Uzasadnienie
Postanowieniem z 28 stycznia 2015 r., II SA/Rz 1513/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę J. J. na czynność Starosty Przemyskiego polegającą na zmianie kategorii budynku w części kartograficznej i opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], w odniesieniu do funkcji budynku ID [...] poprzez zmianę funkcji "produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa" na "mieszkalne".
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił dokonaną przez Starostę Przemyskiego zmianę w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi [...], związaną z funkcją użytkową budynku oznaczonego ID [...]. Zmiana ta stanowiła wykonanie ostatecznej decyzji Starosty Przemyskiego z [...] października 2013 r., nr [...], którą orzeczono o dokonaniu zmian danych ewidencyjnych. Tym samym zmiana danych opisana jako przedmiot skargi nastąpiła w wyniku wykonania decyzji administracyjnej, która zakończyła prowadzone sformalizowane postępowanie administracyjne w sprawie zmiany danych ewidencyjnych.
Sąd I instancji uznał skargę za niedopuszczalną i odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.).
W skardze kasacyjnej J. J. zaskarżył opisane postanowienie w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest:
- 1) § 35 w zw. z § 65 oraz § 44 pkt 2 i § 45 oraz § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.; zwanego dalej rozporządzeniem);
- 2) art. 20 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 22 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.; zwanej dalej p.g.i.k.);
poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy pomimo, że organ naruszył ww. przepisy przy dokonywaniu czynności zmiany kategorii budynku z funkcji "produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa" na "mieszkalne" poprzez pominięcie jako podstawy wpisu do ewidencji gruntów i budynków zgodnej z przepisami prawa dokumentacji architektoniczno-budowlanej, lecz oparł się wyłącznie na sporządzonej mapie uzupełniającej;
3) art. 71 ust. 2 i 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie, że do zmiany sposobu użytkowania budynku stosuje się ww. przepisy nakazujące dokonania zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu, a nadto uzyskania decyzji tego organu o zgodzie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego – jako dokumentu źródłowego w rozumieniu przepisów, a stanowiącego wyłączną podstawę dokonania zmiany stanu prawnego budynku w operacie ewidencyjnym;
4) § 2 w zw. z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.; zwanego dalej rozp. w sprawie warunków) poprzez ich nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy definicji budynku gospodarczego jako przeznaczonego m.in. do przechowywania płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego.
Ponadto, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest:
- 5) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji RP poprzez nieprzeprowadzenie merytorycznej kontroli działalności administracji publicznej, to jest Starosty Przemyskiego, do czego Sąd jest obowiązany z uwagi na wniesioną skargę na czynności z zakresu administracji publicznej;
- 6) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się tym, że Sąd I instancji w wyniku braku kontroli legalności działalności administracji publicznej, przyjmując niekorzystne dla strony uzasadnienie organu nie dostrzegł, że w sprawie są poważne wątpliwości i braki dowodowe oraz występujące rażące naruszenie wskazanych przepisów prawa;
- 7) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że wniesiona skarga na czynność z zakresu administracji publicznej jest niedopuszczalna, albowiem zmiana danych w operacie ewidencji gruntów i budynków nastąpiła w wyniku wykonania decyzji administracyjnej, przy czym bez jednoczesnego dokonania kontroli legalności ww. decyzji, co w tym przypadku było obowiązkiem tego Sądu, skoro powyższe legło u podstaw odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej; nadto bez uwzględnienia, że wprowadzenie zmian, aktualizacji do bazy danych ewidencyjnych następuje bądź z urzędu bądź na wniosek na podstawie zgłoszenia lub w formie decyzji administracyjnej, co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Z uwagi na podniesione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podkreślono, że przedmiot skargi mieści się w katalogu spraw poddanych kontroli sądów administracyjnych a Sąd I instancji wskazał jaką przyczynę niedopuszczalności decyzję administracyjną wydaną w tej sprawie przez ten sam organ, także podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Jest to pogląd nie do przyjęcia. Skoro za przyczynę uznania skargi za niedopuszczalną Sąd uznał decyzję stanowiącą podstawę dla wpisu, to powinien poddać ją kontroli legalności. Kontrola ta wykazałaby, że organ naruszył obowiązujące prawo przy dokonywaniu w operacie wpisu zmiany w zakresie funkcji budynku bez właściwej podstawy wpisu, to znaczy dokumentacji architektoniczno-budowlanej.
Podstawą wydania decyzji administracyjnej, a w jej następstwie dokonania zaskarżonej czynności zmiany wpisu w ewidencji gruntów i budynków była jak wskazuje organ korekta błędów i rozbieżności w jej treści co do podmiotu i przedmiotu. Przepisy rozporządzenia w sprawie gruntów i budynków posługują się pojęciem "aktualizacji ewidencji" a nie jej prostowania. Usuwanie ewentualnych błędów lub omyłek nie jest wyłączone ale pod warunkiem że uzasadnia to aktualny stan prawny oraz właściwe dokumenty źródłowe, które ewidencja ma odzwierciedlać, a nie tworzyć. Podstawą wpisu zmiany powinna być dokumentacja wynikająca z art. 71 ustawy – Prawo budowlane.
Sąd I instancji pominął, że wyłączną podstawą wszelkich wpisów do ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku jest dokumentacja architektoniczno-budowlana, opracowana zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, to jest w szczególności decyzja organu architektoniczno-budowlanego o wyrażeniu zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie – a nie przyjęta przez organ w decyzji mapa uzupełniająca. Przepis art. 71 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane wyraźnie nakazuje stosowanie ww. przepisu do czynności zmiany sposobu użytkowania budynku. Budynek objęty zaskarżoną czynnością zmiany wpisu w ewidencji nie był w żadnych dokumentach ujawniony, a więc nie mógł być be właściwej dokumentacji, o której mowa powyżej, poddany czynnościom w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków.
Z dokumentacji geodezyjnej, z innych dokumentów o których mowa w skardze, wynika, że budynek od początku służył wyłącznie jako budynek gospodarczy do działalności rolniczej i nigdy nie był wykorzystywany do celów mieszkalnych.
Zgodnie z art. 3 pkt 8 rozp. w sprawie warunków definicja budynku gospodarczego jest jasna i jednoznaczna. Jest to budynek służący m.in. do przechowywania płodów rolnych dla mieszkańców budynku mieszkalnego. Powyższa sprawa nie tylko nie została jednak w trakcie modernizacji wyjaśniona, ale organ błędnie i wbrew dokumentom ustalił stan faktyczny sprawy, czego nie dostrzegł Sąd I instancji i tym samym naruszył powołane przepisy, co miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta Przemyski wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu organ podkreślił, że zmiana danych ewidencyjnych w części kartograficznej operatu ewidencyjnego dotycząca funkcji użytkowej budynku była poprzedzona postępowaniem administracyjnym i wydaną przez organ decyzją z [...] października 2013 r., znak [...], co trafnie zauważył Sąd I instancji uznając, że skarga w tym stanie rzeczy jest niedopuszczalna.
Skutkiem wyżej wskazanej decyzji było wprowadzenie zmian wynikających z powołanej decyzji w bazie danych ewidencyjnych obrębu [...]. Organ podkreślił, że działka na której usytuowany jest budynek jest własnością innego niż wnioskodawca podmiotu ewidencyjnego, co oznacza, że po stronie skarżącego brak jest interesu prawnego. Zgodnie z art. 22 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 2 i art. 51 p.g.i.k. oraz na podstawie przepisów rozdziału III, a w szczególności § 46 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków został enumeratywnie określony krąg osób uprawnionych do składania wniosków w sprawie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Skarżący nie jest uprawniony do występowania o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej działki sąsiedniej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji, a rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i stąd też ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Oznacza to, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów. Ponadto, organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., I OSK 389/10).
Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków może nastąpić w drodze czynności materialno-technicznej albo w drodze decyzji (art. 24 ust. 2b p.g.i.k.). Zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany.
W niniejszej sprawie została wydana przez Starostę Przemyskiego decyzja z [...] października 2013 r., w której wskazano: "dokonuję w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] zmiany danych ewidencyjnych w odniesieniu do funkcji użytkowej budynku ID [...] poprzez zmianę funkcji "produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa" na "mieszkalne", zgodnie z mapą uzupełniającą, przyjętą w dniu 02 września 2013 r. pod numerem ewidencyjnym [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty Przemyskiego". W decyzji oznaczono adresatów: J. i Z. L. oraz zawarto pouczenie, że od decyzji służy stronom prawo wniesienia odwołania do Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego za pośrednictwem Starosty Przemyskiego w terminie czternastu dni od dnia jej doręczenia.
Treść powołanej wyżej decyzji wyraźnie wskazuje, że o dokonaniu wpisu rozstrzygnięto w drodze decyzji. Oznacza to, że sposobem zakwestionowania dokonania wpisu było wniesienie odwołania od tej decyzji, a następnie skargi do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie z akt sprawy nie wynika, aby skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji a następnie skargę do sądu administracyjnego. Skarżący zdecydował się wnieść skargę na czynność Starosty Przemyskiego polegającą na zmianie kategorii budynku w operacie ewidencji gruntów i budynków, a więc na czynność o charakterze wykonawczym, wtórnym, będącą następstwem wydania decyzji z [...] października 2013 r.
Z tego względu, jako błędne należy uznać stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną wyrażone w zarzucie siódmym, że w postępowaniu niedotyczącym skargi na decyzję z [...] października 2013 r. sąd administracyjny powinien badać jej zgodność z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozróżnienie pomiędzy decyzją o dokonaniu zmiany danych ewidencyjnych a czynnością związaną z wykonaniem tej decyzji skutkuje uznaniem, że tylko kwestionując decyzję z [...] października 2013 r. skarżący mógł wykazywać, co może być podstawą wpisu do ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku. Wobec braku skutecznego zakwestionowania decyzji z [...] października 2013 r. nie jest więc możliwe uwzględnienie: pierwszego i drugiego zarzutu skargi kasacyjnej – dotyczących nieuwzględnienia odpowiedniej dokumentacji przez organ; trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej – dotyczącego działań jakie powinny poprzedzać zmianę sposobu użytkowania budynku; a także czwartego zarzutu – związanego z koniecznością stosowania definicji budynku gospodarczego.
W rezultacie nie mógł być uwzględniony również szósty zarzut, dotyczący braków w zakresie postępowania dowodowego. Skoro Sąd I instancji nie dokonywał kontroli decyzji z [...] października 2013 r., to nie jest możliwe zarzucenie temu Sądowi naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
W skardze kasacyjnej nie został skutecznie podważony pogląd Sądu I instancji o niedopuszczalności skargi. W szczególności nie wykazano, dlaczego zaskarżona czynność jest czynnością określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. piąty zarzut skargi kasacyjnej). Samo przytoczenie tego przepisu – bez uzasadnienia sformułowanego zarzutu – uniemożliwia odniesienie się do niego. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., wnoszący skargę kasacyjną jest obowiązany nie tylko do przytoczenia podstaw kasacyjnych, ale również do ich uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do wyręczania strony w tym zakresie.
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach wyliczonych w art. 3 § 2 oraz jeżeli przepisy szczególne przewidują taką kontrolę (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Skarżący nie wniósł skargi na decyzję z [...] października 2013 r., ale zaskarżył czynność wykonawczą wobec tej decyzji, niepodlegającą kontroli sądowej. Należy podkreślić, że czynności podjęte przez organ administracji w celu wykonania decyzji ostatecznej nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tym samym, jako niezasadny należało uznać piąty zarzut skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, publ. ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.