieruchomości określane jako sad (ogród owocowy) oraz wybieg dla kur (vide § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r.). Są to części działki objętej wnioskiem, oznaczone jako S-RV o powierzchni 2,46 ha oraz N o powierzchni 0,31 ha. Przeznaczenie tych gruntów wiązało się z produkcją zwierzęcą i sadowniczą. Brak jest podstaw prawnych do wyłączenia tych fragmentów działki z zakresu działania dekretu. Przejęcie tych gruntów mieściło się w celu reformy rolnej, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt c dekretu (tworzenie gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej).
Ponadto, ponieważ strona w toku postępowania odwoławczego wyjaśniła, że przedmiotem wniosku jest wyłącznie część działki [...], organ uznał, ze cofnęła ona odwołanie w zakresie pkt 2 zaskarżonej decyzji organu I instancji dotyczącego działki nr [...] położonej w obrębie [...]. Skuteczne cofnięcie odwołania przez stronę skutkuje zatem umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 kpa.
Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 grudnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Nadleśnictwo [...]. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności art. 7, 8 i 80 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący poniósł m.in., że w całości popiera stanowisko Wojewody odnośnie wykładni pojęcia "nieruchomość ziemska", użytego w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, nie zgadzając się tym samym z wykładnią zaproponowaną przez organ odwoławczy. Przedmiotowy zespół pałacowo-parkowy stanowił część nieruchomości ziemskiej w rozumieniu dekretu, albowiem pozostawał w funkcjonalnym związku z tą częścią nieruchomości, którą służyła produkcji rolnej. Grunty zabudowane budynkami mieszkalnymi nie podlegały automatycznemu wyłączeniu z pojęcia "nieruchomość ziemska".
Na zasadzie chociażby analogii do współczesnych gospodarstw rolnych, obejmujących zarówno część mieszkalną, jak i produkcyjną, grunty zabudowane budynkami mieszkalnymi, wchodzące w skład danego majątku ziemskiego, tworzyły spójną, powiązaną funkcjonalnie całość z gruntami przeznaczonymi bezpośrednio do produkcji rolnej. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, prawidłowo oceniony przez Wojewodę, wskazuje w sposób dostateczny, że część mieszkalna majątku wykazywała związek funkcjonalny z częścią gospodarczą tegoż. W części gospodarczej majątku nie istniał żaden budynek, przeznaczony na potrzeby administracyjne, realizowane przez zarządcę majątku (brak zatem budynku tzw. rządcówki, zwanej ewentualnie kasą). Wynika to z faktu, że funkcję takiego budynku spełniał dwór, albowiem funkcję zarządcy majątku sprawował jeden z jego współwłaścicieli. Oddzielenie części mieszkalnej i gospodarczej majątku murem nie przesądza, w ocenie skarżącego, o braku ich ścisłego powiązania.
Postępowanie dowodowe ujawniło szereg takich powiązań, przesądzających o tym, że prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego nie było możliwe bez zespołu dworsko-pałacowego i odwrotnie. W ocenie skarżącego dowodem na to, że budynek mieszkalny pozostawał, jako niezbędny element, w związku funkcjonalnym z częścią gospodarczą, jest fakt, że od powstania w 1951 r. Nadleśnictwa stanowił on siedzibę nadleśnictwa. Stan ten trwał do końca 1974 r. W ocenie skarżącego organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 7, 8 i 80 kpa poprzez zaniechanie wszechstronnej oceny zebranych w sprawie dowodów.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 431/14 oddalił skargę i wyjaśnił, że przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego było rozstrzygniecie, czy przejmując na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu własność majątku o obszarze 169,8813 ha, stanowiącego własność poprzedników prawnych wnioskodawczyni, Skarb Państwa nabył również własność części rezydencjalnej (mieszkalnej) tego majątku, tj. zespołu dworsko-parkowego. Sąd szeroko omówił orzecznictwo sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego dotyczące prawidłowego odczytania normy prawnej zawartej art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz sposobu rozumienia pojęcia "nieruchomości ziemskiej" oraz pojęcia "związku funkcjonalnego", rozumianego jako taką zależność pomiędzy gospodarstwem rolnym a zespołem pałacowo-parkowym (i odwrotnie), że nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie jednej części majątku bez drugiej. Sąd podkreślił przy tym, że dla istnienia takiego związku nie wystarcza wyłącznie związek podmiotowy, przez osobę właściciela, ani też same powiązania finansowe i terytorialne.
Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego istniejącego w sprawie, Sąd I instancji stwierdził, że Minister prawidłowo uznał, że będący przedmiotem postępowania zespół dworsko-parkowy nie pozostawał w związku funkcjonalnym z rolną częścią przejętego przez Skarb Państwa majątku ziemskiego. Dwór wraz przylegającym doń parkiem, służące zaspokojeniu mieszkaniowych potrzeb właścicieli majątku, wykazywały się naturalną odrębnością od tej części majątku, która służyła produkcji rolnej. Odrębność ta zaznaczała się przy tym szczegółowo omówionym w uzasadnieniu Ministra wydzieleniem faktycznym zespołu (ogrodzenia, brama).
W ocenie Sądu spełnianie przez przedmiotowy zespół dworsko-parkowy funkcji mieszkalno-rekreacyjnych (park) prowadzi do wniosku, że tego rodzaju funkcja miała charakter główny, wiodący, zasadniczy, co przesądza o niemożności uznania, że przejęcie tego zespołu w ramach reformy rolnej pozostawało w zgodzie z celami tej reformy, zdefiniowanymi w art. 1 dekretu. Nie zmienia tej oceny podnoszony w skardze fakt, że jeden ze współwłaścicieli miał zarządzać z dworu majątkiem, a także to, że po upaństwowieniu majątku dwór był wykorzystywany jako siedziba administracji Nadleśnictwa. Potencjalna możliwość zmiany funkcji mieszkalnej budynku mieszkalnego na rzecz funkcji administracyjnej, a nawet rzeczywiste występowanie takiej funkcji (w ramach uzupełnienia funkcji mieszkalnej) przed przeprowadzeniem reformy rolnej, nie mogą bowiem zmienić faktu, że funkcja mieszkalna dworu była funkcją o charakterze głównym, zasadniczym i to ona decyduje o ocenie dopuszczalności przejęcia dworu w ramach reformy rolnej.
W ślad za ukształtowanym już orzecznictwem sądowym Sąd stwierdził, że takie względy jak pokrywanie przez właściciela majątku wydatków związanych z utrzymaniem jego części mieszkalnej z dochodów pochodzących z działalności rolniczej, czy też wyłączne utrzymywanie się przez właściciela majątku z takiej działalności, nie mają rozstrzygającego znaczenia z punktu widzenia oceny istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy mieszkalną a rolniczą częścią majątku ziemskiego, dokonywanej na potrzeby postępowania, o którym mowa w § 5 i 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Równocześnie Sąd I instancji uznał, że z racji jednoznacznego doprecyzowania przez wnioskodawczynię w toku postępowania odwoławczego, że ostatecznym przedmiotem wniosku, który wszczął postępowanie w niniejszej sprawie, jest wyłącznie część działki [...], zasadnie organ odwoławczy uznał, że wystąpiły przesłanki do umorzenia na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 kpa postępowania odwoławczego w części dotyczącej działki [...].
W tej sytuacji Sąd I instancji stanął na stanowisku, że kwestionowana przez skarżącego decyzja Ministra nie narusza ani przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego. Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w następstwie czego podlegała oddaleniu.
Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Nadleśnictwo [...].
Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:
1 - przepisów prawa materialnego, czyli
- - art. 2 ust. 1 lit. e w związku z art. 1 ust. 2 dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. z 1945 r. Dz. U. Nr 3, poz. 13, ze zm.), przez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonych w pkt 1 decyzji Wojewody [...] z 27 lipca 2012 r. nie spełniało celów reformy rolnej zawartych w art. 1 ust. 2 tego dekretu,
- - art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN przez błędną wykładnię polegającą na zawężającym ustaleniu zakresu pojęcia "nieruchomości ziemskiej", 2 - naruszenie przepisów procesowych, które to uchybienie miało istotny wynik sprawy, czyli:
- - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, polegające na braku pełnego rozpoznania przez Sąd I instancji sprawy sądowoadministracyjnej w jej granicach, czego efektem było niedostrzeżenie zachodzącej podstawy nieważności zaskarżonej decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,
- - art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945 r. Nr 10, poz.
- 51) przez błędną ich wykładnię, polegającą na braku uwzględnienia przez Sąd I instancji wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a tym samym nieuprawnione zawężenie granic rozpoznanej sprawy,
- - art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 8, 77 § 1 kpa przez błędną jego wykładnię, polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy w zakresie określenia powiązania funkcjonalnego pomiędzy zespołem dworsko-parkowym a pozostałymi elementami składowymi majątku w [...].
Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał bowiem właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia oraz nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.
W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.
Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał przede wszystkim postawiony w skardze zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 3 kpa polegający na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji zachodzącej podstawy nieważności zaskarżonej decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Rzeczywiście w aktach sprawy znajduję się wcześniejsza decyzja Wojewody [...] z dnia 17 maja 2001 r., którą organ I instancji odmówił stwierdzenia, że przedmiotowe działki o nr [...] i [...] stanowiące zespół dworsko-parkowy majątku ziemskiego położonego w miejscowości [...] nie podpadały pod działanie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. z 1945 r. Dz. U. Nr 3, poz. 13). Jednakże decyzja ta została w całości uchylona przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 6 grudnia 2005 r. a postępowanie wszczęte przed organem I instancji umorzone.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Minister powołał się na istniejącą w tamtym okresie wykładnię przepisów dekretu, popartą licznymi wyrokami sądów administracyjnych, zgodnie z którą kwestia podpadania konkretnej nieruchomości pod działanie dekretu o przeprowadzaniu reformy rolnej jest sporem cywilnym, do którego rozpoznania właściwy jest sąd cywilny. Oznacza to, że uchylenie decyzji organu wojewódzkiego i umorzenie postępowania w sprawie nastąpiło z powodu braku, jak wówczas uważano, kognicji sądów administracyjnych w tego typu sprawach, a zatem bez merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Kwestia ta została dokładnie wyjaśniona zarówno w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 listopada 2011 r., jak i decyzji tego organu z dnia 7 grudnia 2011 r. uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia 30 sierpnia 2011 r. umarzającą, na podstawie art. 105 § 1 kpa, postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie.
W tej sytuacji wyjaśnić należy, że kwestia ustalenia, czy w postępowaniu, którego podstawę orzekania stanowiły przepisy dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, dopuszczalna jest droga administracyjna, czy też właściwa jest droga przez sądami powszechnymi, budziła kontrowersje w orzecznictwie sądowym. Jednak w dniu orzekania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi takich wątpliwości już nie było. Rozwiała je bowiem uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, w której stwierdzono, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
W ocenie skarżącego Nadleśnictwa pomiędzy decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 grudnia 2005 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego a sprawą wszczętą wnioskiem z dnia 20 czerwca 2011 r. zachodzi powaga rzeczy osądzonej (res iudicata). Z poglądem tym nie można się zgodzić. Rzeczywiście, według niektórych koncepcji wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego stanowi przeszkodę do ponownego wydania merytorycznej decyzji w tej samej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt III SA 103/97, OSP 1999, z. 1, poz. 19, z glosą B. Adamiak: "Decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której decyzją ostateczną postępowanie umorzono, jest nieważna (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.)" czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1279/96, LEX nr 35931: "Przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowań w drodze decyzji powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja.
Wzruszenie jej może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a nowa decyzja w tej samej sprawie wydana w zwyczajnym trybie zawsze musi spotkać się ze skutecznym zarzutem nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.)"). Inne jednak stanowisko, które podziela także Naczelny Sąd Administracyjny, zajmuje Janusz Borkowski, według którego chodzi w tym przypadku o wydanie kolejno, jedna po drugiej, decyzji załatwiających sprawę co do jej istoty (J. Borkowski (w:) "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 2014, s. 668). Rozstrzygnięcie tej wątpliwości wymaga odwołania się do pojęcia tożsamości sprawy. Dopuszcza się bowiem wydanie nowej decyzji merytorycznej w zwyczajnym trybie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o umorzeniu postępowania, w szczególności w przypadkach, gdy umorzenie nastąpiło ze względu na okoliczności przemijające lub miało charakter fakultatywny.
Decydują więc w istocie charakter sprawy i okoliczności umorzenia (K. Glibowski (w:) Komentarz, 2014, II, s. 669). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że pomiędzy ostateczną decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 grudnia 2005 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego a sprawą wszczętą wnioskiem z dnia 20 czerwca 2011 r. nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej (res iudicata).
Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał także postawiony w skardze zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51). Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że zarzut ten jest błędnie sformułowany. Ewentualnie mógłby on być podniesiony w związku z art. 141 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym a nie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, który stanowi, że orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich.
Jest to zatem przepis kompetencyjny, w rozpatrywanej sprawie został prawidłowo zastosowany i nie odnosi się w żadnej mierze do sposobu rozstrzygania przez Sąd I instancji. Niezależnie jednak od tej wadliwości stwierdzić należy, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuprawnione zawężenie granic rozpoznanej sprawy jest całkowicie chybiony. Przepis ten stanowi, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Innymi słowy określa on granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonej decyzji.
Zatem o naruszeniu wskazanego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona (czyli gdyby uczynił przedmiotem rozpoznania legalność innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę) albo gdyby - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, lub też gdyby wydał orzeczenie na niekorzyść skarżącego pomimo niestwierdzenia naruszeń prawa skutkujących nieważnością aktu lub czynności. Jednakże w rozpatrywanej sprawie takie sytuacje nie wystąpiły. Zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola prawidłowości wydanej w sprawie decyzji administracyjnej.
Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej in merito. Dokonuje kontroli zgodności z prawem jej rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Kontroli takiej można dokonać wyłącznie na podstawie stanu faktycznego ustalonego w czasie wydawania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności. Sąd uwzględnia jednak fakty lub dowody, które istniały w momencie wydania zaskarżonego aktu, ale nie były znane organowi administracji publicznej, jeżeli zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) - taka sytuacja nie miała jednak obecnie miejsca w rozpatrywanej sprawie. Oznacza to, że za pomocą jedynie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 powołanej ustawy nie ma możliwości zwalczania oceny stanu faktycznego dokonanej skutecznie i prawidłowo przez Sąd I instancji na podstawie zebranych w sprawie materiałów dowodowych.
Również postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z powołanymi skardze kasacyjnej przepisami kpa uznać należy za nieuzasadniony. Stosownie do treści art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten nie stwierdził naruszenie przepisów prawa, a pomimo to nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie oddalił złożonej skargi.
Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki nieuwzględnienia skargi pozwalały na zastosowanie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd I instancji nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób rozpatrzenia przez organ sprawy. Przy tym Sąd I instancji dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy nie zostały przez organ naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Podkreślić przy tym należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom.
Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia rozpatrywanego zarzutu wskazuje zaś, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną prawną dokonaną przez Sąd I instancji. Funkcją natomiast zarzutów naruszenia przez Sąd przepisów postępowania nie może być jedynie próba zwalczania w ten sposób merytorycznego rozstrzygnięcia Sądu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi.
Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zawarto zarzut błędnej wykładni art. 2 ust. 1 lit. e w związku z art. 1 ust. 2 dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. z 1945 r. Dz. U. Nr 3, poz. 13, ze zm.), polegającej na uznaniu, że przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonych w pkt 1 decyzji Wojewody [...] z 27 lipca 2012 r. nie spełniało celów reformy rolnej zawartych w art. 1 ust. 2 tego dekretu oraz zawężającym ustaleniu zakresu pojęcia "nieruchomości ziemskiej". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie wskazał, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie dawał podstaw do nacjonalizacji całego mienia właścicieli nieruchomości ziemskich.
Powołany dekret nie dotyczył wszelkich nieruchomości, a jedynie nieruchomości ziemskich. Z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich kategorię, a mianowicie nieruchomości o charakterze rolniczym, które mogły służyć realizacji określonych celów, które zostały wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu. Państwo, aby te cele zrealizować, mogło przejąć tylko te nieruchomości ziemskie, które się do tego nadawały. Przy wyjaśnianiu pojęcia "nieruchomości ziemskie" należy uwzględnić normatywne cele reformy rolnej, zwłaszcza w nawiązaniu do art. 1 ust. 2 dekretu, który ustalał, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć nieruchomości przejmowane na potrzeby reformy rolnej.
Pogląd taki zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający przedmiotową sprawę podziela stanowisko przedstawione w uzasadnieniu tej uchwały wskazujące, że na cele reformy rolnej mogły być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu. Oznacza to, że powołane poglądy mają zastosowanie do wszystkich nieruchomości o charakterze nierolniczym, w tym m.in. do zespołów pałacowo-parkowych czy dworsko-parkowych. Obowiązkiem organów administracji było zatem ustalenie, czy wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały charakter rolniczy, bądź były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską, a jeżeli nie, to czy nieruchomości funkcjonalnie z nimi związane przekraczały normy obszarowe określone w powołanym przepisie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni art. 2 ust. 1 lit. e i art. 1 ust. 2 omawianego dekretu w związku z § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu i zasadnie uznał, że przedmiotowy zespół dworsko-parkowy, zarówno ze względu na brak związku funkcjonalnego z prowadzoną w ramach tego majątku działalnością rolniczą, jak i swoją wielkość, stanowił część nieruchomości ziemskiej, która nie miała charakteru rolniczego lecz rezydencjalno-parkowy i wobec braku możliwości przeznaczenia tej części majątku na cele reformy rolnej określone w art. 1 ust. 2 dekretu nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wyjaśnić również należy, że pojęcie "związku funkcjonalnego" jako warunku objęcia zespołu dworsko-parkowego przepisami dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie jest normatywnie zdefiniowane. Orzecznictwo sądów administracyjnych co do konieczności wykazania związku funkcjonalnego zespołu z pozostałą częścią nieruchomości rolnej jest utrwalone (przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1162/07, z dnia 22 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 46/04, z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 662/13, pub. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniano, że związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez zespołu rezydencjalno-parkowego i odwrotnie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 906/08). Dla istnienia takiego związku nie wystarcza przy tym wyłącznie związek podmiotowy przez osobę właściciela, ani też same powiązania finansowe i terytorialne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt I OSK 28/2006, z dnia 5 marca 2003 r., sygn. akt IV SA 1593/02, z dnia 19 września 2000 r., sygn. akt IV SA 451/00), zamieszkiwanie właściciela na terenie nieruchomości ziemskiej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 532/07, z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 686/08), korzystanie przez właścicieli z dóbr w postaci żywności czy środków finansowych wytwarzanych przez majątek ziemski (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1014/08).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowy dworek (pałac) wraz z otaczającym go parkiem z uwagi na charakter zabudowy, przeznaczenie i sposób użytkowania bezspornie nie miał charakteru nieruchomości rolniczej. O związku tego zespołu z pozostałym majątkiem zgodnie z przywołanym orzecznictwem nie mogą przesądzać wyłącznie powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne. Decydującego znaczenia nie mogą mieć także źródła dochodów właściciela, ani też fakt zamieszkania przez współwłaściciela nieruchomości ziemskiej w dworku lub poza nim. Podkreślić należy, że polskie dwory (pałace, zamki) z reguły nie były związane z produkcją rolną, lecz były integralną częścią otaczających je parków. Taka też sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.
Oznacza to, że ustalenia Ministra co do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszej sprawy, jak też poszczególnych jej składników, zaakceptowane w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji, zostały poczynione prawidłowo. Prawidłowo też rozważono ich wzajemne powiązania oraz charakter zespołu rezydencjalno-parkowego, dowodząc braku związku funkcjonalnego z częścią rolną w obrębie całości majątku ziemskiego. Doprowadziło to Sąd do zasadnej konkluzji, że sporna nieruchomość nie stanowiła nieruchomości ziemskiej w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a zatem nie podlegała ona objęciu tą regulacją.
Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. Równocześnie wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 204 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez: organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę lub skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Z przepisu tego wynika, że uczestnik postępowania (czyli w niniejszej sprawie E.K.), który nie wniósł skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony do żądania zwrotu poniesionych przez siebie kosztów postępowania kasacyjnego.