Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2380/13 po rozpoznaniu skargi R. G. uchylił orzeczenie Komendanta Stołecznego Policji w [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Komendant Rejonowy Policji [...] orzeczeniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 135j ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287 poz. 1687 ze. zm. - dalej jako "ustawa o Policji"), uznał R. G. winnym popełnienia 3 czynów stanowiących naruszenie dyscypliny służbowej i wymierzył mu karę ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku.
Orzeczeniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Komendanta Stołeczny Policji, po rozpoznaniu odwołania R. G., orzeczenie dyscyplinarne z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że R. G. postawiono zarzut, że w nocy z [...] na [...] kwietnia 2013 r. w czasie pełnienia wraz z innym funkcjonariuszem służby w patrolu zmotoryzowanym nie wykonał polecenia służbowego polegającego na obowiązku przebywania w godzinach 5:00-5:30 w rejonie wyznaczonym w trakcie odprawy służbowej, zaniechał obowiązku zgłoszenia dyspozytorowi faktu podjęcia własnej interwencji polegającej na legitymowaniu zatrzymanej osoby i odstąpił od sprawdzenia tej osoby w informatycznej bazie KSIP. R. G. w swoich wyjaśnieniach powołał się na brak zasięgu radiostacji w miejscu podjęcia interwencji. Stwierdził też, że kłopoty z łącznością zniknęły dopiero po opuszczeniu miejsca, w którym legitymował zatrzymaną osobę, dlatego dopiero wówczas mógł nawiązać kontakt radiowy z I Zastępcą Komendanta Rejonowego Policji [...].
Powyższe wyjaśnienia zdaniem organu odwoławczego nie są wiarygodne. Osoba, którą R. G. miał legitymować, nie figuruje w bazach informatycznych Policji, co może świadczyć, że policjanci zostali wprowadzeni w błąd przez osobę legitymowaną lub też czynności takiej w ogóle nie przeprowadzili, ograniczając się jedynie do wpisu fikcyjnych danych personalnych do notatników służbowych. Ponadto w toku postępowania odwoławczego Komendant Stołeczny Policji postanowił uzupełnić materiał dowodowy, zlecając przeprowadzenie eksperymentu polegającego na sprawdzeniu czy w miejscu przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2013 r. interwencji istnieje możliwość nawiązania łączności radiowej przy pomocy tej samej radiostacji, którą użytkował R. G. W wyniku przeprowadzonego eksperymentu ustalono, że możliwa jest łączność radiowa z radiooperatorem i dyżurnymi Komendy Rejonowej Policji [...]. Ustalenia te pozwalają przyjąć, że policjanci w trakcie legitymowania mieli sprawne radiostacje i mogli nawiązać łączność z radiooperatorem w celu poinformowania o podjęciu czynności legitymowania, a następnie sprawdzić tę osobę w bazie KSIP.
Organ odwoławczy podkreślił również, że R. G. miał już wcześniej prowadzone postępowanie dyscyplinarne, w który jednym z zarzutów było przewinienie dyscyplinarne polegające na odstąpieniu od sprawdzenia legitymowanej osoby w policyjnym systemie KSIP. Oznacza to, że R. G. znane były procedury wymagane przy pełnieniu służby patrolowej związane z legitymowaniem, powiadamianiem drogą radiową dyżurnych o podejmowanych czynnościach służbowych oraz sprawdzaniem legitymowanych osób w policyjnych bazach informatycznych. Zatem policjant miał świadomość spoczywających na nim obowiązków i konsekwencji ich niedopełnienia. Popełnienie podobnych deliktów w krótkim odstępie czasu świadczy o niewłaściwym przestrzeganiu przez R. G. ciążących na nim obowiązków służbowych.
Komendant Stołeczny Policji dodał ponadto, że z uwagi na korzystanie przez R. G. ze zwolnienia lekarskiego całość materiałów zgromadzonych przez rzecznika dyscyplinarnego została policjantowi przesłana pocztą na adres jego zamieszkania. Obrońca policjanta, zgodnie z art. 135 l ust. 2 ustawy o Policji, został zapoznany z aktami sprawy w dniu 13 września 2013 r. przez rzecznika dyscyplinarnego. Dnia 18 września 2013 r. obrońca obwinionego nadał wniosek, w którym domagał się m.in. wyznaczenia terminu do zapoznania się z całością zebranego materiały dowodowego. Uwzględniając dzień nadania tego dokumentu oraz mając na uwadze datę zapoznania się z materiałami zleconymi przez organ odwoławczy, zdaniem Komendanta Stołecznego Policji, uznać należy, że obrońca R. G. składając powołany wniosek uchybił terminowi określonemu w art. 135 l ust. 2 ustawy o Policji, bowiem wniosek ten nadesłał po upływie trzech dni od daty zapoznania. Dlatego też postulaty zawarte we wskazanym piśmie należało pozostawić bez rozpoznania.
Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie dyscyplinarne w sprawie R. G. zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w sposób niebudzący wątpliwości potwierdził naruszenie przez obwinionego policjanta dyscypliny służbowej.
Orzeczenie Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] października 2013 r. R.G. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił naruszenie art. 135 i ust. 2 ustawy o Policji poprzez uniemożliwienie obrońcy obwinionego zapoznania się z aktami postępowania oraz obrazę art. 107 § 3 k.p.a. przez niewskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, leżących u podstaw nierozpoznania wniosku obrońcy o zapoznanie się z materiałami sprawy. Powyższe uchybienia organu, zdaniem skarżącego, naruszyły jego prawo do obrony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem, wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), uchylił zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w art. 135j ust. 2 pkt 6 ustawy o Policji ustawodawca wprowadził oblig sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego orzeczenia dyscyplinarnego. Taki zapis ustawy należy rozumieć w ten sposób, iż w uzasadnieniu orzeczenia winien być przedstawiony m.in. stan faktyczny sprawy, winien zostać oznaczony materiał dowodowy, na podstawie którego ustalono stan faktyczny (wraz z jego oceną), powinny być podane motywy działania organu, ocena całokształtu sprawy, analiza prawna zarzucanego czynu, powody przemawiające za zastosowaniem danego wymiaru kary, jak również motywy działań procesowych organu, podjętych w trakcie zbierania materiału dowodowego.
Tylko sporządzenie uzasadnienia, spełniającego powyższe kryteria, umożliwi stronie zrozumienie wydanego w jej sprawie orzeczenia dyscyplinarnego oraz umożliwi ewentualną sądową kontrolę takiego orzeczenia.
W ocenie WSA w Warszawie uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia jest niepełne i nie spełnia wyżej przedstawionych przesłanek. Organ nie przedstawił w nim bowiem motywów, dla których nie rozpoznał wniosków dowodowych pełnomocnika skarżącego, zawartych w piśmie z dnia 18 września 2013 r. Uchybienie to mogło zaś mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. Pominięty wniosek dowodowy został bowiem zgłoszony po przeprowadzeniu eksperymentu dotyczącego możliwości dokonania połączeń radiowych, a jednym z zawnioskowanych do przesłuchania świadków był funkcjonariusz zajmujący się problematyką łączności. Sąd, nie znając motywów postępowania organu w przedmiotowym zakresie, został zatem pozbawiony możliwości pełnej oceny poprawności zaskarżonego orzeczenia.
Jako zasadny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. 135 i ust. 2 ustawy o Policji. Okolicznością niesporną jest, że organ nie umożliwił obrońcy obwinionego zapoznanie się z całością akt postępowania. Motywy, jakimi organ uzasadniał powyższe zachowanie, są chybione. W swym orzeczeniu organ powołał art. 135 l ust. 2 ustawy o Policji. Przepis ten dotyczy materii związanej z uzupełnianym materiałem dowodowym, podczas gdy pełnomocnik strony w swym wniosku domagał się umożliwienia mu zapoznania się z pełnymi aktami, a nie tylko uzupełnionymi aktami postępowania. Tym samym, na obecnym etapie postępowania nie sposób wykluczyć tego, iż strona została pozbawiona prawa do obrony, a to naruszenie procedury mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Komendant Stołeczny Policji zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2380/13 w całości, domagając się uchylenia tego orzeczenia i odrzucenia skargi, ewentualnie wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi Komendant Stołeczny Policji zarzucił:
- 1. naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 135 l w związku z art. 135i ust. 2 ustawy o Policji;
- 2. naruszenie przepisów postępowania poprzez obrazę art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. polegającą na rozpoznaniu skargi wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wnoszący skargę kasacyjną odnosząc się do pierwszej z podstaw kasacyjnych, podkreślił, że WSA w Warszawie rozpatrując sprawę, dokonał błędnej wykładni art. 135l w związku z art. 135i ust. 2 ustawy o Policji; bowiem w swojej interpretacji wyszedł poza treść przepisów ustawy o Policji zawartych w dziale dotyczącym odpowiedzialności dyscyplinarnej i karnej policjantów. W szczególności art. 135 l cyt. ustawy wskazuje, że po przeprowadzeniu uzupełnienia materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym, obrońca obwinionego, po zapoznaniu się z powyższymi materiałami, ma prawo zgłaszania jedynie wniosków dowodowych oraz zapoznania się z całością akt postępowania. Nie może on natomiast zgłaszać wyższemu przełożonemu dyscyplinarnemu uwag dotyczących przeprowadzonych czynności dowodowych. Postępowanie dyscyplinarne jest postępowaniem szczególnym uregulowanym niemal kompletnie w rozdziale 10 ustawy o Policji.
Składa się ono z postępowania przed organem I instancji prowadzonym przez wyznaczonego rzecznika dyscyplinarnego, który - w terminie w określonym w art. 135h ust. 1 i 2 ustawy - zbiera materiał dowodowy i przeprowadza czynności dowodowe. Po przeprowadzeniu czynności dowodowych rzecznik dyscyplinarny zapoznaje obwinionego z aktami postępowania dyscyplinarnego (do dnia zapoznania się obwinionego z aktami może to zrobić również jego obrońca), a obwiniony, zgodnie z dyspozycją art. 135i ust. 5 ustawy o Policji, ma prawo w terminie 3 dni od zapoznania złożyć wniosek o uzupełnienie materiału dowodowego, a w przypadku uwzględnienia tego wniosku, po zapoznaniu z uzupełniającym materiałem ma po raz ostatni możliwość złożenia w terminie 3 dni wniosku o uzupełnienie akt. W postępowaniu przed II instancją, jak stanowi art. 135l ustawy o Policji, będący przedmiotem interpretacji przeprowadzonej przez Sąd, rozpoznanie sprawy następuje na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu dyscyplinarnym, jednak wyższy przełożony dyscyplinarny może - stwierdzając taką potrzebę - uzupełnić materiał dowodowy w sprawie oraz zlecić wykonanie określonych czynności rzecznikowi dyscyplinarnemu prowadzącemu postępowanie.
Z materiałami uzyskanymi w wyniku przeprowadzenia tych czynności dowodowych, rzecznik dyscyplinarny zapoznaje obwinionego, który - w terminie 3 dni od dnia zapoznania - ma prawo zgłoszenia wyższemu przełożonemu dyscyplinarnemu uwag dotyczących przeprowadzonych czynności dowodowych. Dalej z ust. 2 art. 135 l wynika, że przepisy art. 135 i ust. 1-4 stosuje się odpowiednio. Mają one ułatwić zapoznanie się z uzupełnionym materiałem dowodowym a nie zapoznaniem się na nowo z całością akt postępowania. Przyjmując racjonalność ustawodawcy, odpowiednie stosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 135 i ust. 2 (odnoszącego się do terminu zapoznania obrońcy z uzupełnionym materiałem dowodowym) nie ma charakteru samodzielnego uprawnienia do zapoznania się z pełnymi aktami postępowania, oderwanego od istoty zapoznania obwinionego z materiałami dowodowymi, o którym mowa w art. 135 l ustawy o Policji. Poza tym, skoro z dyspozycji analizowanego przepisu, jak również w kolejnych dotyczących postępowania odwoławczego, ustawodawca przyznaje obwinionemu jedynie prawo do zgłaszania uwag, nie wspominając o wniosku o uzupełnienie materiału dowodowego, jak również nie rozszerza odesłania na ust. 5 i 6 art. 135 i (dotyczących uprawnień do składania tych wniosków), to aktywność obwinionego w tym zakresie kończy się na etapie postępowania przed I instancją, gdzie może to czynić w trakcie całego postępowania, jak również jeszcze po zapoznaniu z materiałami zgromadzonymi w sprawie, gdy ma prawo dwukrotnie składać stosowne wnioski.
Rozszerzanie uprawnień przysługujących obwinionemu w I instancji na etap postępowania odwoławczego nie znajduje uzasadnienia w powołanych przepisach, jak również z punktu widzenia celu, jaki stoi przed postępowaniem odwoławczym, które stanowi kontrolę prawidłowości przeprowadzenia postępowania w I instancji, a nie jego kontynuację. W kontekście powyższego zawarta w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie ocena uprawnień przysługujących obwinionemu i jego obrońcy w postępowaniu odwoławczym nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach ustawy o Policji.
Odnosząc się do drugiej ze sformułowanych podstaw kasacyjnych w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, WSA w Warszawie rozpoznając sprawę pominął twierdzenia organu udokumentowane w aktach sprawy, że z uwagi na doręczenie obwinionemu w dniu 16 października 2013 r. orzeczenia Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] października 2013 r., nadanie w dniu 20 listopada 2013 r. skargi przez pełnomocnika skarżącego nastąpiło po upływie terminu do jej wniesienia. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Odrzucenie skargi jest następstwem jej niedopuszczalności związanej z niespełnieniem określonych przez ustawodawcę wymagań. Oznacza to niemożność przyjęcia skargi przez sąd do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Powyższą kwestię organ zasygnalizował w odpowiedzi na skargę. Jednak Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do tego zagadnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny poza nieważnością postępowania (która w niniejszej sprawie nie zachodzi) może rozpoznawać jedynie te uchybienia, które zostały skonkretyzowane przez skarżącego kasacyjnie.
Sąd II instancji nie jest zobowiązany do uzupełniania czy modyfikowania za żadną ze stron zarzutów kasacyjnych. Nie jest zatem uprawniony do badania czy Sąd I instancji przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia nie złamał innych przepisów niż te, które zostały wprost wskazane przez skarżącego kasacyjnie. NSA nie może ponadto domniemywać intencji strony i domyślać się, z jakich przyczyn zamierzała ona zakwestionować sposób wykładni czy zastosowania określonych przepisów. Niezbędną argumentację jurydyczną mającą potwierdzać zasadność stawianych zarzutów musi przytoczyć sama strona. Oznacza to, że skuteczność złożonej skargi kasacyjnej w znacznej mierze zależy od sposobu skonstruowania przez stronę tego środka zaskarżenia.
Skarżący kasacyjnie przez przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie wyznacza bowiem (z wyjątkiem wspomnianej już nieważności postępowania sądowego) zakres postępowania kasacyjnego. Rozpoznając we wskazanych granicach skargę kasacyjną złożoną w imieniu Komendanta Stołecznego Policji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż postawione w niej wytyki nie mają usprawiedliwionych podstaw lub zostały błędnie sformułowane.
Ta ostatnia uwaga odnosi się do zarzutu złamania zaskarżonym wyrokiem 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Przepis ten jest jednym z tzw. przepisów wynikowych. Takie przepisy określają tylko dopuszczalne sposoby rozstrzygnięcia sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny a nie proces dochodzenia przez sąd do konkretnego rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego - jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie mogą one stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca chcąc się powołać na zarzut złamania takich regulacji, zobowiązana jest powiązać stawiany zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym miał uchybić Sąd I instancji w toku rozpoznania sprawy. Bez takich powiązań zarzut naruszenia zaskarżonym orzeczeniem wojewódzkiego sądu administracyjnego przepisu P.p.s.a. o charakterze wynikowym jest nie skuteczny.
Komendant Stołeczny Policji ani w podstawach ani w uzasadnieniu swej skargi kasacyjnej nie wskazał jakichkolwiek przepisów, z których - jego zdaniem - ma wynikać, że rozpatrywana przez WSA w Warszawie skarga została złożona po upływie ustawowego terminu oraz że w związku z tym jako spóźniona powinna ona podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. W tej sytuacji powołanie w skardze kasacyjnej samego art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. nie było wystarczające do dokonania w tym zakresie kontroli zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Jeszcze raz podkreślić należy, że prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych jest obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyręczać skarżącego kasacyjnie oraz doprecyzować za niego zarzutów kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł również merytorycznie ocenić zastrzeżeń Komendanta Stołecznego Policji co do sposobu skonstruowania uzasadnienia zaskarżonego wyroku i braku w nim stanowiska WSA w Warszawie odnośnie do zawartego w odpowiedzi na skargę R. G. wniosku organu o odrzucenie tej skargi. W skardze kasacyjnej Sądowi I instancji nie wytknięto bowiem złamania art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie formułując takiego zarzutu organ sam pozbawił się możliwości poddania zaskarżonego wyroku kontroli kasacyjnej we wskazanym zakresie.
Na uwzględnienie nie zasługuje również wytyk złamania przez Sąd I instancji art. 135 l w związku z art. 135 i ust. 2 ustawy o Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pisemnych motywach swego wyroku nie dokonywał bowiem wykładni tych przepisów, a zatem nie mógł kwestionowanych norm naruszyć w sposób sugerowany przez organ skarżący kasacyjnie. Zauważyć również należy, że Komendant Stołeczny Policji dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej starał się wyjaśnić przyczyny nieuwzględnienia wniosków zawartych w piśmie nadanym w dniu 18 września 2013 r. przez obrońcę R. G. Taki zabieg nie mógł odnieść zamierzonego przez organ skutku. Oczywistym bowiem jest, że wywody zawarte dopiero w skardze kasacyjnej nie mogą konwalidować mankamentów zakwestionowanego przez Sąd I instancji orzeczenia organu odwoławczego.
Ponadto WSA w Warszawie trafnie zauważył, że w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia Komendant Stołeczny Policji w sposób niepełny, a przy tym częściowo błędny wyjaśnił przyczyny pozostawienia przedmiotowego wniosku bez rozpoznania. Organ powołując się na art. 135 l ust. 2 ustawy o Policji, wskazał jedynie, że wniosek obrońcy nie mógł być rozpoznany, gdyż został złożony po upływie terminu przewidzianego w tym przepisie, to jest po 3 dniach od daty zapoznania z aktami uzupełniającego postępowania. Tymczasem obrońca R. G. domagał się zapoznania go nie z uzupełnionym materiałem dowodowym lecz z całością akt postępowania dyscyplinarnego.
Ponadto wnosił o przesłuchanie w charakterze świadków osób uczestniczących w eksperymencie przeprowadzonym na zlecenie organu odwoławczego. Brak wyjaśnienia w sposób rzetelny przyczyn nieuwzględnienia wniosków obrońcy policjanta, w ocenie Sądu I instancji, obligowało go do uchylenia kontrolowanego orzeczenia, gdyż nie zawierając prawidłowego uzasadnienia prawnego i faktycznego, orzeczenie to nie spełniało wymogów przewidzianych art. 135 j ust. 2 pkt 6 ustawy o Policji, co w okolicznościach niniejszej sprawy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Komendant Stołeczny Policji nie formułując zarzutu naruszenia powołanego przez WSA w Warszawie przepisu, takiej oceny Sądu I instancji skutecznie nie podważył.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw winna ulec oddaleniu. Dlatego na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.