Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2018 r., IV SA/Wa 3390/17 oddalił skargę M[...], Z[...], A[...] i A[...]na decyzję Wojewody M[...] z dnia 25 października 2017 r. nr 4[...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:
Ostateczną decyzją z dnia 16 lutego 1995 r. nr 3[...] Burmistrz Gminy W[...] – W[...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w W[...] w rejonie ulicy T[...], oznaczonej w ewidencji jako działka nr 2[...] z obrębu 3[...]. W wyniku podziału powstała m.in. działka nr 2[...]o powierzchni 6.535 m2 z obrębu 3[...], przeznaczona pod drogi dojazdowe. Pismem z dnia 14 lipca 2005 r. S[...], T[...]i M[...] wystąpili do Prezydenta z wnioskiem o ustalenie odszkodowania z tytułu obciążenia ww. działki służebnością na rzecz osób trzecich. Przedmiotowa działka została oznaczona jako działki nr 2[...], nr 29[...], nr 2[...], nr [...]oraz nr [...]. Zgodnie z odpisem księgi wieczystej KW Nr [...] 7 z dnia 26 września 2016 r. przedmiotowa nieruchomość stanowi współwłasność osób fizycznych i obciążona jest m.in. służebnościami przejazdu i przechodu.
Decyzją z dnia 9 sierpnia 2017 r. Prezydent [...] umorzył postępowanie odszkodowawcze w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W[...] w rejonie ul. T[...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr 2[...]o powierzchni 6.535 m2 z obrębu [...] objętą decyzją Burmistrza Gminy W[...] – W[...] nr 36[...]z dnia 16 lutego 1995 r., zatwierdzającą podział działki nr 2[...] z obrębu 3[...]. W dniu 7 września 2017 r. M[...], Z[...], A[...] oraz Ad[...] wnieśli do Wojewody M[...] odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia 25 października 2017 r. nr 4[...]Wojewoda M[...], po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Prezydenta [...] uchylił ww. decyzję w części działki nr 2[...]o powierzchni około 1.500 m2, określonej przez wnioskodawców jako "część obciążona służebnością przejazdu do czasu zrealizowania docelowego układu komunikacyjnego, tj. ulicy P[...]" oraz odmówił ustalenia odszkodowania za ww. części działki ewidencyjnej nr 2[...].
Uzasadniając wydaną decyzję Wojewoda wskazał, że nie podzielił zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu, natomiast zaskarżoną decyzję należało uchylić w części i orzec co do istoty z innych przyczyn niż wskazano w odwołaniu. Organ podkreślił, że odwołujący się nie kwestionują zasadności umorzenia postępowania odszkodowawczego w stosunku do części działki nr 2[...] znajdującej się poza terenem obciążonym służebnością przejazdu do czasu zrealizowania docelowego układu komunikacyjnego, tj. ulicy P[...], o powierzchni około 1.500 m2. Tym samym rozstrzygnięcie organu I instancji w tym zakresie uznano za prawidłowe.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że kluczową dla niniejszej sprawy jest kwestia ustalenia, czy doszło do przejścia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na skutek podziału dokonanego przez organy administracyjnego na wniosek właściciela. Przepis art 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.n.", podobnie jak i art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 nr 30, poz. 127 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.g.", przewiduje przejście z mocy prawa działek, które w wyniku podziału zostały wydzielone pod drogi publiczne, nie stanowi natomiast podstawy do orzekania przez organ zatwierdzający podział w tym zakresie, tj. przejścia prawa bądź wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego. Jednak aby można było mówić o skutku, jaki on przewiduje, z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości musi wynikać, że z nieruchomości zostały wydzielone działki pod drogi publiczne (vide: wyrok NSA z dnia 20 maja 2014 r., I OSK 2681/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wymóg ten byłby tym bardziej konieczny, gdyby w decyzji nie wskazano wprost art. 98 u.g.n., czy art. 10 ust. 1 i 3 u.g.g., jak w niniejszej sprawie, co samo w sobie nie przesądza jednak o wydaniu decyzji na innej podstawie. Ważna jest bowiem całościowa jej treść. Organ zauważył, że jest jednak bezsporne, iż według księgi wieczystej własność przedmiotowej nieruchomości przysługuje wnioskodawcom, nie zaś m.st. Warszawie. Na tej podstawie należy przyjąć, że samorząd nie może być obarczony kosztami odszkodowania za działki, których nie jest właścicielem (wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r. I OSK 229/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie zachodzą bowiem okoliczności, o których mowa w art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., jeżeli odwołujący się jest w dalszym ciągu właścicielem przedmiotowej nieruchomości. W takiej sytuacji nie została spełniona przesłanka ustalenia odszkodowania, ponieważ podstawą do jego przyznania jest utrata tytułu prawnego do nieruchomości.
Treść księgi wieczystej ma tu istotne znaczenie, nawet jeśli przejście własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa. Nie można bowiem dopuszczać do sytuacji, kiedy zostanie wypłacone odszkodowanie za nieruchomość przeznaczoną pod drogę, a podmiot otrzymujący odszkodowanie nadal będzie miał potencjalną możliwość sprzedaży tej samej nieruchomości osobie trzeciej, jako że według zapisów księgi wieczystej traktowany będzie jako właściciel. Skutkiem praktycznym decyzji zatwierdzającej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości podział nieruchomości obejmujący wydzielenie działek pod drogę publiczną lub pod poszerzenie takiej drogi jest to, że przejście działek pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 98 u.g.n. jest rozstrzygane przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.
Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gminy (vide: wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2014 r., I OSK 1857/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odwołujący, choć twierdzą, że własność nieruchomości przeszła z mocy prawa na m.st. Warszawa, to jednak nie poczynili żadnych starań, by treść księgi wieczystej doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Skoro Sąd wieczystoksięgowy, dysponując decyzją Burmistrza Gminy W[...] – W[...] nr 3[...]z dnia 16 lutego 1995 r. zatwierdzającej podział działki nr 2[...] z obrębu 3[...], ujawnił w księdze wieczystej bez jakichkolwiek zastrzeżeń jedynie fakt podziału nieruchomości, a nie zmianę własnościową, która wg odwołujących się nastąpiła z mocy prawa, a ma obowiązek dbać o zgodność wpisów ze stanem rzeczywistym w każdym aspekcie, to odwołujący winni w pierwszej kolejności kwestionować treść księgi wieczystej.
Tym samym skoro przedmiotowa nieruchomość nie stanowi własności m.st. W[...], co potwierdza treść księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, to brak jest możliwości zastosowania przepisów art. 129 ust. 5 pkt 1 i art. 98 ust. 3 u.g.n.
W dniu 7 grudnia 2017 r. M[...], Z[...], A[...] i Ad[...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę jako bezzasadną wskazał, iż przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było rozstrzygnięcie, czy w związku z objęciem działki skarżących decyzją Burmistrza Gminy W[...] - W[...] z dnia 16 lutego 1996 r. zatwierdzającą podział nieruchomości, zachodzą przesłanki do ustalenia na rzecz skarżących odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. W tym zakresie Sąd I instancji wskazał, iż przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.
Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Z kolei w myśl art. 98 ust. 3 u.g.n. – którego ewentualne zastosowanie jest przedmiotem niniejszej sprawy – za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
Dalej Sąd odnotował, iż występująca w niniejszej sprawie decyzja podziałowa nie została wydana na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., ale w stanie prawnym obowiązującym jeszcze przed wejściem w życie przepisów u.g.n., tj. na podstawie przepisów u.g.g. Przepis art. 10 ust. 5 u.g.g. stanowił, iż grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zważywszy jednak na treść normy intertemporalnej art. 233 u.g.n., sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie u.g.n., prowadzi się na podstawie jej przepisów.
Tym samym do roszczeń odszkodowawczych, ewentualnie wynikających z decyzji podziałowej z 1995 r., znajdzie obecnie zastosowanie art. 98 ust. 3 u.g.n. Sąd dalej wskazał, iż mając na uwadze przesłanki odszkodowawcze wskazane w art. 98 ust. 3 w związku z art. 233 u.g.n. i art. 10 ust. 5 u.g.g., obowiązkiem organów było ustalenie, czy decyzja podziałowa Burmistrza Gminy W[...] – W[...] z dnia 16 lutego 1995 r. doprowadziła do nabycia przez gminę własności przedmiotowej działki z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Sąd w tym zakresie podkreślił, że w orzecznictwie odnoszącym się do art. 10 ust. 5 u.g.g. zwraca się uwagę na konieczność wąskiego rozumienia pojęcia "grunty wydzielone pod budowę ulic". W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 sierpnia 1996 r., III ARN 28/96 Sąd Najwyższy zwrócił uwagę, że zawarte w art. 10 ust. 5 u.g.g. sformułowanie "pod budowę ulic" zostało wyjaśnione w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993 r., W 13/92 (OTK 1993 cz.
I poz. 17), w której stwierdzono, że użyte w przepisie art. 10 ust. 5 u.g.g. sformułowanie "pod budowę ulic" oznacza, że wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela następuje pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału. Z powyższego wynika, że dyspozycją powołanego przepisu objęte jest wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem pod budowę jakichkolwiek nowych ulic, jeżeli ulice te są przeznaczone do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości i są przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego. W ww. wyroku Sąd Najwyższy podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu powyższej uchwały Trybunału, że przewidziany w art. 10 ust. 5 u.g.g tryb pozyskiwania gruntów przez gminę, jest równorzędny z wywłaszczeniem nieruchomości, wobec czego konieczna jest wąska interpretacja tego przepisu. W myśl tej reguły interpretacyjnej skutek przewidziany w art. 10 ust. 5 u.g.g. następuje z mocy prawa wówczas, gdy z nieruchomości podlegającej podziałowi zostaną wydzielone działki pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku takiego podziału.
Oznacza to, że w przypadku, gdy z nieruchomości takiej wydzielono działki pod rozbudowę lub modernizację ulic istniejących, wówczas decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nie wywołuje skutku, o którym mowa w przepisie art. 10 ust. 5 in fine u.g.g. Dalej Sąd wskazał, że nawet pomijając powyższe ograniczenia, tj. uwzględniając – stosownie do nowych zasad, uregulowanych aktualnie w art. 98 ust. 1 u.g.n. – szerszy zakres nabywania na własność publiczną działek drogowych, wydzielanych w wyniku podziału nieruchomości (tj. nie sprowadzający się wyłącznie do nabywania takich działek drogowych, które obsługują pozostałe działki ujęte w decyzji podziałowej), wywołanie przez decyzję podziałową ww. skutku rzeczowego wymaga spełnienia rygorystycznych warunków. Z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę, jako ciąg komunikacyjny, która nie ma charakteru publicznego.
O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., I OSK 986/11, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., I OSK 1688/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Niezależnie od ww. jednoznaczności i precyzji decyzji podziałowej, Sąd I instancji wskazał także na dostrzeżoną przez organ odwoławczy wagę wpisu do księgi wieczystej prawa własności nieruchomości na rzecz właściwego podmiotu publicznego. Skutkiem praktycznym decyzji zatwierdzającej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości podział nieruchomości obejmujący wydzielenie działek pod drogę publiczną lub pod poszerzenie takiej drogi jest to, że przejście działek pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 98 u.g.n. jest rozstrzygane przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gminy (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2014 r., I OSK 1857/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Sądu I instancji powyższa zasada znajduje zastosowanie także do postępowań odszkodowawczych toczących się na podstawie art. 98 ust. 3 w związku z art. 233 u.g.n. i w związku z art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. Tym samym co do zasady sprawa o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. może powstać dopiero wtedy, gdy na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) dojdzie do wydzielenia określonych działek gruntu pod drogi publiczne, przejścia wydzielonych działek na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa oraz do ujawnienia praw nowego właściciela w księdze wieczystej. Jeżeli powyższe warunki nie zostaną zrealizowane, nie dojdzie do powstania sprawy o ustalenie odszkodowania na gruncie art. 98 ust. 3 u.g.n.
Sąd I instancji zauważył, że odniesienie powyższych uwarunkowań prawnych do niniejszej sprawy prowadzi do oczywistego wniosku, którego nie kwestionują skarżący, iż decyzja podziałowa z 1995 r. nie wywołała skutku rzeczowego, tj. nie przeniosła prawa własności przedmiotowej działki na gminę, albowiem decyzja ta nie przeznaczyła ww. działki na jakąkolwiek drogę publiczną, przewidując w to miejsce obciążenie jej prawem przejścia i przejazdu na rzecz nieruchomości pozostałych, a nadto w prowadzonej dla powyższej nieruchomości księdze wieczystej nie ujęto gminy jako właściciela. Na mocy powyższej decyzji podziałowej dokonano zatem podziału działki gruntu nr 29, wyodrębniając m.in. przedmiotową działkę nr 29/17. W odniesieniu do działki nr 29/7 decyzja podziałowa stanowi: według obowiązującego Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Stołecznego W[...] - Zmiany Planu Ogólnego z 1982 r., zatwierdzonego Uchwałą Nr XXXV/199/92 Rady Miasta Stołecznego W[...] z dnia 28 września 1992 r. ww. działka jest położona na terenie oznaczonym symbolem MU – 19, na którym preferuje się utrzymanie i rozwój: (-) funkcji mieszkaniowych wraz z urządzeniami I stopnia obsługi, (-) funkcji usługowych II i III stopnia obsługi, (-) zastrzega się prawo przejścia i przejazdu i prowadzenia urządzeń podziemnych przez teren projektowanej działki nr 2[...]do projektowanych działek nr [...] do czasu zrealizowania docelowego układu komunikacyjnego.
Tym samym – w ocenie Sądu I instancji – stanowisko skarżących zmierza de facto do wykazania, że pomimo niewywołania przez decyzję podziałową skutku rzeczowego, decyzja ta pociągnęła za sobą tak daleko idące ograniczenia sposobu korzystania z działki, w celu utworzenia ogólnodostępnego ciągu komunikacyjnego, że uzasadnia to traktowanie tej sytuacji jako zbliżonej w skutkach do odjęcia własności, a w konsekwencji rodzącej roszczenia odszkodowawcze, realizowane w trybie przewidzianym w art. 98 ust. 3 u.g.n. Skarżący podnoszą w tym kontekście, iż rozpatrywana sprawa wykazuje podobieństwo do sprawy rozstrzygniętej orzeczeniem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. nr 22531/05 Bugajny i inni przeciwko Polsce.
Sąd I instancji oceny tej nie podzielił odwołując się m.in. do orzecznictwa Naczelnego Sadu Administracyjnego wskazującego, iż nie można przyjąć naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., analogicznie jak miało to miejsce w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce, w sytuacji gdy właściciel z własnej woli podejmuje inicjatywę i dąży do podziału swojej nieruchomości, doprowadzając do powstania nowych działek, wśród których znajdują się także te tworzące drogę, niemającą statusu drogi publicznej. W takiej sytuacji nie można uznać, by tego rodzaju "ograniczenie", podejmowane z inicjatywy właściciela, czy też precyzyjniej "samoograniczenie własności", rodziło po stronie Państwa obowiązek odszkodowawczy (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., I OSK 2710/16; wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., I OSK 1681/10; wyrok NSA z dnia 4 października 2016 r., I OSK 2892/14; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 r., I OSK 1810/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Konkludują Sąd I instancji wskazał, iż dla przyjęcia, że spełnione są przesłanki odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., konieczne jest przejście działki gruntu na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, z mocy prawa, na skutek wydzielenia jej jako drogi publicznej, z nieruchomości, która podlegała podziałowi. O tym, czy do takiego wydzielenia doszło, rozstrzyga decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, wydawana na podstawie art. 96 ust. 1 u.g.n. O charakterze wydzielonej drogi nie przesądza zatem organ rozstrzygający wniosek o odszkodowanie ale organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., I OSK 986/11; wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r., I OSK 229/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowych, podział nieruchomości uwarunkowany był co do zasady nie tylko zgodnością z ustaleniami planu miejscowego, ale także dostępem do drogi publicznej.
Ten dostęp zaś mógł polegać także na wydzieleniu drogi wewnętrznej albo ustanowieniu służebności drogowych. Nie można zatem twierdzić, że wydzielona droga ma charakter drogi publicznej, jeśli w decyzji zatwierdzającej podział rozstrzygnięto o takiej formie dostępu działek do drogi publicznej, która polega na wydzieleniu drogi wewnętrznej.
Jednocześnie Sąd I instancji nie zgodził się w twierdzeniem skarżących, iż nie określili jednoznacznie trybu, w którym dochodzą roszczeń odszkodowawczych, pozostawiając tę kwestię do uznania organu odszkodowawczego i oczekując, iż organ samodzielnie wskaże tryb, odpowiedni do charakteru sprawy. W ocenie Sądu treść odwołania od decyzji organu I instancji, wyraźnie kwestionująca ocenę organu, iż skarżący cofnęli żądanie ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., jasno dowodzi, iż kontynuowanie przez organ odwoławczy postępowania odszkodowawczego właśnie na tej podstawie prawnej, było w pełni zgodne z intencjami skarżących.
W świetle powyższych okoliczności Sąd I instancji skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli skarżący M[...], Z[...], A[...] i Ad[...] zaskarżając go w całości i zarzucając
1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 7a, art. 8, art. 75 § 1 i 2 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez niewłaściwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji nieustalenie przez Sąd I instancji, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania została wywłaszczona w rozumieniu art. 112 ust. 2 u.g.n.;
2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 129 ust. 5 i art. 112 ust. 2 u.g.n. oraz art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przez ich niezastosowanie;
3) jako zarzut ewentualny, w przypadku przyjęcia, że norma art. 129 ust. 5 u.g.n. ma charakter procesowy, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono, mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 129 ust. 5 u.g.n. przez jego niezastosowanie.
Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powyższa regulacja nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Przechodząc zatem do oceny zarzutów kasacyjnych wypada dostrzec, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, jednak z uwagi na to, iż zarzuty podniesione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. odwołują się do wadliwej oceny okoliczności sprawy prowadzącej do nieustalenia, iż przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona w rozumieniu art. 112 ust. 2 u.g.n., to od kwestii materialnoprawnych wypada rozpocząć uwagi o zasadności wniesionej kasacji. Norma prawa materialnego wyznacza bowiem zakres okoliczności faktycznych mających istotny dla sprawy charakter.
Powszechnie przyjmuje się, iż pojęcie wywłaszczenia nie ma jednolitego znaczenia. Może być rozumiane w sposób szeroki (konstytucyjny), gdzie oznaczać będzie wszelkie formy ingerencji państwa w prawo do nieruchomości przysługujące innym podmiotom (vide: orzeczenie TK z dnia 8 maja 1990 r., K 1/90, OTK 1990/12; wyrok TK z dnia 14 marca 2000 r., P 5/99, OTK 2000/2/60), a zatem wywłaszczenie rozumiane będzie jako wszelkie pozbawienie własności bez względu na formę. Ujęcie to wykracza poza ramy wywłaszczenia wyznaczone konstrukcją ukształtowaną na gruncie przepisów u.g.n., gdzie rozumiane jest w sposób wąski, a wywłaszczeniem jest pozbawienie lub ograniczenie prawa własności nieruchomości lub innego prawa rzeczowego na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej. Bez względu jednak na powyższe sposoby rozumienia, wywłaszczenie ma miejsce wtedy gdy jest dokonywane na cele publiczne (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 112 ust. 3 u.g.n.).
Pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości aby mogło wypełniać definicję wywłaszczenia winno być wynikiem działań organu władzy publicznej realizującego określony cel publiczny. Tym samym to działania władcze organów państwa winny przynosić skutek w postaci odebrania lub ograniczenia praw do nieruchomości podmiotom, którym one przysługiwały. Takiego charakteru nie ma ograniczenie prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika bowiem, że to właściciel przedmiotowej nieruchomości z własnej inicjatywy dokonał jej podziału doprowadzając do powstania nowych działek, wśród których znalazła się także droga wewnętrzna, którą dodatkowo obciążono służebnością drogową na rzecz kilkunastu nowopowstałych działek. Prawidłowo zatem zauważył Sąd I instancji, iż w badanej sprawie nie mamy do czynienia z działaniem władz realizujących cel publiczny. Celem dokonanego podziału nieruchomości była wyłącznie realizacja interesu właściciela nieruchomości.
To dopiero skutkiem tych działań było stworzenie rozwiązania komunikacyjnego, które do czasu powstania "ulicy P[...]" miało umożliwiać skomunikowanie nowopowstałych działek z drogą publiczną, a przez to uczyniło przedmiotową nieruchomość terenem ogólnodostępnym, wykorzystywanym tak jak droga.
Brak działań organów władzy w zakresie realizacji celu publicznego na terenie przedmiotowej działki jest również wyraźnie widoczny w działaniach planistycznych. Obowiązujący dla tego terenu Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy – Zmiany Planu Ogólnego z 1982 r., zatwierdzonego uchwałą nr X[...]Rady Miasta Stołecznego W[...] z dnia 28 września 1992 r. nie przewidywał lokalizacji na tym trenie ulic ani też realizacji innych celów publicznych. Wskazywał natomiast, że jest to teren oznaczony symbolem MU – 19, na którym przewidziano utrzymanie i rozwój funkcji mieszkaniowych wraz z urządzeniami I stopnia obsługi, oraz funkcji usługowych II i III stopnia obsługi; zastrzegając jednocześnie prawo przejścia i przejazdu i prowadzenia urządzeń podziemnych. Powyższe ustalenie jasno dowodzi, że nie była zamiarem władz publicznych realizacja na przedmiotowej nieruchomości jakiegokolwiek celu publicznego, w szczególności ulicy.
Powyższe ustalenie ma także istotne znaczenie z punktu widzenia art. 10 ust. 1 u.g.g., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Przepis ten stanowił, iż podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 10 ust. 5 u.g.g. wskazywał, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten mówił o gruntach wydzielonych pod budowę ulic i nie posługiwał się pojęciem "dróg publicznych".
W konsekwencji, na gruncie art. 10 ust. 5 u.g.g. jedną z przesłanek koniecznych do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem własności działki na gminę było przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, terenu działki powstałej w wyniku podziału, pod budowę ulicy. Przy czym ulica ta nie musiała być zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Ważne pozostawało aby ulica ta miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości (vide: wyrok SN z dnia 6 kwietnia 2006 r., IV CK 418/05; LEX nr 394661; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r., I OSK 1091/08; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2009 r., I OSK 349/09, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., I OSK 607/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem przedmiotowy grunt nie był przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę jakiejkolwiek infrastruktury z kategorii drogownictwa, w tym w szczególności ulicy, w rozumieniu tego pojęcia wynikającym z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), to brak jest podstaw do twierdzeń, że zaistniały warunki do przejścia z mocy samego prawa przedmiotowej nieruchomości na własność gminy w trybie art. 10 ust. 5 u.g.g.
Dopełnieniem obrazu sprawy jest niekwestionowane ustalenie, iż przedmiotowa nieruchomość jest nadal własnością skarżących i pozostaje obciążona służebnością drogową na rzecz właścicieli nowopowstałych działek i nigdy nie stała się własnością gminy.
Uwzględniając całość powyższej argumentacji należy wskazać, iż brak jest dostatecznych podstaw aby uznać, iż nastąpiło wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, w jakimkolwiek aspekcie rozumienia tego pojęcia. Tak w rozumieniu art. 112 ust. 2 u.g.n. jak i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.
Przytoczone powyżej okoliczności przeczą zasadności zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego odpowiada dyspozycji art. 7, art. 75 § 1 i 2 oraz art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji nie prowadzi do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Koncentrowanie się przez autora kasacji na skutkach wydzielenia przedmiotowej nieruchomości, a więc na korzystaniu z niej aktualnie tak jak z ogólnodostępnej drogi, nie jest wystarczające dla uznania, iż nastąpiło jej wywłaszczenie w rozumieniu art. 112 ust. 2 u.g.n.
Z punktu widzenia powyższych okoliczności nie można także potwierdzić zarzutu naruszenia art. 1 Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a to z uwagi na fakt, iż skarżący nie zostali przez organ władzy ograniczeni w swej własności w interesie publicznym lecz właściciele nieruchomości wskutek własnych działań i realizując własny interes ograniczyli swoje prawo własności do tej nieruchomości. Bezzasadnie zatem upatrują paraleli w rozstrzygnięciu Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. w Strasburgu z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (sprawa nr 22531/05). Odmienność stanów faktycznych obu spraw dotyczy tak ważkich elementów jak: przeznaczenie w miejscowym planie działek gruntu pod drogi, uniemożliwienie właścicielom przez organy państwa efektywnego czerpania korzyści z prawa własności wydzielonych działek, inicjatywa organów państwa w ograniczeniu właścicieli w korzystaniu z ich prawa własności.
Skoro powyższe okoliczności zostały odmiennie ukształtowane w badanej sprawie, to brak jest zasadniczych elementów uzasadniających tezę o adekwatności powyższego orzeczenia Europejskiego Trybunału do okoliczności badanej sprawy, w której – co należy podkreślić – właściciele nieruchomości z własnej woli podjęli inicjatywę podziału swojej nieruchomości, doprowadzając do powstania nowych działek, wśród których znajduje się także działka o charakterze drogi wewnętrznej, obarczona służebnością drogową względem innych działek, dla których obsługi komunikacyjnej powstała. Tego rodzaju samoograniczenie własności dokonane przez właściciela nieruchomości nie stanowi wywłaszczenia w rozumieniu art. 112 ust. 2 u.g.n. i w nie może rodzić obowiązku odszkodowawczego. Niezasadny jest zatem zarzut kasacyjny naruszenia art. 1 Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (vide: wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., I OSK 1681/10; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., I OSK 2710/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia art. 7a i art. 8 k.p.a., a także art. 129 ust. 5 u.g.n. wypada zauważyć, iż zostały one wadliwie skonstruowane z punktu widzenia wymagań art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Postawiony w owym przepisie wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony.
Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem art. 7a i art. 8 k.p.a. dzielą się na 2 paragrafy, zaś art. 129 ust. 5 u.g.n. na 3 punkty, a każdy z nich reguluje odrębne zagadnienia prawne, to zarzuty kasacyjne naruszenia ww. przepisów nie nadają się do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku, a tym samym nie może prowadzić do jego wzruszenia.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.