Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1349/08, oddalającym skargę kasacyjną J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 320/08 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku stałego.
Skargę o wznowienie złożył pełnomocnik skarżącej, adwokat J. B., podnosząc, że postępowanie dotknięte jest nieważnością, gdyż wskutek naruszenia art. 109 w związku z art. 93 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), skarżąca i jej pełnomocnik byli pozbawieni możności działania, czym zostały naruszone ich prawa procesowe określone w art. 34, art. 95, art. 105 oraz art. 106 § 2 i § 3 tejże ustawy.
W uzasadnieniu skargi o wznowienie wskazano, że posiedzenie sądowe w niniejszej sprawie zostało wywołane za wcześnie, bo o godzinie 9.28, a nie, jak to było zaznaczone na wokandzie – o godzinie 9.30.
Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 281 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączył badanie dopuszczalności wznowienia postępowania z rozpoznaniem sprawy.
W związku z tym, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zbadał dopuszczalność wznowienia i uznał, iż skarga została wniesiona w terminie, o którym mowa w art. 277 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz, że opiera się na ustawowej podstawie wznowienia, to jest na podstawie art. 271 pkt 2 tejże ustawy, który stanowi, że można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia prawa była pozbawiona możności działania.
W niniejszej sprawie podstawę wznowienia określoną w art. 271 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadniono argumentem, iż strona została pozbawiona możliwości udziału w toczącym się postępowaniu, gdyż niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny zaczął rozpoznawać o godz. 9.28, a nie – jak było wyznaczone w zarządzeniu – o godz. 9.30.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie wskazanych wyżej przepisów uznał, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego i postanowił wznowić postępowanie przed Naczelnym, Sądem Administracyjnym zakończone opisanym wyżej wyrokiem z dnia 25 czerwca 2009, sygn. akt I OSK 1349/08.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
J. S. wystąpiła o przyznanie w miesiącu październiku zasiłku celowego na zakup leków w wysokości 150 zł.
Burmistrz Miasta S., decyzją z dnia [...] października 2007 r., przyznał wnioskodawczyni w miesiącu październiku 2007 r. zasiłek celowy na zakup leków w wysokości 50 zł. W uzasadnieniu podniósł, że wysokość przyznawanej pomocy jest uzależniona od aktualnej sytuacji życiowej i materialnej osoby ubiegającej się o tę pomoc, zasadności zgłoszonych potrzeb oraz wysokości posiadanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej środków finansowych. Organ wyjaśnił, że na miesiąc październik dysponował na zasiłki celowe kwotą 10 000 zł, zaś o ten rodzaj pomocy ubiegało się 65 rodzin.
J. S. złożyła odwołanie, podnosząc, że wysokość przyznanego zasiłku celowego jest symboliczna i w żaden sposób nie wystarczy na pokrycie kosztów zakupu leków. Opisując swoją sytuację zdrowotną i życiową stwierdziła, że organ winien jej podać informacje dotyczące ilości osób korzystających z pomocy ośrodka w S., wymagających do tego pilnej operacji ratującej życie, mieszkających bez prądu, wody i ogrzewania oraz samotnych i posiadających wyższe wykształcenie. Chciałaby także uzyskać dane o ilości osób, które otrzymują zasiłki celowe na leki oraz wysokości udzielonej im pomocy, a także ze względu na jakie schorzenia została im ta pomoc przyznana.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, że J. S., oprócz stałych świadczeń w postaci zasiłku stałego i zasiłku pielęgnacyjnego, w miesiącu październiku przyznana została pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości 120 zł na gaz oraz zasiłek celowy na dożywianie w wysokości 250 zł, a także zasiłek celowy w wysokości 450 zł na zakup ciepłej kurtki i obuwia. Organ odwoławczy, powołując się na art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, wyjaśnił, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że wszystkie jej żądania i oczekiwania muszą być spełnione. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć na względzie również interesy innych osób, będących w trudnej sytuacji materialnej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podkreśliło, że J.S. systematycznie otrzymuje świadczenia pieniężne ze środków pomocy społecznej w postaci zasiłków: stałego, okresowego i pielęgnacyjnego, a także zasiłków celowych i pomocy finansowej na dożywianie. Organ podkreślił, że uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, czyli uzupełniający własne środki i możliwości osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Możliwość zaspokojenia tych potrzeb jest natomiast zdeterminowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi.
Na tę decyzję J. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując, że jest osobą po ostrym zawale serca, wymagającą pilnej operacji, a jej stan zdrowia systematycznie się pogarsza. Podniosła, że mieszka w zdewastowanym domu bez elektryczności, wody i ogrzewania, a Ośrodek nie pomaga jej w przeprowadzeniu remontów i napraw. Wszystkie pieniądze jest zmuszona przeznaczać na codzienny zakup wody źródlanej, gaz do kuchenki i telefon komórkowy. W jej ocenie organy nie wzięły pod uwagę ani stanu jej zdrowia, ani sytuacji bytowej. Skarżąca podkreśliła, że nie otrzymała żadnej pomocy na zakup ciepłej kurtki i obuwia. Stwierdziła, że jest osobą samotną (bez rodziny) i utrzymuje się jedynie z uzyskanej z Ośrodka pomocy w formie zasiłku stałego w wysokości 324 zł miesięcznie.
Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie przyznania zasiłku celowego wskazał, że użyte w przepisie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) słowo "może" oznacza, że przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a to powoduje, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do jego otrzymania, nie każda osoba może go otrzymać. Fakt przyznania, jak i wysokość przyznanego świadczenia, zależą od uznania organu wydającego decyzję. Uznanie administracyjne obejmuje w szczególności prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy społecznej dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia.
Zatem przyznanie stronie pomocy pieniężnej w stosownej wysokości uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony, organ musi kierować się bowiem koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i w sposób wyczerpujący przedstawił okoliczności, które przesądziły, że zasiłek celowy został przyznany skarżącej w niższej niż wnioskowana wysokości. Sąd pierwszej instancji podkreślił przy tym, że skarżącej systematycznie udzielana jest pomoc społeczna - przez 8 miesięcy skarżącej wypłacono ze środków pomocy społecznej łącznie kwotę 6620,40 zł, czyli średnio 827,55 zł miesięcznie. Sąd zauważył, że kwota ta jest wyższa od najniższej emerytury netto.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2008 r. skargę kasacyjną złożyła J. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, względnie, w przypadku uznania zarzutu naruszenia przepisu postępowania za niezasadny, rozpoznanie skargi stosownie do art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)..
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, to jest art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu zupełnej dowolności organu udzielającego pomocy społecznej i zaniechaniu łącznej wykładni tego przepisu w związku z treścią art. 16 ust. 2, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 3 tej ustawy;
- 2) przepisów postępowania, to jest art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., w zakresie wysokości rzeczywistej pomocy udzielonej J. S. w 2007 r., a także innym osobom kwalifikowanym wstępnie do otrzymania takiej pomocy w październiku 2007 r., co miało istotny wpływ na treść orzeczenia oddalającego skargę, gdyż pozwoliłoby to na weryfikację prawdziwości twierdzenia o braku możliwości finansowych do udzielenia pomocy skarżącej i istnieniu osób bardziej potrzebujących takiej pomocy.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1349/08, oddalił skargę kasacyjną uznając, że w zaskarżonym wyroku nie doszło do naruszeń w niej wskazanych.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwością pomocy społecznej. Sąd podkreślił także, iż celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zastępowanie osobistej aktywności osób w tym zakresie.
Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował ustalenia Sądu pierwszej instancji, że skarżąca od lat korzysta ze wsparcia z pomocy społecznej, między innymi w postaci zasiłku stałego i pielęgnacyjnego, zasiłków celowych na dożywienie, zakup obuwia i kurtki. Za prawidłowe Sąd uznał także ustalenie sytuacji finansowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., z której wynika, iż dysponuje on ograniczonymi środkami. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt SK 15/01 (OTK 8/01, poz. 252), w którym to wyroku Trybunał wyraźnie stwierdził, że cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy.
W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej i w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, to prawidłowa jest konkluzja, że z przepisu tego nie wynika indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie w nim przewidzianej.
Ponadto, w omawianym wyroku z dnia 25 czerwca 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że możliwość przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu. Przy czym wskazał, że art. 106 § 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi daje podstawę do dokonywania jedynie ustaleń w zakresie zadań sądu administracyjnego, to jest kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Zatem nie jest dopuszczalne przeprowadzenie dowodu, jeśli miałoby to służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. Do tego zaś – zdaniem Sądu – zmierzała argumentacja tego zarzutu.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
na wstępie rozważań należy podkreślić, że skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych. Jej wyjątkowość wyraża się tym, że przysługuje ona od ściśle określonych orzeczeń (prawomocnych, kończących postępowanie) i na ściśle określonych podstawach, co wedle poglądów doktryny, ma zapewnić racjonalną stabilność merytorycznego orzeczenia oraz autorytet sądu, który je wydał (zob. szerzej: K. Sobieralski, Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, Kraków 2003, s. 49-50).
Wskazać należy, że w rozprawie dotyczącej wznowienia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, jak wynika z jej protokołu, nie wzięli udziału ani skarżąca, ani jej adwokat – pomimo prawidłowego powiadomienia o terminie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie prawidłowo ustalono, że skarżąca od lat korzysta ze wsparcia pomocy społecznej. Prawidłowo wskazano, iż zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, zatem, nawet w przypadku ustalenia, że występują przesłanki określone w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, organ nie jest obowiązany do każdorazowej wypłaty zasiłku w wysokości żądanej przez wnioskującego. Organ pomocy społecznej może odmówić przyznania takiej pomocy, bądź tez przyznać ją w części, gdy wykaże, że dysponuje on ograniczonymi środkami, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przedstawiona bowiem sytuacja finansowa Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. jednoznacznie wskazuje na to, że ośrodek ten dysponuje ograniczonymi środkami, zatem nie można powiedzieć, że organ przekroczył granice uznania administracyjnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe są także rozważania dotyczące zastosowania art. 106 § 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazać bowiem należy, że wynikająca z tego przepisu możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Przy czym dowody te nie mogą służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją.
W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istniejąca przyczyna restytucyjna nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 282 § 2 w związku z art. 276 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.