Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 15 lutego 2023 r. oddalił skargę G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 18 lutego 2022 r. nr SKO 4103/46/2022 w przedmiocie odmowy udzielenia ulgi w postaci umorzenia nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Prezydent Miasta Wałbrzycha (dalej: organ I instancji) decyzją z 8 grudnia 2021 r. odmówił G. P. udzielenia ulgi w postaci umorzenia nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w wysokości 1.000 zł, orzeczonego decyzją z 2 sierpnia 2021 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że 26 października 2021 r. skarżąca wniosła o umorzenie należności. Powołała się na brak swojej winy w jej powstaniu, niemożność spłaty, fakt posiadania umowy o pracę tylko do 31 sierpnia 2022 r., konieczność utrzymania dwóch uczących się córek. Do wniosku dołączyła dowody potwierdzające jej sytuację i wysokość ponoszonych wydatków. Organ I instancji uznał, że w sytuacji strony i jej rodziny nie występują szczególnie uzasadnione okoliczności. Pouczył jednocześnie stronę o możliwości rozłożenia należności na raty.
W odwołaniu strona dowodziła, że ma do spłacenia łącznie 15.000 zł, której to kwoty nie jest w stanie uiścić. Wniosła jednocześnie o rozłożenie zadłużenia na raty.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z 18 lutego 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Jako podstawę prawną decyzji podano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. - dalej: K.p.a.) i art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej: u.ś.r.). Kolegium podniosło, że w sprawie rozważenia wymaga, czy w sytuacji strony zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za umorzeniem kwoty nienależnie pobranych świadczeń w wysokości 1.000 zł. Dostrzegło, że w tym celu konieczne jest dokonanie analizy sytuacji rodzinnej, majątkowej i dochodowej rodziny strony. Zauważyło, że strona mieszka i prowadzi gospodarstwo domowe z dwiema pełnoletnimi córkami (uczącymi się/studiującymi); jest zatrudniona (jej wynagrodzenie wynosiło w sierpniu 2021 r. 2410,18 zł, we wrześniu 2021 r. 2.609,58 zł + dodatek doraźny 1.126,64 zł, w październiku 2021 r. 2.617,58 zł + dodatek doraźny 1.227 zł); jedna z córek otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny (215,84 zł miesięcznie); alimenty na dwie córki wynoszą 1.000 zł. Podało, że w październiku 2021 r. dochód rodziny wyniósł 5.060,42 zł, stałe miesięczne wydatki wynoszą 1.602,89 zł i że na opłacenie pozostałych wydatków stronie pozostaje 3.457,53 zł. W ocenie SKO, kwota dochodu pozostała po uiszczeniu stałych opłat pozwala stronie na spłatę zadłużenia np. w dogodnych ratach.
Według SKO, brak jest natomiast podstaw aby umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości, bowiem w sytuacji rodziny strony nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. SKO zauważyło, że strona ma 49 lat, otrzymuje stały dochód, nie jest osobą chorą pozbawioną perspektyw zarobkowania w przyszłości. Kolegium wzięło wzgląd na fakt, że na stronie ciąży także obowiązek zwrotu nienależnie pobranego dodatku do zasiłku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w kwocie 1.320 zł i zwrot kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 8.062,56 zł. Wywiodło, że stronie ciężko będzie spłacić całość należności jednorazowo. Pouczyło stronę, że może ona złożyć wniosek o rozłożenie spłaty ww. kwot na dogodne raty.
Decyzję organu odwoławczego G. P. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu I instancji, orzekające w tej sprawie organy dokonały w sposób prawidłowy (wystarczający) analizy sytuacji materialnej i życiowej strony oraz podjęły właściwą decyzję o braku możliwości umorzenia kwoty 1.000 zł. Według Sądu, organy uwzględniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wynikające z kompletnej dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy (przedłożonej przez stronę). Fakt, że organy oceniły stan faktyczny sprawy, w kontekście przesłanki szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny, w sposób odmienny od twierdzeń strony, nie oznacza naruszenia zasady prawdy obiektywnej. W sprawie ustalono, że strona mieszka i prowadzi gospodarstwo domowe z dwiema pełnoletnimi córkami (N. P.: ur. [...] listopada 1995 r., studentką, termin ukończenia studiów wrzesień 2023 r.; A. P.: ur. [...] stycznia 2000 r., słuchaczką szkoły policealnej, termin ukończenia nauki sierpień 2023 r.); jest zatrudniona w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w [...] (jej wynagrodzenie wynosiło w sierpniu 2021 r. 2410,18 zł, we wrześniu 2021 r. 2.609,58 zł + dodatek doraźny 1.126,64 zł, w październiku 2021 r. 2.617,58 zł + dodatek doraźny 1.227 zł); córka strony (A.) otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny (215,84 zł miesięcznie); alimenty na dwie córki wynoszą 1.000 zł. Wprawdzie - zgodnie z art. 3 pkt 16 u.ś.r. - córki N. (lat 26) nie można zaliczyć do członków rodziny strony, jednak słusznie przyjął organ, że skoro strona partycypuje w kosztach jej utrzymania to - oceniając sytuację finansową rodziny strony - należy uwzględnić ją w składzie rodziny.
Nadto ustalono, że dochód strony i jej córek w październiku 2021 r. wyniósł 5.060,42 zł; na stałe koszty utrzymania rodziny składają się: czynsz - 680 zł, prąd - 165,97 zł, telewizja - 124,99 zł, Internet - 88,90 zł, telefon - 47,27 zł, dojazd strony do pracy - 295,76 zł, dojazdy córek do szkoły 50 zł, wydatki na leki - 100/150 zł (w sumie stałe konieczne wydatki wynoszą 1.602,89 zł); na opłacenie pozostałych wydatków stronie pozostaje 3.457,53 zł; strona opłaca dobrowolne ubezpieczenie mieszkania 875 zł i na życie (kwartalnie 400 zł i 123 zł).
Sąd I Instancji podzielił stanowisko organów, że kwota dochodu pozostała po wniesieniu stałych opłat pozwala stronie na spłatę zadłużenia np. w dogodnych ratach oraz że brak jest podstaw, aby definitywnie umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości, gdyż w sytuacji rodziny strony nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Strona ma 49 lat, otrzymuje dochód, nie jest osobą chorą pozbawioną perspektywy zarobkowania w przyszłości. Sąd I instancji dostrzegł (podobnie jak SKO), że córka strony jest osobą niepełnosprawną, lecz miesięczny koszt wydatków na leczenie wynosi od 100 do 150 zł, co nie jest zbyt wygórowaną kwotą w porównaniu z wydatkami na leczenie ponoszonymi przez inne osoby korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej (informacja znana Sądowi na podstawie akt innych spraw). WSA podzielił stanowisko Kolegium, że stronie ciężko będzie spłacić całość należności jednorazowo, jednak przepis art. 30 ust. 9 u.ś.r. przewiduje również inne ulgi w spłacie zadłużenia, np. rozłożenie nienależnie pobranych świadczeń na raty i taką możliwość organ I instancji powinien rozważyć rozpatrując ewentualny wniosek strony.
Sąd I instancji miał na uwadze, że rodzina skarżącej jest w trudnej sytuacji. Stwierdził jednakże, że nie jest ona wyjątkowa w porównaniu do sytuacji rodzin, które korzystają z opieki społecznej. Pomoc społeczna (a umorzenie jest jedną z jej form) świadczona jest zasadniczo osobom, które nie są w stanie poradzić sobie, mimo czynionych starań, z życiem codziennym, przede wszystkim w aspekcie wydatków na życie. Zwykle są to ludzie, którzy nie mają żadnych dochodów lub ich dochody są na tak niskim poziomie, że nie są w stanie się z nich utrzymać. Rodzina skarżącej posiada dochody. Choroba córki skarżącej jest oczywiście poważnym problemem, lecz nie ma ona charakteru nagłego (córka uczęszcza cały czas do szkoły). W istocie zatem rodzina skarżącej nie znajduje się w wyjątkowo szczególnej, nagłej sytuacji, uniemożliwiającej - z przyczyn obiektywnych - zrealizowanie np. w ratach obowiązku zwrotu nienależnie pobranej kwoty.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła G. P. wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej i zasady nakazującej wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego sprawy poprzez nieuwzględnienie mimo istniejących przesłanek słusznego interesu skarżącego,
- 2. naruszenie prawa materialnego tj. art.30 ust 9 u.ś.r. polegająca na wadliwym uznaniu, iż nie zachodzą w sprawie szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej skarżącej uzasadniające umorzenie nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 30 ust. 9 u.ś.r. organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.
Z treści powołanej normy bezspornie wynika, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza użyte przez ustawodawcę sformułowanie "organ może umorzyć". Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego organ administracji ma zatem prawo wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, co nie oznacza, że może ono nosić cechy dowolności. Zakres swobody działania organu administracyjnego wynika z przepisu prawa materialnego jakim jest art. 30 ust. 9 u.ś.r., a ograniczony jest ogólnymi regułami postępowania administracyjnego określonymi w przepisach K.p.a. Zatem aby móc uznać decyzję podjętą na podstawie art. 30 ust. 9 u.ś.r. za zgodną z przepisami prawa, jej wydanie musi zostać poprzedzone zgromadzeniem materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy (art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a.), a następnie wszechstronnym i wnikliwym rozważeniem zebranego materiału (art. 80 K.p.a.) przez pryzmat ustalenia "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących rodziny" osoby wnioskującej o ulgę, a kolejno oceny tych okoliczności z punktu widzenia zastosowania jednej z "ulg" w spłacie nienależnie pobranego świadczenia, o których mowa w art. 30 ust. 9 u.ś.r.
Jednocześnie ocena istnienia "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących rodziny" umożliwiających organowi umorzenie, odroczenie terminu płatności czy rozłożenie na raty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych powinna być dokonywana w odniesieniu do realnej i aktualnej sytuacji życiowej (materialnej, dochodowej, zdrowotnej) rodziny wnioskodawcy. Rozpoznając sprawę administracyjną organ ma bowiem obowiązek każdorazowo brać pod uwagę zarówno stan prawny jak i stan faktyczny istniejący w chwili podejmowania decyzji, co jest szczególnie istotne właśnie w przypadku rozstrzygnięć wydawanych w przedmiocie "ulg" w spłacie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Podstawą bowiem dla podjęcia decyzji w tym zakresie musi być ustalenie faktycznie istniejących ważnych powodów mających wpływ na funkcjonowanie rodziny wnioskodawcy i skonfrontowanie ich z konkretną (realną i aktualną) możliwością spłaty nienależnie pobranych świadczeń.
Innymi słowy przesłanką zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności jest każdorazowo ustalenie sytuacji dochodowej i rodzinnej wnioskodawcy i ocena tej sytuacji. Wspomniane tzw. uznanie administracyjne oznacza, że organ podejmujący decyzję uznaniową ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia zależnie od okoliczności sprawy. Przy tym oczywiste pozostaje, że podejmowane rozstrzygnięcie powinno zapaść po wnikliwym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu wszystkich okoliczności, a decyzja powinna być wyczerpująco i logicznie uzasadniona.
Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, nie spełniają kryterium dostatecznej wnikliwości i skrupulatności wymaganej w tego typu sprawach. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcia organy nie oceniły całokształtu sytuacji rodzinnej skarżącej, w szczególności nie dokonały pełnej analizy dochodowej oraz wydatków, które skarżąca ponosi w celu zaspokojeniu życiowych potrzeb swoich i uczących się córek, z którymi prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Nie uwzględniono w nich tak oczywistych kosztów, jak koszty związane z wyżywieniem, zakupem odzieży, obuwia, środków czystości, pomocy naukowych dla uczących się córek, choć mogło to mieć wpływ na całościową ocenę szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny. Oczywistym jest bowiem, że koszty te są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania każdego człowieka, stąd ustalenia wymagała kwota jaką ponosi z tytułu wskazanych wydatków konkretna rodzina.
Brak wyraźnego i jednoznacznego oświadczenia strony w tej kwestii powinien być uzupełniony przez organ administracji publicznej w związku z ciążącymi na nim obowiązkami procesowymi, o których mowa w art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy suma wszystkich obciążeń finansowych skarżącej z tytułu nienależnie pobranych świadczeń przekracza kwotę 10 000 zł. Organ miał bowiem świadomość, że poza obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego w wysokości 1000 zł, na skarżącej ciąży również obowiązek zwrotu nienależnie pobranego dodatku do zasiłku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w kwocie 1320 zł i zwrot kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 8 062,53 zł. Na gruncie analizowanego nie można również pominąć, że ustalając dochód rodziny organ wliczył do niego dodatek doraźny, który nie jest stałym składnikiem wynagrodzenia skarżącej.
Zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do Sądu Wojewódzkiego skarżąca zwracała uwagę, że jest to kwota uzyskana z tytułu dodatkowych godzin realizowanych w zastępstwie nieobecnego nauczyciela. Ten składnik dochodu zależny jest od bieżącej sytuacji kadrowej w miejscu zatrudnienia i nie ma charakteru stałego. W tych warunkach nie jest usprawiedliwione twierdzenie, że rodzina skarżącej po opłaceniu stałych koniecznych wydatków dysponuje kwotą 3.457,53 zł. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o braku należytej analizy przez organ odwoławczy całokształtu sytuacji rodzinnej skarżącej świadczy również fakt całkowitego pominięcia przez organy okoliczności związanych ze złym stanem zdrowia skarżącej i jej starszej córki, na które strona zwracała uwagę w odwołaniu i skardze do Sądu. Organy jednak nie wyjaśniły tej kwestii, co także mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z podanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał za dowolne i przekraczające zasadę swobodnej oceny dowodów ustalenia faktyczne organów administracji publicznej dokonane w niniejszej sprawie. Zarzut dowolności zostaje bowiem wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc po podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego dla wydania decyzji o przekonującej treści. Dopiero po takiej próbie należytego ustalenia stanu faktycznego organy powinny ocenić, dając temu wyraz w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć, złożony przez skarżącą wniosek o udzielenie ulgi w spłacie nienależnie pobranych świadczeń, konfrontując przy tym poczynione w tym przedmiocie ustalenia z konkretną (realną i aktualną) możliwością spłaty przez rodzinę skarżącej przedmiotowych świadczeń.
W tym stanie rzeczy zarzuty kasacyjne oparte na art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a w konsekwencji także art. 30 ust. 9 u.ś.r. należało ocenić jako skuteczne.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z 145 §1 lit. a i c w zw. art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.
Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej organy uwzględnią poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania.