Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1145/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oddalił skargę I. R. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu odwołania I. R. i W. S., decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy Konstancin – Jeziorna z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nieruchomości położonej w Konstancinie – Jeziorna przy ul. K. oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...] o pow. 3320 m² uregulowanej w księdze wieczystej nr [...].
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 20 grudnia 2000 r. I. R. i W. S. zwrócili się do Burmistrza Gminy Konstancin – Jeziorna o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej wyżej nieruchomości. Rozpoznając wniosek organ ustalił, że w dniu [...] marca 1983 r. zawarta została w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] umowa zamiany, w oparciu o którą I. C. nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości na 99 lat - działki ewid. nr [...] (obecnie nr ewid. [...]). W zamian za ww. prawo przeniosła na rzecz Skarbu Państwa własność nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przeznaczoną pod budowę piekarni. Z treści umowy wynika, że zawarta została w wykonaniu decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Konstancin-Jeziorna z dnia [...] lutego 1983r. nr [...] wydanej na podstawie art. 42 i art. 39 pkt 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 22 poz. 159 ze zm.).
Następnie umową z dnia [...] lipca 1987 r. zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] I. C. sprzedała prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości na rzecz W. S., pod warunkiem, że Skarb Państwa nie wykona prawa pierwokupu przysługującego na zasadzie art. 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22 poz. 99 ze zm.). Wobec faktu, że Skarb Państwa nie skorzystał z uprawnienia, strony (I. C. i W. S.) w dniu [...] września 1987 r. za Rep. [...] zawarły umowę przeniesienia własności nieruchomości - działki ewid. nr [...] (obecnie nr ewid. [...] w obrębie [...]). W dniu 28 czerwca 1997 r. W. S. i I. R. zawarli związek małżeński, a umową majątkową z dnia [...] maja 1998 r. rozszerzyli obowiązującą ich wspólność ustawową m.in. na majątek nabyty przed zawarciem związku małżeńskiego.
Odmawiając bezpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności organ podniósł, że wnioskodawcy nie są następcami prawnymi I. C., w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm., powoływanej dalej jako: "ustawa"), gdyż prawo użytkowania wieczystego nieruchomości nabyli w drodze czynności cywilnoprawnej (umowy sprzedaży).
W odwołaniu od decyzji Burmistrza Gminy Konstancin – Jeziorna wnioskodawcy wskazali, że skoro użyte w art. 1 ust. 3 ustawy pojecie "następcy prawni" należy odczytywać zarówno jako następstwo w drodze sukcesji syngularnej, jak i uniwersalnej, to nie ma żadnych racjonalnych podstaw do uznania, że następcy prawni w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy należy wyłącznie do przypadków następstwa pod tytułem ogólnym.
W decyzji z dnia [...] marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie podzieliło stanowiska wnioskodawców.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji wnieśli I. R. i W. S. zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną wskazał, że zgodnie z art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – zwanej dalej ustawą przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje nieodpłatnie na rzecz osób fizycznych, które: 1) były w dniu wejścia w życie ustawy (13 października 2005 r.) użytkownikami wieczystymi nieruchomości, niezależnie od jej przeznaczenia, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r. bądź na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279);
- 2) są następcami prawnymi wyżej wymienionych osób.
W niniejszej sprawie istota problemu sprowadza się od odpowiedzi na pytanie, czy I. R. i W. S. jako nabywcy od I. C. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Konstancinie – Jeziorna przy ul. K. oznaczonej jako działka nr [...] (umowa z dnia [...] września 1987 r.) mieszczą się w pojęciu następcy prawnego, o którym mowa w art. 5 pkt 1 ustawy tj. czy pod tym pojęciem należy rozumieć osoby, które nabyły prawo użytkowania wieczystego w drodze sukcesji uniwersalnej np. dziedziczenia, czy również takie osoby, które uzyskały to prawo w drodze sukcesji pod tytułem szczególnym.
Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1374/10 odnośnie tego, że pojęcie "następcy prawnego", w rozumieniu art. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, należy rozumieć w sposób szczególny poprzez uznanie, że pojęcie to nie odnosi się do następcy prawnego w drodze sukcesji singularnej. W rozpoznawanej sprawie przeniesienie prawa nastąpiło w drodze czynności prawnej, która nie wywołuje takich skutków, jak nabycie w drodze sukcesji uniwersalnej. Nabycie nastąpiło bowiem w drodze umowy notarialnej zawartej na gruncie prawa cywilnego, zakładającej autonomię woli oraz zasadę, iż przenoszone jest to prawo, które posiadane jest przez zbywcę. W wyroku z 17 kwietnia 2007r., sygn. akt I OSK 763/06, Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, iż nie można w drodze decyzji administracyjnej zmieniać zakresu woli uczestników obrotu cywilnoprawnego poza zakres, który został wyznaczony przez prawodawcę.
Jak podkreśla się w doktrynie osoby wskazane w art. 5 pkt 1 ustawy są przez ustawodawcę traktowane w sposób szczególny. Zostały one bowiem pozbawione prawa własności w drodze wywłaszczenia bądź umowy zawartej jednak pod groźbą wywłaszczenia. Celem przyznania prawa do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności było wyrównanie szkody wynikłej z przymusowego pozbawienia prawa własności w zamian za użytkowanie wieczyste. Celu tego nie sposób realizować wobec osoby, która w drodze czynności cywilnoprawnej nabyła prawo użytkowania wieczystego (R. Skwarło: Komentarz do art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, Lex/el 2007, teza 6).
Zatem, o ile z żądaniem przekształcenia - zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy mogą wystąpić osoby fizyczne, prawne i spółdzielnie będące następcami prawnymi osób, które w dniu wejścia w życie ustawy były użytkownikami wieczystymi nieruchomości i nabyli to użytkowanie na zasadzie sukcesji generalnej, jak i sukcesji syngularnej, o tyle prawo do nieodpłatnego nabycia mają wyłącznie następcy prawni, którzy nabyli prawo użytkowania wieczystego w drodze sukcesji uniwersalnej.
Tak więc nie każdy użytkownik wieczysty może skorzystać z nieodpłatnego przekształcenia prawa, a tylko ten, który otrzymał użytkowanie wieczyste nieruchomości w zamian za odjęcie w trybie administracyjnoprawnym własności nieruchomości. Ograniczenie to należy odnieść także do następców prawnych. Zatem nie każdy przypadek następstwa prawnego będzie uprawniał do nieodpłatnego nabycia własności nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wnieśli skarżący i zaskarżając je w całości zarzucili naruszenie:
- 1) przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 oraz art. 135 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez SKO, a wcześniej przez Burmistrza Gminy Konstancin Jeziorna przepisów art. 6, 7, 9 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., Nr 267 t.j.) ("K.p.a."), polegającego na nierozpatrzeniu wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w całości, tj. odniesienie się do wniosku jedynie w zakresie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, pomimo, że w punkcie 1. inicjującego postępowanie administracyjne wniosku z dnia 19 grudnia 2000 r. skarżący bezpośrednio sformułowali: "Występując jako współwłaściciele działki zabudowanej w Konstancinie-Jeziornej, ul. K. (...) uprzejmie prosimy o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego tej działki w pełne prawo własności hipotecznej".
A ponadto, z ostrożności procesowej:
- 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012, nr 83, j.t.) ("P.p.u.w"), poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu w zaskarżonym wyroku, iż użyte w tym przepisie pojęcie "następców prawnych" nie odnosi się do skarżących.
Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że w swoich dalszych pismach skarżący rozwijali oczywiście argumentację na poparcie tezy, że mają prawo wnioskować o przekształcenie bez dodatkowych opłat. Jednak w żadnym ze swoich pism nie ograniczyli w sposób kategoryczny swojego wniosku tylko i wyłącznie do przekształcenia nieodpłatnego. organ administracji dopuścił się naruszenia art. 6 i następnych K.p.a. ponieważ zawęził rozpoznanie ich wniosku tylko i wyłącznie do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w wprawo własności. Nawet jeśli uznał, że nie zachodzą przesłanki do przekształcenia nieodpłatnego, powinien był zbadać czy istnieją warunki, by wydać decyzję o przekształceniu za opłatą. Naruszenie przepisów postępowania jest tym bardziej rażące, że pomiędzy wnioskiem Skarżących, a decyzją odmowną wydaną przez Burmistrza Gminy Konstancin-Jeziorna minęło grubo ponad 10 lat.
Naruszenie przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest pochodną naruszenia, którego dopuściły się organy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien był zwrócić uwagę na brak należytego i wyczerpującego rozpoznania sprawy przez te organy i brak rozpoznania całości wniosku zgłoszonego przez Skarżących. Nie bez znaczenia jest przy tym treść art. 134. § 1. P.p.s.a., który nakazuje sądowi rozstrzygnąć sprawę bez związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nawet jeśli skarżący w swoim piśmie procesowym nie wskazali na omawiane naruszenia przepisów procedury administracyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był, działając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a., stwierdzić inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rezultacie należało uchylić decyzję wydaną przez SKO.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 P.p.u.w. przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje nieodpłatnie na rzecz osób fizycznych, o których mowa w art. 1 ust. la tej ustawy, lub ich następców prawnych. Art. 1 ust. la pkt 1) P.p.u.w. wymienia zaś osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.
Wykładając powyższy przepis zarówno organy administracji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uciekły się do metod wykładni celowościowej. Nie ma tymczasem podstaw, by odwoływać się do metod wykładni celowościowej w sytuacji, w której już wykładnia literalna prowadzi do jednoznacznych rezultatów interpretacyjnych. Pojęcie użyte na gruncie art. 5 ust. 1 P.p.u.w. jest językowo całkowicie jednoznaczne, a jego rozumienie nie powinno w takim razie podlegać dalszej interpretacji. Nie ma też podstaw by w obrębie jednego aktu prawnego jednobrzmiącym pojęciom nadawać różne znaczenia. SKO inaczej rozumie pojęcie "następców prawnych" w kontekście art. 5 ust. 1 P.p.u.w., a inaczej w kontekście art. 1 ust. 3 P.p.u.w. Prowadzi to do błędnej wykładni pierwszego z wymienionych przepisów, a w konsekwencji do naruszenia prawa materialnego.
Po trzecie, gdyby intencją ustawodawcy było różnicowanie sytuacji osób, które nabyły użytkowanie wieczyste nieruchomości w drodze sukcesji ogólnej, od sytuacji osób, które nabyły użytkowanie wieczyste nieruchomości w drodze sukcesji syngularnej, wówczas użyłby w tym celu różnych sformułowań. Skoro tak nie uczynił, to zgodnie z koncepcją racjonalnego ustawodawcy, nie można dopatrywać się w przepisach tego typu rozróżnień.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania, z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów, które okazały się nieusprawiedliwione.
W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, który uzasadniono zaniechaniem rozpoznania wniosku w jego całokształcie tj. odniesienie się jedynie do żądania w zakresie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zarzut skonstruowano w oparciu o art. 145§1pkt.1lit.c P.p.s.a. w związku z art. 3§1, art. 134§1P.p.s.a oraz art. 6,7,9,77§1 kpa. Nie wskazano żadnego przepisu który reguluje wymagania dotyczące żądania wszczęcia postępowania administracyjnego.
Tymczasem to treść żądania decyduje o przedmiocie sprawy, wyłącznie strona jest uprawniona do kształtowania żądania, do niej należy jego uszczegółowienie, organ nie jest uprawniony do samodzielnego kształtowania jego treści. Ocenę co do podjęcia przez organ wszystkich czynności celem wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy odnieść należy wyłącznie do wyznaczonego przez wnioskodawcę przedmiotu sporu. Prawidłowo skonstruowana skarga kasacyjna w tym względzie winna zawierać wskazanie normy, odnoszącej się do wymagań wniosku. Tymczasem skarżący kasacyjnie zaniechał takiego wskazania. Tak postawiony zarzut nie mógł zatem odnieść skutku, ocena konieczności podjęcia właściwych dla danej sprawy czynności winna zawsze nawiązywać do przedmiotu postępowania wyznaczonego żądaniem.
Nie sposób więc przy prawidłowo skonstruowanym zarzucie pominąć regulacji odnoszących się do wymagań wniosku. Niekompletnie sformułowany zarzut podlegać musiał zatem oddaleniu. Na marginesie jedynie zaznaczyć należy, że analiza pism, złożonych przez skarżących w tym wniosek z dnia 19 grudnia 2000r. pozwalała przyjąć, bez dodatkowych wyjaśnień, że ich intencją, od samego początku było uzyskanie nieodpłatnie prawa własności spornej nieruchomości.
Za wadliwy uznać należało zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędna wykładnię art. 5 ust.1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W istocie bowiem ugruntowany jest w orzecznictwie sądoadministracyjnym pogląd zgodnie z którym pod pojęciem następcy prawnego z art. 5 ust.1 należy rozumieć należy osoby, które nabyły prawo użytkowania wieczystego w drodze sukcesji uniwersalnej np. dziedziczenia. Tego rodzaju wykładnia znajduje uzasadnienie w celu tej regulacji, która miała być swoistą rekompensatą za poniesione szkody na skutek działań państwa, co słusznie sąd I instancji zauważył w uzasadnieniu wyroku. Do tego rodzaju wywodów prowadzi wykładnia systemowa i funkcjonalna przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Z przywileju nieodpłatności korzystać mogą zatem jedynie te osoby, które uprzednio utraciły własność nieruchomości jak ich spadkobiercy, w istocie bowiem jedynie spadkobierca wstępuje w ogół praw majątkowych spadkodawcy. Z kolei osoba, która prawo użytkowania wieczystego uzyskała w drodze umowy nabywa tylko te prawa, która umowa nań przenosi.
Tak więc skoro w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sukcesją syngularną rację należy przyznać kontrolowanemu sądowi, że brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o nieodpłatne przeniesienie użytkowania wieczystego.
Stąd skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 P.p.s.a.