Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 6 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 205/08 oddalił skargę S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne i ocenę prawną sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] października 2007 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Puławy stwierdzającą pobranie przez S. P. nienależnego świadczenia w kwocie [...] zł i orzekającą o obowiązku jego zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że S. P. nie poinformował organu pomocy społecznej o zmianie sytuacji dochodowej rodziny w związku z podjęciem zatrudnienia przez żonę od dnia 1 stycznia 2007 r. pomimo zawartego w decyzji przyznającej zasiłek rodzinny pouczenia o obowiązku informowania organu o każdej zmianie sytuacji dochodowej i rodzinnej. Po dokonaniu weryfikacji dochodów rodziny zgodnie z § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U.
Nr 105, poz. 881 ze zm.) organ stwierdził, że miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, po dodaniu wynagrodzenia żony za styczeń 2007r. w kwocie [...] zł, wyniósł [...] zł, co skutkuje utratę prawa do zasiłku rodzinnego od lutego 2007 r. Świadczenie pobierane zatem przez skarżącego od lutego 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r. jako nienależne podlega zwrotowi, zgodnie z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Za świadczenie rodzinne pobrane nienależnie uważa się m.in. świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie takich świadczeń w całości lub w części, jeżeli osoba je pobierająca była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Obowiązek niezwłocznego poinformowania organu o każdej zmianie w liczbie członków rodziny, o uzyskaniu dochodu lub innych zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych wynika z art. 25 ustawy, przy czym obowiązek ten dotyczy całego okresu zasiłkowego.
Organ pomocy społecznej posiada bowiem uprawnienia do weryfikacji swoich decyzji poprzez ich uchylenie lub zmianę bez zgody strony, gdy uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie Unii Europejskiej albo gdy osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne (art. 32).
Organ zaznaczył, że strona może ubiegać się o umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia, odroczenie terminu spłaty albo rozłożenie na raty zwłaszcza, że żona skarżącego miała zawartą umowę o pracę na okres do 31 grudnia 2007 r. Jeśli w okresie zasiłkowym 2007/2008 nastąpiła utrata dochodu, strona może również domagać się zmiany decyzji odmawiającej jej przyznania zasiłku rodzinnego na ten okres zasiłkowy.
S. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, żądając jej uchylenia w całości. W uzasadnieniu skargi wskazał, że obowiązku z art. 25 ust. 1 ustawy nie dopełnił, ponieważ w jego ocenie nie wystąpiły przesłanki prawne do jego spełnienia, gdyż uzyskany w 2007 r. dochód nie miał w żaden sposób wpływu na prawo do zasiłku rodzinnego przyznanego w oparciu o dochody z roku 2005. Zdaniem skarżącego, decyzja organu I instancji jest niezgodna z powołanym wyżej rozporządzeniem, ponieważ decyzja o przyznaniu świadczenia wydana została [...] września 2006 r., kiedy to żona skarżącego nie pracowała i nie osiągała dochodów. Dochody zaczęła osiągać w styczniu 2007 roku. Zatem organy orzekające w sprawie dokonały błędnej wykładni § 18 rozporządzenia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 6 maja 2008r., sygn. akt II SA/Lu 205/08 oddalił skargę S. P. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że bezspornym jest fakt przyznania skarżącemu zasiłku rodzinnego na okres od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007r. Podkreślił również, że w decyzji przyznającej zasiłek prawidłowo pouczono skarżącego o obowiązkach wynikających z treści art. 25 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżący zaś nie kwestionuje, że nie dopełnił tych obowiązków mimo, iż od stycznia 2007 r. zmienił się dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w związku z uzyskaniem przez jego żonę wynagrodzenia za pracę.
Sąd stwierdził, że obowiązek wynikający z art. 25 ustawy dotyczy całego okresu zasiłkowego, kiedy to organ administracji może zweryfikować swoją decyzję poprzez jej uchylenie lub zmianę. Uprawnienie organu do weryfikacji decyzji wynika z art. 32 ust. 1 ustawy. W niniejszej sprawie organ pomocy społecznej uzyskał informację o zmianie dochodu rodziny skarżącego po zakończeniu okresu zasiłkowego i wypłaceniu w całości przyznanego na ten okres świadczenia. Zasadnie więc organ I instancji wszczął postępowanie dotyczące nienależnie pobranego świadczenia i orzekł o jego zwrocie, stosownie do art. 30 ustawy. Skoro bowiem skarżący, pomimo pouczenia, nie powiadomił organu pomocy społecznej o zmianie dochodów rodziny w styczniu 2007 r. uznać należy, że naraził się na skutki pobrania od lutego 2007 r. do końca okresu zasiłkowego nienależnego świadczenia, polegające na obowiązku jego zwrotu wraz z odsetkami, co wynika z art. 30 ust. 1 i 8 ustawy.
Weryfikacji uprawnień skarżącego do świadczeń rodzinnych organ dokonał stosownie do § 18 ust. 3 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne stanowiącego, iż w przypadku gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu. Wobec powyższego Sąd uznał, że postępowanie przed organami administracji przeprowadzone zostało z zachowaniem przepisów prawa.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. P., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, podniósł następujące zarzuty:
- I. naruszenia przepisów postępowania sądowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002, nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz
- 2) art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej w zakresie zgodności z prawem skarżonej decyzji i wydanie orzeczenia, którego nie poprzedziła kontrola działania organu administracji polegająca na ocenie, czy organ w sposób wyczerpujący dokonał analizy materiału dowodowego zebranego w postępowaniu oraz czy organ rozważył wszystkie okoliczności podnoszone przez skarżącego, przez co zostały naruszone następujące przepisy:
- a) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego polegającej na wadliwym uznaniu, że organy administracyjne dokładnie i wnikliwie przeprowadziły postępowanie dowodowe i prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego,
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż w sprawie zostały naruszone przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości, podczas gdy WSA wadliwie przyjął, że organ II instancji nie naruszył art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Sąd wadliwie bowiem uznał, że organy administracyjne dokładnie i wnikliwie przeprowadziły postępowanie dowodowe pomimo, że w niniejszej sprawie nie dokonano prawidłowej oceny dokumentacji dotyczącej dochodu rodziny w tym zaświadczenia z którego wynika, że żona skarżącego J. P. podjęła zatrudnienie od dnia 1 stycznia 2007r., co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia;
- II. naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, a mianowicie:
- 1) art. 25 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 2 i pkt 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z § 18 ust. 3 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, polegające na ich błędnej interpretacji wyrażającej się w przyjęciu, że dochód uzyskany w styczniu 2007 r. przez żonę skarżącego ma wpływ na prawo do świadczenia tj. zasiłku rodzinnego przyznanego decyzją z dnia [...] września 2006 r. na okres zasiłkowy obejmujący okres od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. pomimo, iż dochód rodziny będący podstawą do przyznania prawa do tego zasiłku oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy,
- 2) art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającego na wadliwym uznaniu, że zasiłek rodzinny przyznany decyzją z dnia [...] września 2006r. na okres zasiłkowy obejmujący okres od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. w okresie od 1 lutego 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi.
Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia według norm przepisanych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji wadliwe wykonał funkcję kontrolną w stosunku do zaskarżonej decyzji, co skutkowało naruszeniem przepisów postępowania sądowego, tj. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 151 P.p.s.a. Skutkiem prawidłowo wykonanej kontroli przez Sąd Wojewódzki winno być uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a nie oddaleniem skargi. Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji dokonał wadliwej oceny przeprowadzonego postępowania dowodowego. W niniejszej sprawie doszło bowiem do naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez wadliwe uznanie, że postępowanie przed organami administracji przeprowadzone zostało z zachowaniem przepisów i zasad procedury administracyjnej pomimo, iż nie dokonano prawidłowej oceny dokumentacji dotyczącej dochodu rodziny, w tym zaświadczenia z którego wynika, że żona skarżącego J. P. od dnia 1 stycznia 2007 r. podjęła zatrudnienie, co spowodowało naruszenie powołanych przepisów oraz naruszenie zasady prawdy obiektywnej a w konsekwencji miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Prawidłowa ocena zgromadzonych w sprawie dowodów jednoznacznie wskazuje na to, że okoliczności te (z uwagi na datę podjęcia zatrudnienia i uzyskania dochodu przez J. P.) nie mają wpływu na treść decyzji z [...] września 2006r., a tym samym na prawo do zasiłku rodzinnego na dziecko skarżącego M. P. na okres zasiłkowy 01.09.2006 r. - 31.08.2007 r., które to prawo zostało ustalone i przyznane w oparciu o dochody rodziny z roku 2005 r. Powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ukształtowały treść wyroku.
W uzasadnieniu zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 25 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 2 i pkt 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z § 18 ust. 3 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne pełnomocnik skarżącego podniósł, że w jego ocenie Sąd I instancji dokonał błędnej interpretacji wyrażającej się w przyjęciu, że dochód uzyskany w styczniu 2007 r. przez żonę skarżącego J. P. ma wpływ na prawo do zasiłku rodzinnego przyznanego decyzją z dnia [...] września 2006 r. na okres zasiłkowy od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. pomimo, iż dochód rodziny będący podstawą do przyznania prawa do zasiłku oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Jak wynika bowiem z dyspozycji art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny - oznacza to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, zaś o okresie zasiłkowym - oznacza to okres od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych.
W ocenie skarżącego prawidłowa analiza i wykładnia powołanych przepisów prawa materialnego winna prowadzić do wniosku, że brak jest podstaw do weryfikacji decyzji z dnia [...] września 2006 r. z powodu dochodu uzyskanego w styczniu 2007 r., skoro podstawą do jej wydania był dochód rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy a wysokość tego dochodu - w 2005 r. dawała podstawy do przyznania tego zasiłku, co znalazło wyraz w decyzji. W związku z osiągnięciem dodatkowego dochodu w styczniu 2007r., która to okoliczność istniała w dniu ustalania prawa do świadczenia, decyzją z dnia [...] października 2007 r. Dyrektor MOPS w Puławach w oparciu o dochody za 2006 r. odmówił skarżącemu przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko M. P. w kolejnym okresie zasiłkowym tj. od 01.09.2007 r. do 31.08.2008r.
Także § 18 ust. 3 rozporządzenia, w ocenie skarżącego, nie może mieć zastosowania do stanu faktycznego sprawy i korygowania decyzji z [...] września 2006 r., która wydawana była w oparciu o dochody z 2005 r. W konsekwencji z naruszeniem art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sposób nieuprawniony uznano, że zasiłek rodzinny przyznany decyzją z dnia [...] września 2006 r. na okres zasiłkowy obejmujący okres od 01.09.2006 r. do 31.08.2007 r., w okresie od 01.02.2007 r. do 31.08.2007 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi. Zmiana dochodów rodziny w styczniu 2007 r. nie mogła mieć wpływu na prawo do świadczenia na okres zasiłkowy od 01.09.2006 r. do 31.08.2007 r., a tym samym pobrane w części wskazanego okresu tj. od 01.02. 2007 r. do 31.08.2007r. świadczenie nie może zostać uznane za nienależne i podlegające zwrotowi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ podstawy kasacyjne, na jakich została oparta, są w części usprawiedliwione.
W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 P.p.s.a, tj. naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ten ostatni zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania prawidłowości subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.
Rozpoznając zatem w pierwszej kolejności zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w całości są one chybione. Nie ma żadnych wątpliwości, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z prawem. W związku z tym bezzasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (P.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. To, czy kontrola legalności decyzji została przez sąd administracyjny przeprowadzona z naruszeniem przepisów postępowania, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisów określających określają przedmiot i zakres działania sądów administracyjnych.
Za nietrafny należy uznać także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., które autor skargi kasacyjnej upatruje w błędnej ocenie przez Sąd I instancji zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również w wadliwym przyjęciu przez ten Sąd, że organy administracji właściwie przeprowadziły postępowanie dowodowe i prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa wymagania, jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Zgodnie z jego dyspozycją uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Nie można uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzucić braku któregokolwiek z elementów przewidzianych w art. 141 § 4 P.p.s.a. Merytoryczna zaś argumentacja uzasadnienia zaskarżonego wyroku zmierzała do wykazania, zgodnie z przyjętą przez Sąd oceną prawną, że w postępowaniu przed organami administracji nie doszło do naruszenia prawa i wywód uzasadnienia w tym względzie jest wyczerpujący oraz logicznie umotywowany. Odmienna ocena materiału dowodowego przez stronę skarżącą nie może przesądzać o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a., oparty na tej samej argumentacji.
Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że istota sprawy sprowadza się do rozważenia zagadnienia dochodu uzyskanego i utraconego w świetle definicji dochodu rodziny zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z przepisu tego wynika, że podstawą do wyliczenia dochodu rodziny jest przeciętny miesięczny dochód uzyskany w roku poprzedzającym okres zasiłkowy tj. okres od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 4 i 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych przy obliczaniu dochodu rodziny uwzględnia się dochód utracony i dochód uzyskany, przy czym definicję uzyskania i utraty dochodu zawiera art. 3 pkt 23 i 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyliczając rodzaje źródeł dochodu, których utrata bądź uzyskanie powodują skutki dla osób wnioskujących o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz świadczeniobiorców.
W świetle powołanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych dla ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku ustawodawca uznał za decydujący dochód rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy i wyłącznie od jego wysokości uzależnił prawo strony do wnioskowanego świadczenia, co w rozpoznawanej sprawie oznacza przeciętny miesięczny dochód na osobę w rodzinie uzyskany w roku kalendarzowym 2005. Jednocześnie w rozporządzeniu z dnia 2 czerwca 2005 r., wydanym na podstawie art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Minister Polityki Społecznej określił sposób i tryb postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych, wstrzymywania lub zawieszania wypłaty tych świadczeń, a także sposób ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych. Na podstawie § 18 ust. 1 i 3 tego rozporządzenia organy orzekające w niniejszej sprawie powiększyły dochód rodziny skarżącego o miesięczną kwotę dochodu uzyskiwanego przez jego żonę od stycznia 2007r. do z tytułu wynagrodzenia za pracę, mimo iż wniosek skarżącego dotyczył okresu zasiłkowego od dnia 1 września 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2007r., co zgodnie z definicją dochodu rodziny (art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych) obligowało organ do badania dochodów rodziny za rok 2005.
Uznać zatem należy, że § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. stanowiący, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych - pozostaje w sprzeczności z ustawową definicją dochodu zawartą w słowniczku pojęć ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Zauważyć należy, że - jak wynika z ukształtowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego (por. uzasadnienie wyroku TK z 05.11.2001 sygn. U 1/01 OTK 2001/8/247 oraz postanowienie SN z 08.08.2003r. sygn. V CK 6/02 OSNC 2004/7-8/131) - zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie jako akt wykonawczy wobec ustawy zdeterminowany jest trzema warunkami: 1) wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest nieopartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, 2) wydania rozporządzenia, co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu w celu wykonania ustawy,
3) niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji RP, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Warunki te oznaczają zakaz wydawania rozporządzeń: bez upoważnienia ustawowego, nie będących aktami wykonującymi ustawę, sprzecznych z Konstytucją i obowiązującymi ustawami. Rozporządzenie nie może więc bez wyraźnego upoważnienia ustawy wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami, nie może także zawartych w nich treści przekształcać, modyfikować, a także nie powinno ich powtarzać. Naruszenie tych warunków może stwarzać podstawę do postawienia zarzutu niezgodności rozporządzenia z ustawą. Pamiętać też należy, że rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Taki charakter rozporządzenia determinuje i ogranicza jego treść w tym znaczeniu, że w drodze delegacji ustawowej do prawotwórstwa administracyjnego nie może zostać przekazane uprawnienie do zmiany przepisów rangi ustawowej, jak też upoważnienia ustawowe nie mogą delegować prawa do wkraczania w materię zastrzeżoną wyłącznie dla regulacji ustawowej.
Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Stanowiący bowiem ustawową delegację do wydania rozporządzenia art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych upoważniał Ministra Polityki Społecznej do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego od świadczeń rodzinnych, a nie do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość dochodu rodziny zdefiniowanego w art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rolą rozporządzenia jest bowiem konkretyzacja ustawy, a nie jej uzupełnianie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawierający regulację materialnoprawną przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. swą treścią wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, co w rezultacie przesądza o jego niezgodności z ustawą. Dotyczy to także ust. 3 § 18 będącego konsekwencją uregulowania zawartego w ust. 1.
Wskazać w tym miejscu należy, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym tj. ustawie z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (Dz. U. z 1998 r. nr 102, poz. 651), która utraciła moc na podstawie art. 71 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych kwestia utraty źródła dochodu i uzyskania nowego źródła dochodu, jako wpływających na ustalenie prawa do zasiłku była uregulowana materią ustawową (art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r.) i nie budziła wątpliwości, co do woli ustawodawcy. W tych okolicznościach tym bardziej uzasadniony jest pogląd, że zawarta w § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. regulacja dotycząca uwzględnienia zmian w dochodach w innym, późniejszym okresie, niż wynikający z definicji zawartej w art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest sprzeczna z tą ustawową definicją.
Zauważyć należy, że przekroczenie przez organ wydający rozporządzenie zakresu upoważnienia zawartego w ustawie wiąże się z określonymi skutkami w postaci stwierdzenia niekonstytucyjności regulacji przez Trybunał Konstytucyjny w trybie kontroli abstrakcyjnej (art. 188 pkt 3 Konstytucji RP) lub pominięcia (niezastosowania danego przepisu) w trybie kontroli konkretnej dokonywanej przez sąd orzekający w indywidualnej sprawie. Wskazane uprawnienie sądów zostało wyinterpretowanie z art. 178 ust.1 Konstytucji RP stanowiącego, że sędziowie przy wyrokowaniu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Mogą zatem w konkretnej sprawie pominąć normę aktu prawnego podustawowego niezgodnego z Konstytucją i wydać rozstrzygnięcie wyłącznie na podstawie ustawy zasadniczej bądź ustawy zwykłej (por. wyrok SN z dnia 7.03.2003 r. III RN 33/02, OSNP 2004/7/111).
Przytoczone wyżej rozważania i ocenę prawną zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1843/07 w sprawie o podobnym stanie faktycznym i tożsamym kontekście prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie przytoczony pogląd w całości podziela i uznaje że w pełni znajduje on zastosowanie do rozpoznawanej sprawy.
Za słuszny zatem Sąd uznał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 25 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i w związku z § 18 ust. 3 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne.
Wobec tego, że w rozpoznanej sprawie zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 188 P.p.s.a., uchylając zaskarżony wyrok rozpoznał skargę wniesioną przez S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...]. Uznając jej zasadność ze względów wyżej przedstawionych, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Puławy z dnia [...] października 2007 r. nr [...].
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego adw. J. C. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.