Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie przyznania zasiłku celowego.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:
J. S. wystąpiła o przyznanie w miesiącu październiku zasiłku celowego na zakup leków w wysokości 150 zł.
Burmistrz Miasta Sulejówka, decyzją z dnia [...] października 2007 r., przyznał wnioskodawczyni w miesiącu październiku 2007 r. zasiłek celowy na zakup leków w wysokości 50 zł. W uzasadnieniu podniósł, że wysokość przyznawanej pomocy jest uzależniona od aktualnej sytuacji życiowej i materialnej osoby ubiegającej się o tę pomoc, zasadności zgłoszonych potrzeb oraz wysokości posiadanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej środków finansowych. Organ wyjaśnił, że na miesiąc październik dysponował na zasiłki celowe kwotą 10 000 zł, zaś o ten rodzaj pomocy ubiegało się 65 rodzin.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem J. S. złożyła odwołanie, podnosząc, że wysokość przyznanego zasiłku celowego jest symboliczna i w żaden sposób nie wystarczy na pokrycie kosztów zakupu leków. Opisując swoją sytuację zdrowotną i życiową stwierdziła, że organ winien jej podać informacje dotyczące ilości osób korzystających z pomocy ośrodka w Sulejówku, wymagających do tego pilnej operacji ratującej życie, mieszkających bez prądu, wody i ogrzewania oraz samotnych i posiadających wyższe wykształcenie. Chciałaby także uzyskać dane o ilości osób, które otrzymują zasiłki celowe na leki oraz wysokości udzielonej im pomocy, a także ze względu na jakie schorzenia została im ta pomoc przyznana.
Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach wskazało, że J. S., oprócz stałych świadczeń w postaci zasiłku stałego i zasiłku pielęgnacyjnego, w miesiącu październiku przyznana została pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości 120 zł na gaz oraz zasiłek celowy na dożywianie w wysokości 250 zł, a także zasiłek celowy w wysokości 450 zł na zakup ciepłej kurtki i obuwia. Organ odwoławczy, powołując się na art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, wyjaśnił, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że wszystkie jej żądania i oczekiwania muszą być spełnione. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć na względzie również interesy innych osób, będących w trudnej sytuacji materialnej. W przedmiotowej sprawie organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał możliwości i środki finansowe na zasiłki celowe, jakimi dysponował w październiku 2007 r. Ponadto na terenie działania Ośrodka mieszka wiele osób, w tym całe rodziny, które z uwagi na sytuację materialną kwalifikują się do uzyskania takiej pomocy.
Kolegium podkreśliło, że J. S. systematycznie otrzymuje świadczenia pieniężne ze środków pomocy społecznej w postaci zasiłków: stałego, okresowego i pielęgnacyjnego, a także zasiłków celowych i pomocy finansowej na dożywianie. Organ II instancji podkreślił, że uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, czyli uzupełniający własne środki i możliwości osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Możliwość zaspokojenia tych potrzeb jest natomiast zdeterminowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi.
Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. S. Skarżąca opisała swoją trudną sytuację życiową, materialną oraz schorzenia, na które cierpi. Wskazała, ze jest osobą po ostrym zawale serca, wymagającą pilnej operacji. Jej stan zdrowia systematycznie się pogarsza. Podniosła, że mieszka w zdewastowanym domu bez elektryczności, wody i ogrzewania, a Ośrodek nie pomaga jej w przeprowadzeniu remontów i napraw. Wszystkie pieniądze jest zmuszona przeznaczać na codzienny zakup wody źródlanej, gaz do kuchenki i telefon komórkowy. W jej ocenie organy nie wzięły pod uwagę ani stanu jej zdrowia, ani sytuacji bytowej. Zdaniem skarżącej w Sulejówku nie ma poza nią innych osób korzystających z pomocy społecznej, które posiadałyby wyższe wykształcenie, mieszkali w domu bez prądu, światła i wody, potrzebowali pilnej operacji ratującej życie. Skarżąca podkreśliła, że nie otrzymała żadnej pomocy na zakup ciepłej kurtki i obuwia. Stwierdziła, że jest osobą samotną (bez rodziny) i utrzymuje się jedynie z uzyskanej z Ośrodka pomocy w formie zasiłku stałego w wysokości 324 zł miesięcznie.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Artykuł 39 ust. 1 i 2 tej ustawy stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Użyte w tym przepisie słowo "może" oznacza, że przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a to powoduje, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do jego otrzymania, nie każda osoba może go otrzymać.
Fakt przyznania, jak i wysokość przyznanego świadczenia, zależą od uznania organu wydającego decyzję. Uznanie administracyjne obejmuje w szczególności prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy społecznej dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Zatem przyznanie stronie pomocy pieniężnej w stosownej wysokości uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony, organ musi kierować się bowiem koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.
W rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i w sposób wyczerpujący przedstawił okoliczności, które przesądziły, że zasiłek celowy został przyznany skarżącej w niższej niż wnioskowana wysokości. Organy administracji publicznej obu instancji poddały ocenie wszystkie istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności, warunkujące przyznanie zasiłku celowego. Kwestionowana zaś decyzja wydana została w granicach uznania administracyjnego, jakie ustawa zakreśla organom. W sytuacji bowiem, gdy organ pomocy społecznej oceniając z jednej strony sytuację materialną i rodzinną oraz potrzeby skarżącej, z drugiej zaś własne możliwości finansowe uznał, że nie istnieje możliwość przyznania skarżącej pomocy we wnioskowanej wysokości w miesiącu październiku, to decyzji takiej nie można zarzucić niezgodności z prawem.
Sąd I instancji podkreślił, że skarżącej systematycznie udzielana jest pomoc społeczna - przez 8 miesięcy skarżącej wypłacono ze środków pomocy społecznej łącznie kwotę [...] zł, czyli średnio [...] zł miesięcznie. Kwota ta jest wyższa od najniższej emerytury netto.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2008 r. skargę kasacyjną złożyła J. S. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła mu naruszenie:
1/ przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu zupełnej dowolności organu udzielającego pomocy społecznej i zaniechaniu łącznej wykładni tego przepisu w związku z treścią art. 16 ust. 2, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 3 tej ustawy;
2/ naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sulejówku, w zakresie wysokości rzeczywistej pomocy udzielonej J. S. w 2007 r., a także innym osobom kwalifikowanym wstępnie do otrzymania takiej pomocy w październiku 2007 r., co miało istotny wpływ na treść orzeczenia oddalającego skargę, gdyż pozwoliłoby to na weryfikację prawdziwości twierdzenia o braku możliwości finansowych do udzielenia pomocy skarżącej i istnieniu osób bardziej potrzebujących takiej pomocy.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie w całości wyroku z dnia 8 sierpnia 2008 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie, w przypadku uznania zarzutu naruszenia przepisu postępowania za niezasadny, rozpoznanie skargi stosownie do art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładnia przepisu art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej jest niewłaściwa. Chociaż w przepisie tym użyte zostało słowo "może", to nie odnosi się ono do dowolności i fakultatywności decyzji administracyjnej, a do przykładowego, otwartego katalogu potrzeb w nim wymienionych, upoważniając organ do przyznania pomocy także na te cele.
Zgodnie bowiem z treścią art. 16 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej organy zobowiązane do świadczenia pomocy nie mogą jej odmówić osobie potrzebującej i przepis nie określa okoliczności, które zwalniałyby organ z takiego obowiązku.
Także zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł.
Art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, stanowiący, że pomoc społeczna jako instytucja polityki społecznej państwa, mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości – przesądza o konieczności udzielenia stronie pomocy we wnioskowanej wysokości.
Przepis art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej nakłada na organ właściwy w sprawach pomocy społecznej dostosowanie jej rozmiaru tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a nie do możliwości finansowych, które zresztą w znacznej mierze zależą od samego organu.
Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów MOPS w Sulejówku, w zakresie wysokości rzeczywistej pomocy udzielonej stronie w 2007 r. oraz innym osobom, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że uchybienie to miało istotny wpływ na treść orzeczenia, albowiem Sąd I instancji, wydając wyrok, oparł się na gołosłownych twierdzeniach MOPS w Sulejówku, iż organ ten dysponował jedynie kwotą 10 000 złotych, a o pomoc ubiegało się 65 rodzin. Dane te nie zostały zweryfikowane, jak również nie świadczą o tym, jakiej rzeczywiście pomocy udzielił Ośrodek i ile rodzin zostało nią objętych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
Uwzględniając tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotem skargi skierowanej do Sądu I instancji było rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego w wysokości niższej, niż wnioskowana. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), będącego materialną podstawą rozstrzygnięcia, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2).
Z przepisu tego wynika, jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy w ramach uznania administracyjnego. Obejmuje ono prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam fakt zatem spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwością pomocy społecznej.
Tymczasem zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej został tak oto uzasadniony, że organ nie ma dowolności w przyznaniu pomocy w formie zasiłku celowego, a fakultatywność decyzji odnosi się do otwartego katalogu potrzeb.
Podnieść jednak należy, że w motywach wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt SK 15/01 (OTK 8/01, poz. 252) Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy.
Należy również pamiętać, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zastępowanie osobistej aktywności osób w tym zakresie. Pomoc nie może polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego. Organ pomocy społecznej winien uwzględniać sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres udzielonej mu ze środków publicznych pomocy. Stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest bowiem zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, czyli w granicach pozwalających dokonać im wyboru co do rozstrzygnięcia, wyboru tego nie dokonały w sposób dowolny. Przejawiało się to w zaakceptowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustaleniach organów, że skarżąca od lat korzysta ze wsparcia z pomocy społecznej, m.in. w postaci zasiłku stałego i pielęgnacyjnego, zasiłków celowych na dożywienie, zakup obuwia i kurtki. Za niewadliwe należy uznać także ustalenie sytuacji finansowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sulejówku, z której wynika, iż dysponuje on ograniczonymi środkami. Skoro zatem zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej i w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, to prawidłowa jest konkluzja, że z przepisu tego nie wynika indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie w nim przewidzianej. Nie można zatem uznać zasadności zarzutów naruszenia art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3, art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.
Nie mógł przynieść również oczekiwanego przez kasatora rezultatu zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten wprowadza możliwość przeprowadzenia przez Sąd, w określonych warunkach, dowodów uzupełniających z dokumentów. Ustanawia zatem kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym, w oparciu o procedurę określoną w p.p.s.a. Artykuł 106 § 3 p.p.s.a. daje podstawę do dokonywania jedynie ustaleń w zakresie zadań sądu administracyjnego, tj. kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie może on być natomiast wykorzystywany w celu rozpatrzenia wniosków dowodowych dotyczących dokonania ustaleń faktycznych w sprawie administracyjnej, której rozpoznanie należy do właściwego organu administracji publicznej (wyrok NSA z 29 maja 2007 r., I GSK 1511/06, niepubl.).
Zatem nie jest dopuszczalne przeprowadzenie dowodu, jeśli miałoby to służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. Do tego zmierzała zaś argumentacja uzasadniająca postawienie tego zarzutu.
Ponadto możliwość przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu. Nawet zatem w sytuacji, gdyby dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym (a z akt sprawy wynika, że nie był), to jego nieprzeprowadzenie przez Sąd nie mogłoby być jednoznacznie ocenione jako naruszenie prawa procesowego, do tego na tyle istotne, że wpływające na wynik sprawy.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.