Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 927/12, odrzucił skargę Wojewody Lubelskiego na uchwałę Zarządu Powiatu w Opolu Lubelskim z dnia 28 sierpnia 2012 r., w przedmiocie powierzenia stanowiska Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą z dnia 28 sierpnia 2012 r., Zarząd Powiatu w Opolu Lubelskim, na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz art. 36 ust. 1, art. 36a ust. 1, ust. 2, ust. 13 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), powierzył I M. stanowisko Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego w Opolu Lubelskim na okres od 1 września 2012 r. do 31 sierpnia 2013 r.
Wojewoda Lubelski w skardze na powyższą uchwałę wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Wyjaśnił, że w jego ocenie, przytoczone w uzasadnieniu do uchwały Nr 224/2012 okoliczności nie uzasadniają w sposób jasny, realny i obiektywny skrócenia okresu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły Pani I M. na okres jednego roku.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu w Opolu Lubelskim wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie oddalenie skargi. Organ podniósł, że powierzenie stanowiska dyrektora jest czynnością z zakresu prawa pracy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podniósł dalej, że zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (art. 36a ust. 2). Stosownie zaś do art. 36a ust. 13 powołanej ustawy, stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny. Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły nastąpiło w przedmiotowej sprawie po przeprowadzeniu konkursu, o którym mowa w powyższym przepisie.
W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że powierzenie stanowiska dyrektora szkoły jest czynnością z zakresu prawa pracy, a nie z zakresu administracji publicznej. W sprawach dotyczących powierzenia stanowiska dyrektora szkoły właściwy jest zatem sąd powszechny, a nie sąd administracyjny.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego do zaskarżenia uchwały zarządu powiatu w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły nie dają przepisy ustawy o samorządzie powiatowym, w szczególności art. 81 ust. 1 (błędnie powołany w skardze jako art. 93 ust. 1), przyznający organowi nadzoru prawo zaskarżenia uchwały organu powiatu do sądu administracyjnego. Sąd nie podzielił poglądu, że przepis ten daje podstawę do zaskarżenia przez organ nadzoru każdej uchwały organu powiatu, bez względu na jej charakter. W ocenie Sądu taka interpretacja przepisu art. 81 ust. 1 jest nieuzasadniona. Nie jest wystarczający argument, że przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń co do przedmiotu uchwały, w przeciwieństwie do art. 87 ust. 1, który przyznając prawo skargi do sądu administracyjnego każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą ogranicza to prawo jedynie uchwał podejmowanych przez organ powiatu w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że katalog aktów prawnych oraz czynności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych wskazany został w treści przepisu art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika, że kontrola sprawowana przez sądy administracyjne ograniczona jest do spraw z zakresu administracji publicznej. Tak też kompetencje sądów administracyjnych określone zostały w przepisach ustrojowych. Uprawnienie wojewody jako organu nadzoru do zaskarżania uchwał organów powiatu wynika z przepisu art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, który uznawany jest za przepis szczególny w stosunku do art. 3 p.p.s.a. Przepis ten nie daje jednak, w ocenie Sądu pierwszej instancji, prawa zaskarżania uchwał innych niż podjęte w zakresie administracji publicznej. Żadne racje nie przemawiają poza tym za przyznaniem organowi nadzoru prawa zaskarżenia uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, która nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i nie przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z którym skarga do sądu administracyjnego przysługuje na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, inne niż akty prawa miejscowego określone w pkt 5.
Zdaniem Sądu dopuszczenie skargi organu nadzoru na uchwałę organu powiatu w sprawie z zakresu prawa pracy doprowadziłoby do orzekania o tej samej uchwale przez sąd powszechny i sąd administracyjny. Osoba, której powierzono stanowisko dyrektora szkoły, a więc osoba której uchwała dotyczy, może ją bowiem zaskarżyć jedynie do sądu powszechnego z uwagi na to, że powierzenie stanowiska dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu prawa pracy i nie mieści się w katalogu spraw z zakresu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a., poddanych kontroli sądu administracyjnego.
Sąd wskazał, że skarga I. M. na uchwałę będącą przedmiotem skargi została odrzucona przez WSA w Lublinie postanowieniem z dnia 19 grudnia 2012 r., III SA/Lu 845/12, jako niedopuszczalna. Przed Sądem Rejonowym w Puławach IV Wydział Pracy, sygn. akt IVP 260/12, toczy się spór z powództwa I. M. o ustalenie prawidłowości powierzenia stanowiska dyrektora Liceum Ogólnokształcącego w Opolu Lubelskim.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia Wojewoda Lubelski wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
- - naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie daje podstawy prawnej organowi nadzoru do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu powiatu wydanej na podstawie art. 36a ust. 1, 2 i 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.
naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że uchwała w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły stanowi sprawę z zakresu prawa pracy a nie sprawę z zakresu administracji publicznej i wskutek tego odrzucenie skargi jako wniesionej w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych, a zatem niedopuszczalnej, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., podczas gdy treść art. 36 ust. 1, 2 i 13 ustawy o systemie oświaty wskazuje na to, że akty powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki, pomimo, że wywołują skutki prawne z zakresu prawa pracy, są podejmowane w wykonywaniu obowiązkowych zadań administracji publicznej i jako takie powinny być poddane kontroli w trybie administracyjnym. Przedmiotowe naruszenie przepisów miało istotny wpływ na wynik postępowania w taki sposób, że uniemożliwiło kontrolę legalności zaskarżonej uchwały.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Sąd Wojewódzki odrzucając skargę Wojewody Lubelskiego przyjął, że uchwała o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły jest czynnością z zakresu prawa pracy, a nie z zakresu administracji publicznej. Sąd uznał, że przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie dają Wojewodzie prawa zaskarżenia uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, która nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zdaniem Sądu dopuszczenie skargi organu nadzoru na uchwałę organu powiatu w sprawie z zakresu prawa pracy doprowadziłoby do orzekania o tej samej uchwale przez sąd powszechny i sąd administracyjny.
Sąd Wojewódzki zajmując takie stanowisko wskazał na ugruntowany w tym zakresie pogląd wyrażany w judykaturze. Tymczasem zgodzić się należy z wnioskowaniem autora skargi kasacyjnej, że aktualnie za dominujący należy uznać ten nurt orzeczniczy, zgodnie z którym uchwała właściwego organu w przedmiocie powierzenia, czy odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły jest aktem publicznoprawnym, podlegającym nadzorowi administracyjnemu, a w konsekwencji kontroli sądowoadministracyjnej, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej dyrektorowi przed sądem pracy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mamy do czynienia z aktem o podwójnym charakterze, wywołującym skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak również w sferze publicznoprawnej. Zaskarżona uchwała stanowi bowiem akt o charakterze personalnym, wywołującym skutki w sferze prawa pracy oraz równocześnie jest działaniem organu administracji podjętym w sferze administracji publicznej. Podwójny charakter tego aktu i wywoływanie przez niego dodatkowo skutków regulowanych prawem pracy nie oznacza, że przestaje być przez to aktem z zakresu administracji publicznej (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996r., OPS 6/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 48).
Wskazać należy, że uchwała o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły posiada podstawę prawną w art. 36a ustawy o systemie oświaty. W orzecznictwie przyjęto pogląd, zgodnie z którym powierzenie stanowiska dyrektora szkoły, jak i jego odwołanie należy traktować, jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do jego zadań publicznych. Akty te winny być zatem postrzegane jako akty administracyjne, które dodatkowo wywołują prawne skutki, w sferze regulowanej prawem pracy. Jednakże z uwagi na ten ostatni fakt nie przestają być aktami administracyjnymi.
W ramach zadań publicznych powiatu, organ prowadzący szkołę powierza stanowisko dyrektora szkoły i odwołuje z tego stanowiska. Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, owo powierzenie stanowiska obejmuje przekazanie zadań ze sfery publicznoprawnej i wyposażenie w kompetencje organu administracji. Jest to niewątpliwie forma zarządzania szkołą publiczną, co wchodzi w zakres administracji publicznej.
Z kolei podstawy prawne nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego zostały uregulowane we wszystkich trzech ustrojowych ustawach samorządowych. W myśl art. 76 ustawy o samorządzie powiatowym organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa. Nadzór ten sprawowany jest na podstawie kryterium legalności (art. 77 u.s.p.). Działając w tym trybie wojewoda jest uprawniony do stwierdzenia nieważności sprzecznych z prawem uchwał oraz zarządzeń organów powiatu (art. 79 ust. 1 u.s.p.). Wojewoda orzeka o nieważności tych aktów w formie rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 79 ust. 3 u.s.p.). Akty nadzoru podlegają na podstawie art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym zaskarżeniu do sądu administracyjnego, organy nadzoru zaś w razie niewydania rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie określonym w ustawie, mogą wnieść skargę do sądu administracyjnego.
Zakres kognicji sądu administracyjnego w sprawach ze skarg organów nadzoru wynika wprost z art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego, a zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego.
Powyższe uzasadnia stwierdzenie, że omawiana uchwała podlega kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Zaznaczyć również należy, że nie zachodzi wskazane przez Sąd Wojewódzki niebezpieczeństwo nakładania się kompetencji sądów administracyjnych i sądów powszechnych. Zgodnie bowiem z art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. przedmiotem postępowania przed sądami administracyjnymi jest kontrola legalności aktu powierzenia stanowiska dyrektora. Natomiast właściwością sądów powszechnych objęte są spory związane z ochroną praw podmiotowych w zakresie stosunku pracy wynikającego z przedmiotowej uchwały (por. postanowienie NSA z dnia 14 maja 2005 r., OSK 916/04; postanowienie NSA z dnia 17 listopada 2005 r., I OSK 1136/05; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2008 r., I OSK 637/08; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., I OSK 1362/10; wyrok NSA z dnia 18 maja 2012 r., I OSK 10/12; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2519/12; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2520/12; wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r., I OSK 2475/12; wyrok SN z dnia 26 lipca 2011 r., I PK 23/11 oraz Ustawa o systemie oświaty. Komentarz. Mateusz Pilch, LEX System Informacji Prawnej - komentarz do art.36 ustawy o systemie oświaty).
Z tych względów za uzasadnione należało uznać zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej dotyczące naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.