Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1218/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 412/13 oddalił skargę Gminy Miejskiej B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w sprawie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w sprawie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego podał, że w toku badania legalności uchwały stwierdził, iż została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j: Dz. U. z 2013, poz. 182 ze zm.) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.). Rada Miasta B. podejmując przedmiotową uchwałę wykorzystała, przyznane jej na mocy art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, upoważnienie do określenia w drodze uchwały rady gminy szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania. W § 4 ust. 4 przedmiotowej uchwały Rada Miasta B. postanowiła, że opłata za usługi opiekuńcze stanowi iloczyn ceny za 1 godzinę usług i wskaźnika odpłatności określonego w procentach w załączniku nr 1 i 2 do uchwały oraz liczby świadczonych godzin usługowych w ciągu miesiąca.

W ocenie Wojewody [...] analiza przepisu ustawy będącego podstawą podjęcia przedmiotowej uchwały w sposób nie budzący wątpliwości upoważnia radę jako organ właściwy do określenia szczegółowych warunków odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze. Ustanawiając w uchwale szczegółowe warunki odpłatności nie można jednak pominąć kwestii sposobu ustalenia i wysokości kosztu usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2006 r.,sygn. akt IV SA/Wr 600/04 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA/Wr 27/05). Tymczasem Rada Miasta B. w § 4 ust. 4 powołanej uchwały postanowiła jedynie o sposobie wyliczania opłaty za przedmiotowe usługi, przy jednoczesnym braku wskazania bądź to kosztu jednostkowego za 1 godzinę tych usług bądź też w jakikolwiek inny sposób umożliwiający bezsporne ustalenie "wysokości opłaty za 1 godziną usługi (np. stanowiącej określony procent najniższej emerytury określanej na podstawie przepisów odrębnych).

Należy mieć bowiem na uwadze, że to z uchwały organu stanowiącego gminy osoby zainteresowane powinny czerpać wiedzę o koszcie przyznawanej przez gminę pomocy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 285/12). Natomiast uregulowanie zawarte w § 4 ust. 4 tej uchwały uniemożliwia ustalenie jednostkowego kosztu usługi opiekuńczej lub specjalistycznej usługi opiekuńczej.

Organ nadzoru wskazał, że skoro ustawodawca wyraźnie zaznaczył, że uchwała podjęta na podstawie art. 50 ust. 6 cyt. ustawy ma określać szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, jak również tryb ich pobierania, to uznać należy, iż każde z tych zagadnień, a więc jednostkowy koszt usługi, jest istotnym elementem aktu wydanego w wykonaniu przyznanego Radzie upoważnienia ustawowego. Zdaniem Wojewody [...] w tym kontekście Rada Miasta B. nie wypełniła w sposób prawidłowy i kompleksowy przekazanego upoważnienia ustawowego. W przypadku, gdy organ stanowiący nie realizuje obligatoryjnych elementów upoważnienia ustawowego, to istotnie narusza prawo, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Organu nadzoru uznał, że przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej poprzez niepełną realizację upoważnienia ustawowego. Ponadto Rada w § 6 omawianej uchwały postanowiła, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach osoba korzystająca z usług opiekuńczych może być, na jej wniosek lub na wniosek pracownika socjalnego, częściowo lub całkowicie zwolniona z ponoszenia odpłatności na czas określony (...) W dalszej części przepisu wskazano na okoliczności uzasadniające zwolnienie z ponoszenia odpłatności.

W ocenie Wojewody [...], Rada stanowiąc o kwestiach dotyczących szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, nie była uprawniona do wskazania w sposób arbitralny podmiotów, na których wniosek osoba korzystająca z usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych może być zwolniona z odpłatności za te usługi. Wynika to z kategorycznego brzmienia przepisu ustawy ("Rada określa...") zawierającego upoważnienie ustawowe do podjęcia uchwały, a jednocześnie określającego zakres przedmiotowy podjętej na jego podstawie uchwały, tj. art. 50 ust. 6 ustawy. Katalog aspektów podlegających regulacji w przedmiotowej uchwale jest katalogiem zamkniętym. Rada obowiązana jest uregulować przekazaną jej materię w sposób kompleksowy, bacząc jednocześnie aby nie przekroczyć udzielonego jej upoważnienia i działać w jego granicach(por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 637/04).

Ponadto organ nadzoru wskazał, że Rada regulacją zawartą w § 6 przedmiotowej uchwały we fragmencie "na jej wniosek lub na wniosek pracownika socjalnego" przekroczyła zakres przekazanego jej upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej Rada w zakresie zwolnienia od opłaty za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze została upoważniona jedynie do określenia szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat. Kwestionowana uchwała powinna zatem ograniczyć się do wskazania przesłanek, jakie będą brane pod uwagę przy podjęciu decyzji o ewentualnym zwolnieniu od opłat z powyższego tytułu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ stanowiący gminy nie tylko określił w sposób szczegółowy warunki zwalniania od opłat, ale jednocześnie wskazał, na czyj wniosek takowe zwolnienie może być przyznane. Rada stanowiąc w tym aspekcie uregulowała kwestie dotyczące już samego trybu, w jakim następuje zwolnienie od omawianych opłat, do czego nie była uprawniona. Tymczasem jak już wyżej wspomniano, Rada, realizując upoważnienie ustawowe musi w każdym przypadku mieć na względzie zakres przekazanego upoważnienia oraz ściśle uwzględniać jego wytyczne.

Stosownie do treści art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis ten określa zasadę legalizmu wyrażającą zakaz domniemania kompetencji organów władzy publicznej w ich działalności prawodawczej. Wszelkie działania organów władzy publicznej powinny być zatem oparte na wyraźnej normie kompetencyjnej. W państwie demokratycznym w którym rządzi prawo normy prawne muszą określać kompetencje, zadania i tryb postępowania organów administracji publicznej, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organ stanowiący realizując kompetencję musi zatem ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. W doktrynie i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym.

Powinny być one interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji organu w drodze analogii.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze stało się przedmiotem skargi Gminy Miejskiej B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w którym wniosła o jego uchylenie w całości, zarzucając:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 50 ust.6. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej: u.p.s.), w szczególności poprzez niewłaściwe twierdzenie przez organ, iż art. 50 ust.
2. 6. u.p.s. wskazuje, między innymi, na obowiązek wskazania w uchwale kosztu jednostkowego za 1 godzinę usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej, podczas gdy powyższy przepis określa jedynie obowiązek określenia w uchwale szczegółowych warunków odpłatności za powyższe usługi;

1. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 50 ust.
2. 6. u.p.s., w szczególności przez niewłaściwe wskazanie przez organ, iż Rada Miasta, stanowiąc w uchwale o kwestiach dotyczących szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, nie była uprawniona do wskazania w sposób arbitralny podmiotów, na których wniosek osoba korzystająca z usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych może być zwolniona z odpłatności za te usługi, podczas gdy takie wskazanie mieści się w zakresie dyspozycji art. 50 ust. 6 u.p.s., tj. w obowiązku określenia szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat.

W uzasadnieniu wskazała, że norma kompetencyjna zawarta w art. 50 ust. 6 u.p.s. powinna być interpretowana w sposób ścisły uwzględniający językowe dyrektywy wykładni prawa. Wskazują one, że upoważnienie rady gminy obejmuje określenie: 1) szczegółowych warunków przyznania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze (z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi);

1. 2) szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat;
2. 3) trybu ich pobierania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 637/04).

W ramach tak wytyczonego upoważnienia rady mieści się zatem wyłącznie kompetencja do wskazania przesłanek, których spełnienie zapewni korzystanie z usług opiekuńczych, przesłanek kształtujących cenę za usługę, przesłanek warunkujących częściowe lub całkowite zwolnienie od opłat za usługi oraz ustalenie porządku pobierania opłat za usługę opiekuńczą.

Z przepisu art. 50 ust.

6. u.p.s. wynika więc upoważnienie Rady do określenia "szczegółowych warunków odpłatności", nie zaś ceny 1 godziny usług opiekuńczych. Potwierdzenie tego znajduje odzwierciedlenie w judykaturze, gdyż, zgodnie z jej utrwalonym poglądem, Rada Miasta powinna ustalić przesłanki kształtujące odpłatność za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, a przyznane jej ustawą kompetencje przekazać, odsyłając w tym zakresie do postanowień umowy, której treść, w tym także cenę za 1 godzinę usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych, ma ustalić ośrodek pomocy społecznej z podmiotem przyjmującym zlecenie realizacji zadania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 marca 2012 r., IV SA/Wr 851/11).

Skarżąca za niezasadne uznała również stanowisko Wojewody [...], wskazujące, że Rada Miasta, określając w uchwale o kwestiach dotyczących szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, nie była uprawniona do wskazania w sposób arbitralny podmiotów, na których wniosek osoba korzystająca z usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych może być zwolniona z odpłatności za te usługi. Zdaniem skarżącej takie wskazanie mieści się w zakresie dyspozycji art. 50 ust. 6 u.p.s., tj. w obowiązku określenia szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat. Zgodnie bowiem z art. 50 ust.6. u.p.s., Rada gminy określa, w drodze uchwały, między innymi, szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat. Z powyższego przepisu wynika zatem konieczność ustalenia zarówno warunków materialnych zwolnienia, a więc przyczyn, które by uzasadniały takie zwolnienie, jak i warunków formalnych, w zakresie procedury.

W ocenie skarżącej kwestionowana przez Wojewodę [...] część § 6 uchwały nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych, we fragmencie "na jej wniosek lub na wniosek pracownika socjalnego" stanowi zadość dyspozycji art. 50 ust.

1. 6. u.p.s., w zakresie w jakim określa warunki zwolnienia od opłat.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. W zakresie zarzutu błędnej wykładni art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej w kontekście wymogu ustalenia w ramach uchwały w sprawie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych szczegółowych warunków odpłatności za opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, wskazał na możliwość przekazania przysługującej Radzie Miasta powyższej kompetencji innemu organowi (ośrodek pomocy społecznej).

Ponadto podał, że z przepisu art. 50 ust. 6 u.p.s. wynika upoważnienie do określenia przez Radę szczegółowych warunków odpłatności, nie zaś ceny 1 godziny usług opiekuńczych. Na poparcie tego stanowiska strona skarżąca powołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 851/11.W ocenie organu nadzoru analiza powołanego powyżej wyroku Sądu nie daje podstaw do uznania przyjętego przez stronę skarżącą twierdzenia. W przywołanej sprawie przedmiotem zaskarżenia był zapis uchwały podjętej na podstawie art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, który stanowił, że cena za 1 godzinę usług opiekuńczych i specjalistycznych będzie wynikała z umowy zawartej przez ośrodek pomocy społecznej z podmiotem przyjmującym zlecenie realizacji określonego zadania.

Tym samym, w powyższej sprawie, uchwała przekazywała kompetencję rady gminy w zakresie szczegółowych warunków odpłatności innemu podmiotowi. Tymczasem w postępowaniu, którego stroną był Wojewoda [...] wskazano na potrzebę uregulowania w uchwale w sposób kompleksowy wszystkich elementów wskazanych w art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, nie pomijając żadnego z nich. Ustalenie wysokości opłaty za 1 godzinę usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych, z uwagi na to, że determinuje wysokość odpłatności za usługi będące przedmiotem uchwały, uznano za niewątpliwie jej niezbędny element. Należy w pełni zgodzić się z tak przyjętą interpretacją przepisu art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej.

Ponadto Wojewoda [...] zauważył, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoznając sprawę, przychylił się do przyjętego przez organ nadzoru stanowiska stwierdzając – "Trafnie zauważa w uzasadnieniu skargi Wojewoda [...], że cena za usługi opiekuńcze jest elementem odpłatności za te usługi. Z przepisu art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej wynika dla rady gminy obowiązek ustalenia w uchwale podjętej na jego podstawie m.in. szczegółowych warunków odpłatności za usługi, o jakich mowa w tym przepisie prawa". Konsekwencją powyższego w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 851/11 było stwierdzenie przez Sąd nieważności przytoczonego zapisu uchwały jako niewypełniającego w pełni normy kompetencyjnej, a tym samym istotnie naruszającego art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej.

Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części wynikało bezpośrednio z wniosku złożonego na rozprawie przez pełnomocnika Wojewody [...], co jednak nie może mieć znaczenia w przedmiotowej sprawie.

W konsekwencji Wojewoda [...] stwierdził, że mając na uwadze powyższe oraz uzasadnienie złożonej skargi, nie sposób uznać za słuszne twierdzenie strony skarżącej jakoby z treści art. 50 ust. 6 u.p.s. wynikało upoważnienie do uregulowania szczegółowych warunków odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze", lecz nie do określenia ceny za 1 godzinę tych usług.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozstrzygnięcie kategorii wad uchwał organów gminy ma znaczenie prawne do dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy.

Powołana ustawa o samorządzie nie określa rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Rada Miasta B. w dniu [...] kwietnia 2013 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych.

W § 1 postanowiono, że uchwała określa:

1. 1. warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi,
2. 2. szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, o których mowa w pkt 1 oraz tryb ich pobierania, zaś w § 2 wskazano, iż usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze przyznawane przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B., zwany dalej "Ośrodkiem" przyznaje się na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

W § 3 uchwały podano, że ilość przyznanych godzin usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych usług opiekuńczych oraz ich zakres winny odpowiadać ustalonym w trakcie wywiadu środowiskowego potrzebom osoby wymagającej pomocy z uwzględnieniem jej stanu zdrowia, sytuacji rodzinnej oraz możliwości finansowych Ośrodka.

Według § 4.1 usługi opiekuńcze mogą być świadczone nieodpłatnie, odpłatnie lub częściowo odpłatnie.

1. 2. Osoby korzystające z usług opiekuńczych ponoszą odpłatność w zależności od posiadanych dochodów i sytuacji rodzinnej przy uwzględnieniu kryteriów dochodowych określonych w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.
2. 3. Ustala się tabelę odpłatności za usługi opiekuńcze stanowiącą załącznik nr 1 do uchwały oraz tabelę odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze stanowiącą załącznik nr 2 do uchwały.
3. 4. Opłata za usługi opiekuńcze stanowi iloczyn ceny za 1 godzinę usług i wskaźnika odpłatności określonego w procentach w załączniku nr 1 i 2 do uchwały oraz liczby świadczonych godzin usługowych w ciągu miesiąca.

W myśl § 5 uchwały opłata za usługi opiekuńcze jest wnoszona przez osobę korzystającą z tej formy pomocy lub jej opiekuna bezpośrednio podmiotowi realizującemu usługi opiekuńcze na zlecenie Ośrodka, który wstępnie dokonuje jednorazowej wpłaty do kasy Ośrodka w terminie do 5-go dnia następnego miesiąca.

W § 6 uchwały postanowiono, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osoba korzystająca z usług opiekuńczych może być, na jej wniosek lub na wniosek pracownika socjalnego, częściowo lub całkowicie zwolniona z ponoszenia płatności na czas określony, ze względu na:

1. 1) konieczność korzystania co najmniej z dwóch rodzajów usług opiekuńczych, np. z usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych,
2. 2) konieczność ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia, placówce opiekuńczo-wychowawczej, leczniczo-rehabilitacyjnej, opiekuńczo-leczniczej lub pielęgnacyjno-opiekuńczej,
3. 3) konieczność korzystania przez więcej niż jedną osobę w rodzinie z usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych,
4. 4) długotrwałą chorobę,
5. 5) wielodzietność,
6. 6) zdarzenie losowe o ile jest to związane z dodatkowymi wydatkami finansowymi, obciążającymi znacznie dochody świadczeniobiorcy.

Zgodnie z § 7 uchwały jej wykonanie powierzono Prezydentowi Miasta B., a w § 8 uchwały stwierdzono, że traci moc uchwała Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] grudnia 2006 r. w sprawie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych.

W świetle § 9 uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dnia do dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] TK/EN.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną przytoczonej uchwały stanowi art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175 poz. 1362 ze zm.) – dalej "ustawa" – w brzmieniu: "Rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat jak również tryb ich pobierania.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze kwestionuje treść omówionej uchwały dopatrując się jej sprzeczności z upoważnieniem ustawowym, które wcześniej przytoczono. Akt nadzoru podważył dwa postanowienia tej uchwały, z których pierwsze odnosi się do opłaty za usługi opiekuńcze, drugi do płatności za te usługi. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przytoczona przez Wojewodę [...] argumentacja jest zasadna. Podzielić należy stanowisko, że § 4 ust. 4 przedmiotowej uchwały bezzasadnie pomija sposób ustalania i wysokość kosztu usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej. Z treści tego przepisu wynika jedynie, że opłata za usługi opiekuńcze stanowi iloczyn ceny za 1 godz. usługi i wskaźnika odpłatności określonego procentowo.

Tymczasem w świetle przytoczonego przez organ nadzoru orzecznictwa sądowoadministracyjnego pominięto bądź to koszt jednostkowy za godzinę tych usług, bądź jakikolwiek inny sposób umożliwiający bezsporne ustalenie wysokości opłaty za godzinę usługi. W tym miejscu Wojewoda przykładowo podał określony procent najniższej emerytury. Nie ulega wątpliwości, że w tego rodzaju akcie prawnym koszt usługi należałoby dokładnie sprecyzować, unikając tym samym ewentualnej dowolności przy określaniu opłaty o której mowa w § 4 ust. 4 przedmiotowej uchwały.

Podobnie treść § 6 tej uchwały nasunęła zasadne zastrzeżenia organu nadzoru przez to, że w upoważnieniu ustawowym brak jest możliwości wprowadzenia do uchwały regulującej opłaty za usługi opiekuńcze ulg w tym zakresie. W tym przepisie uchwały został wprowadzony element upoważnienia do wnioskowania o częściowe lub całkowite zwolnienie z opłaty za usługi opiekuńcze. Tymczasem uwzględniając wyraźne brzmienie upoważnienia zawartego w art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej zauważyć należy, iż wśród warunków, i to szczegółowych przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze trudno byłoby umieścić wskazanie osób uprawnionych do wnioskowania do tego rodzaju ulg. Organ nadzoru zatem prawidłowo przyjął, że tego rodzaju akt prawny w swej treści powinien ograniczyć się do wskazania przesłanek zwolnienia od opłat za usługi, a nie sposobu ewentualnego domagania się zastosowania ulgi.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji stwierdzenie przez Wojewodę [...] nieważności całej uchwały nie nasuwa wątpliwości. Z jednej strony wyeliminowane postanowienia uchwały bezsprzecznie należą do istotnych składników tego aktu prawnego, z drugiej zaś strony podjęcie uchwały z naruszeniem upoważnienia ustawowego powinno doprowadzić do wyeliminowania uchwały w całości, a nie jedynie w części § 4 ust. 4 i 6.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miejska B., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 50 ust.
2. 6. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej u.p.s.), w szczególności poprzez niewłaściwe przyjęcie przez Sąd, że przepis ten wskazuje, między innymi, na obowiązek wskazania w uchwale kosztu jednostkowego za 1 godzinę usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej, podczas gdy powyższy przepis określa jedynie obowiązek określenia w uchwale szczegółowych warunków odpłatności za powyższe usługi;

1. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 50 ust. 6 u.p.s., w szczególności przez niewłaściwe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że Rada Miasta, stanowiąc w uchwale o kwestiach dotyczących szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, nie była uprawniona do wskazania w sposób arbitralny podmiotów, na których wniosek osoba korzystająca z usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych może być zwolniona z odpłatności za te usługi, podczas gdy takie wskazanie mieści się w zakresie dyspozycji art. 50 ust. 6 u.p.s., tj. w obowiązku określenia szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powtórzył w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skargi do Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Autor skargi kasacyjnej naruszenie powołanego przepisu upatruje w stwierdzeniu przez Sąd pierwszej instancji aprobującym stanowisko Wojewody [...], że ten przepis wskazuje na obowiązek określenia w uchwale kosztu jednostkowego za 1 godzinę usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej oraz że Rada Miasta B. nie była uprawniona do wskazania w sposób arbitralny podmiotów, na wniosek których osoba korzystająca z usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych może być zwolniona z odpłatności za te usługi. Zdaniem skarżącej powyższy przepis nakazuje jedynie określenie w uchwale szczegółowych warunków odpłatności za powyższe usługi, a nie wskazania kosztu jednostkowego za godzinę każdej z tych usług oraz że w obowiązku określenia szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat mieści się uprawnienie do wskazania podmiotów na wniosek których osoba korzystająca z usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych może być zwolniona z odpłatności za te usługi.

W sprawie jest niesporne, że uchwała Rady Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w sprawie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych, której nieważność stwierdził Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] została podjęta w wyniku realizacji normy kompetencyjnej zawartej w art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Upoważnienie ustawowe zawarte w tym przepisie uprawniało organ gminy do ustanowienia norm prawnych ściśle określonych zakresem delegacji ustawowej. Oznacza to, że skoro w zamyśle ustawodawcy przepisy uchwały miały stanowić źródło prawa i wiązać adresata w sposób analogiczny jak przepisy prawa powszechnie obowiązującego, to nie mogły one zawierać regulacji niewypełniającej lub przekraczającej delegację ustawową.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej ustalenie ceny 1 godziny usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych, która niewątpliwie determinuje wysokość opłaty jest jednym z kluczowych elementów szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za wskazane usługi i nie może wynikać z umowy zawartej przez Ośrodek z podmiotem przyjmującym zlecenie realizacji zadania, o czym postanowiono w § 4 ust. 4 powołanej uchwały. W takim przypadku nie sposób, na podstawie treści uchwały, obliczyć jaki koszt za określone w niej usługi poniosą adresaci tych norm prawnych. To z uchwały powinni oni uzyskać wiedzę o koszcie przyznawanej przez gminę pomocy. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko organu, że wskazany § 4 ust. 4 przedmiotowej uchwały Rady Miasta B., który postanawiał jedynie o sposobie wyliczenia opłaty za przedmiotowe usługi, lecz nie wskazywał bądź to kosztu jednostkowego za 1 godzinę tych usług bądź też w jakikolwiek inny sposób umożliwiający bezsporne ustalenie wysokości opłaty za 1 godzinę usługi (np. stanowiącej określony procent najniższej emerytury określanej na podstawie przepisów odrębnych) w istotny sposób naruszał art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, gdyż niepełnie realizował upoważnienie ustawowe określone w tym przepisie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważyć należy, iż niepełna realizacja przez organ upoważnienia ustawowego w tym zakresie uniemożliwiała prawidłowe wykonywanie podjętego aktu tj. w istocie nie pozwalała na ustalenie w drodze decyzji administracyjnej wysokości opłaty za konkretną usługę opiekuńczą wobec zindywidualizowanego podmiotu, ubiegającego się o jej przyznanie. Jednocześnie wskazać należy, iż niedopuszczalne jest także cedowanie posiadanej delegacji ustawowej do określania wysokości kosztu omawianych usług opiekuńczych na podmiot przez ustawodawcę do tego nieuprawniony, który w dodatku nie jest władny do stanowienia prawa miejscowego, które jako właściwe reguluje rozważane kwestie.

Pominięcie przez Radę Miasta B. obligatoryjnego elementu upoważnienia stanowiło zatem istotne naruszenie nie tylko wskazanej normy prawnej ale również art. 7 czy art. 94 Konstytucji RP i skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności powołanej uchwały w całości.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu trafnie również uznał, iż organ nadzoru zasadnie przyjął, że Rada Miasta B. stanowiąc przepis § 6 powołanej uchwały we fragmencie "na jej wniosek lub na wniosek pracownika socjalnego" przekroczyła zakres przyznanego jej upoważnienia ustawowego i w sposób istotny naruszyła art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. W świetle ostatnio wskazanego przepisu Rada w zakresie zwolnienia od opłaty za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze została upoważniona jedynie do określenia szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat za takie usługi, a nie do określenia trybu, w jakim działania takie są dokonywane. W tym zakresie nie mieści się również określenie katalogu podmiotów na wniosek których takie zwolnienie może być dokonane. Analiza art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej prowadzi do wniosku, że uchwała w tym przedmiocie powinna ograniczyć się do wskazania przesłanek, jakie będą brane pod uwagę przy podjęciu decyzji o ewentualnym zwolnieniu od opłat z tego tytułu.

Oznacza to, że Rada Miasta B. nie miała kompetencji do ustalania w wydanym przez siebie akcie, kto jest uprawniony do złożenia wniosku o zwolnienie osoby korzystającej z usług opiekuńczych z ponoszenia za nie odpłatności. W niniejszej sprawie Rada nie określiła w sposób szczegółowy warunków zwalniania z tych opłat, lecz wskazała podmioty uprawnione do złożenia wniosku w przedmiocie zwolnienia z tych opłat, a więc uregulowała kwestie trybu w jakim następuje zwolnienie z opłat, a więc materię do regulacji której nie była uprawniona. Uchwalając omawiany przepis uchwały przekroczyła zatem upoważnienie ustawowe.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a zatem skarga kasacyjna pozbawiona usprawiedliwionych podstaw w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1348, ze zm).