Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 26 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 346/03, uwzględniając skargę P[...] S.A. w [...], uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] i poprzedzającą ją decyzję z [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] nr [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia z postępowania wyjaśniającego, z których wynikał następujący stan faktyczny i prawny.
Burmistrz Gminy [...] decyzją z [...], wydaną na podstawie art. 92, 93, 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1 i art. 99 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz.U. Nr 25, poz. 130), zatwierdził projekt podziału nieruchomości, położonej w [...], oznaczonej nr 72/17 o pow. 1,4848 ha (w wyroku podano błędnie obszar działki), stanowiącej własność A. i L. małż. M..
O stwierdzenie nieważności tej decyzji zwróciło się P. S.A. w [...] pismem z 8 października 2001 r., gdyż na nieruchomości zlokalizowany jest gazociąg wysokiego ciśnienia relacji [...], wybudowany w 1990 r., którego przebieg uwzględniony został w planie zagospodarowania przestrzennego, a wzdłuż którego obowiązują strefy ochronne. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Przemysłu i Handlu z 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne oraz ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, dopuszcza się układanie pod powierzchnią jezdni gazociągów o ciśnieniu nie większym niż 0,4 Mpa, zaś obiekty budowlane (w tym również gazociągi) przy drogach gminnych powinny być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 6,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni.
Dokonany podział uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę powstałej z podziału działki 72/20 oraz korzystanie z drogi wydzielonej (dz. Nr 72/22). P. nie był stroną postępowania ani zakończonego decyzją o zatwierdzeniu podziału, ani postanowieniem o zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...], wydaną na podstawie art. 157 § 1 i 158 § 1 kpa odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...]. W uzasadnieniu decyzji odniosło się odrębnie do zarzutów kierowanych w odniesieniu do wydzielonych działek budowlanych i odrębnie do działki wydzielonej pod drogę.
Przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) przewiduje konieczność zachowania − także między budynkami a urządzeniami terenowymi - odległości przewidywanych w przepisach odrębnych i szczególnych. Takie normatywy zawarte były − w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji − a obecnie w nieobowiązującym już rozporządzeniu Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Odległości podstawowe, które należało zachować między obiektami terenowymi a gazociągami wysokiego ciśnienia (powyżej 0,4 MPa) określał wówczas załącznik Nr 2 do tego rozporządzenia (§ 6 ust. 1 i ust. 3 w związku z § 5 pkt 1 lit. c). Z treści tabeli umieszczonej w ramach wspomnianego załącznika Nr 2 (Ip. 3, rubryka 9) wynikało, że ówczesny prawodawca przyjmował − jako podstawową − odległość 35 m między gazociągiem tego typu a wolno stojącym budynkiem mieszkalnym.
Jednakże w pkt 1 i 2 zamieszczonych pod tabelą, przewidziano jednocześnie możliwość znacznego zmniejszenia odległości podstawowej, nawet do 25% (tzn. do poniżej 9 m w rozpatrywanym przypadku). Biorąc zatem pod uwagę teoretyczną (ale i praktyczną) dopuszczalność skutecznego ubiegania się przez inwestorów o zmniejszenie − nawet do takiego poziomu − odległości usytuowania budynków mieszkalnych na każdej z działek (nawet tej najmniejszej obszarowo), powstałych wskutek zatwierdzenia kwestionowanego przez P. projektu podziału, nie można − w ocenie Kolegium − bezkrytycznie przyjmować, że organ decyzyjny rażąco naruszył przepisy rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu, a tylko taka konkluzja mogłaby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji.
Nadto stwierdzono, iż kwestie zachowania wspomnianych normatywów okażą się istotne dopiero na etapie przygotowywania procesu inwestycyjnego, tzn. w czasie postępowań administracyjnych o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania każdej z nowo wydzielonych działek budowlanych oraz przy ubieganiu się o zatwierdzenie poszczególnych projektów budowlanych i o udzielenie pozwoleń na budowę. To organy podejmujące rozstrzygnięcia w tych prawach powinny mieć na uwadze konieczność zachowania wskazanych normatywów odległościowych i kontrolować ich przestrzeganie.
W ocenie organu, zwłaszcza ostatnia uwaga jest bardzo istotna w świetle zmian normatywnych, w związku z wejściem w życie w dniu 31 października 2001 r. nowego rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. W odniesieniu do gazociągu wysokiego ciśnienia powyżej DN 300 (do DN 500 włącznie), w § 9 ust. 6 pkt 1 lit. c tego aktu prawnego, przewiduje się zachowanie jedynie 8 m strefy kontrolowanej.
Ponadto za niezasadny organ uznał również zarzut naruszenia odległości przewidywanych w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wnioskująca spółka nie wzięła w ogóle pod uwagę tego, że w rozpatrywanym przypadku wydzielona została działka jedynie pod drogę wewnętrzną, zarówno w rozumieniu art. 93 ust. 3 zdanie 2 ustawy o gospodarce ruchomościami, jak i w rozumieniu art. 7 ust. 1 in fine ustawy o drogach publicznych. Przepisy tego ostatniego aktu prawnego, a także wcześniej przywołanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 1999 r., mogą być więc w tej sytuacji stosowane posiłkowo (odpowiednio), skoro ustawodawca nie zaliczył tzw. dróg wewnętrznych nawet do gminnych dróg publicznych.
Nawet przy przyjęciu powyższego założenia, nie sposób uznać, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów ostatnio powołanych aktów normatywnych.
Tabela zamieszczona w ramach art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przewiduje bowiem co prawda konieczność zachowania przepisanych w niej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, ale dotyczy to jedynie obiektów budowlanych "przy drogach". W rozpatrywanej sprawie chodzi o urządzenie podziemnej infrastruktury technicznej (gazociąg), którego przebieg krzyżuje się jedynie dwukrotnie − z przyszłą drogą (wewnętrzną) oraz ze skrzyżowaniem tej drogi z drogą gminną do Prusic − a nie przebiega "przy drodze". Możliwość takiego krzyżowania się dróg z gazociągami przewidują wyraźnie przepis § 140 ust. 1, 2 pkt 2 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz rozporządzenia z 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe.
Z powyższych względów Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, a stanowisko to podtrzymało w decyzji z 4 grudnia 2002 r., nie uwzględniając wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło P. S.A. Regionalny Oddział Przesyłu w [...], wskazując na rażące naruszenie prawa materialnego (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), tj. art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz na przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 6 kpa, tj. niewykonalności decyzji Burmistrza Gminy [...]. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji, a nadto o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Zarzucono, że podział nieruchomości nastąpił z rażącym naruszeniem art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z tej przyczyny, że żadna z przesłanek wymienionych w tym przepisie nie została spełniona.
Powołanie się przez organ na możliwość zmniejszenia strefy kontrolowanej, na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r., jest nie do przyjęcia, ponieważ do budowy gazociągu zastosowane zostały rury, które uniemożliwiają stosowanie przepisu, na który powołało się Kolegium, a co za tym idzie uniemożliwiają jakiekolwiek ograniczenia strefy kontrolowanej. Przepis § 7 powyższego rozporządzenia w świetle § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe w ogóle nie dopuszcza na obszarach przeznaczonych do zabudowy, aby gazociągi o ciśnieniach większych niż 0,4 Mpa były układane pod chodnikami lub pod powierzchnią jezdni jakiejkolwiek drogi (zarówno publicznej, jak i wewnętrznej), a istniejący gazociąg posiada ciśnienie 5,5 Mpa.
Tak więc przy wydawaniu decyzji o podziale nieruchomości doszło do naruszenia ww. przepisu oraz art. 32 ustawy o drogach publicznych. Ta ostatnia ustawa określa w art. 8 zasady utrzymania, zarządzania i budowania dróg publicznych oraz dróg niebędących drogami publicznymi.
Zdaniem skarżącej strony, ponieważ droga narusza gazociąg, organ administracji, który wydał decyzję o podziale nieruchomości, przed jej wydaniem powinien upewnić się, czy jest możliwe przełożenie gazociągu w inne miejsce (wytyczenie innej trasy gazociągu) na koszt właściciela działki i wydać taką decyzję dopiero, jeżeli taka możliwość istnieje i zostanie zrealizowana.
Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa. Obowiązkiem organu nadzoru jest zbadanie, czy nie występuje przeszkoda przedmiotowa lub podmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie i prowadzenie takiego postępowania. Organ w pierwszej kolejności obowiązany jest ustalić, czy wniosek (żądanie) pochodzi od strony. W uzasadnieniu Sąd przywołuje wyrok NSA z 20 kwietnia 2004 r. OSK 130/04 – ONSA i WSA nr 3, poz. 59).
Zdaniem Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie podstawową kwestią było udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy P. ma przymiot strony, a zatem, czy może skutecznie wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji.
Za niesporne uznał Sąd, iż działka nr 72/17 położona w obrębie S., będąca przedmiotem podziału, stanowiła własność A. i L. M. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca była użytkownikiem wieczystym dzielonej działki, jak i nie wynika również, by posiadała inne ograniczone prawo rzeczowe, a także, by korzystała z przedmiotowej działki w oparciu o uprawnienia wynikające ze stosunków o charakterze zobowiązaniowym.
Istotne jest w sprawie, że Burmistrz Gminy [...]. wydając decyzję z dnia [...] Nr [...], zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości, jako podstawę materialnoprawną powołał przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz.741 ze zm.).
W myśl zaś art. 97 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wnioskodawcami i stronami w postępowaniu działowym nieruchomości są właściciele i współwłaściciele nieruchomości, a także użytkownicy i współużytkownicy nieruchomości.
Powyższe znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego, według którego uprawnienie do wszczęcia postępowania o podział nieruchomości przysługuje tylko podmiotom dysponującym tytułem prawnym własności lub użytkowania wieczystego tej nieruchomości, co oznacza, że legitymację strony w rozumieniu art. 28 kpa mają jedynie właściciel lub użytkownik wieczysty (wyrok z 25 maja 1995 r. III ARN 16/95; OSNAP 1995, Nr 21, poz. 258).
Również w wyroku NSA z dnia 22 października 1998 r. sygn. akt I SA 500/98 (LEX Nr 44571) wywiedziono, iż w przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, czy też ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stronami postępowania są właściciele (współwłaściciele) oraz użytkownicy wieczyści (współużytkownicy wieczyści).
Skoro jednolite jest stanowisko w judykaturze, że z wnioskiem o podział nieruchomości może wystąpić tylko osoba dysponująca tytułem własności lub użytkownik wieczysty (współwłaściciele, współużytkownicy wieczyści), to konsekwencję tego stanowi, iż osoba niebędąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania podziałowego, czyli nie może skutecznie ani uczestniczyć w tym postępowaniu, a tym samym nie może przeciwdziałać zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Zatem skarżąca strona nie dysponując tytułem własności, jak również prawem użytkowania wieczystego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału ww. decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...], nie mogła być stroną w zwykłym postępowaniu, zatwierdzającym podział tej nieruchomości.
W niniejszej sprawie, czyli w nadzwyczajnym postępowaniu zmierzającym do wyeliminowania opisanej wyżej ostatecznej decyzji z dnia [...], w trybie stwierdzenia jej nieważności, podstawową kwestią było ustalenie przez organ nadzoru, czy skarżąca strona posiada przymiot strony, o której jest mowa w art.157 §2 kpa.
O tym, kto może być uznany za stronę postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola osoby zainteresowanej, lecz okoliczność ta musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego.
Sąd zauważa, że interes prawny, o którym mowa jest w art.28 kpa, stanowi warunek formalny wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, który decyduje o dopuszczalności badania twierdzeń wnioskodawcy, że wymienione we wniosku rażące naruszenia prawa miały miejsce. Wykazanie zatem tego interesu prawnego stanowi przesłankę dopuszczalności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, przy czym o istnieniu interesu prawnego nie mogą decydować względy natury ekonomicznej.
Powyższe − zdaniem Sądu − prowadzi do stwierdzenia, że SKO wydając zaskarżone decyzje, bez uprzedniego badania kwestii formalnoprawnych wniosku, tj. czy żądanie pochodzi od strony, naruszyło przepis art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło P. S.A., reprezentowane przez radcę prawnego R. C. i zaskarżając wyrok w całości, zarzuciło naruszenie art. 28 kpa, domagając się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona zauważa, iż Sąd nie rozpoznał sprawy merytorycznie, leczy uchylił decyzje tylko z tego powodu, że skarżący nie może być stroną postępowania o podział nieruchomości, a zatem nie mógł składać wniosku do SKO o stwierdzenie nieważności decyzji.
Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie.
Zdaniem strony postępowanie dotyczy interesu skarżącego. Gdyby doszło do podziału nieruchomości, to bezpośrednio na gazociągu skarżącego znalazłaby się droga, po której mogłyby poruszać się pojazdy. Skarżący wskazuje na niezgodność takiego stanu z obowiązującymi przepisami, gdyż stwarzałoby to bezpośrednie zagrożenie życia osób i mienia (ruch pojazdów może uszkodzić gazociąg).
Przepisy ustawy o gospodarce gruntami, wskazujące kto może złożyć wniosek o podział nieruchomości (właściciele, współwłaściciele, użytkownicy i współużytkownicy wieczyści), nie są tożsame z pojęciem strony postępowania. Krąg osób określonych jako "strony postępowania" może być szerszy niż krąg osób, które (będąc stronami) mogą składać wnioski o wszczęcie postępowania w danej sprawie. Nie jest trafne powoływanie się na orzeczenie Sądu Najwyższego z 25 maja 1995 r. III ARN 16/95, bowiem w wyroku tym Sąd wypowiedział się w kwestii komu przysługuje prawo złożenia wniosku o podział, a nie określił kto może być stroną postępowania. Nie jest także właściwe powoływanie się na wyrok NSA z 22 października 1998 r. I SA 500/98, gdyż dotyczy uprawnień najemców lokalu, zainteresowanych w przyszłości nabyciem lokalu.
W przypadku skarżącego nie można mówić o zdarzeniach przyszłych i niepewnych, ponieważ gazociąg znajduje się tuż pod działką, która może być wydzielana i dlatego P. S.A. ma interes prawny dotyczący tego postępowania, a zatem jest jego stroną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Postępowanie odwoławcze charakteryzuje się m.in. tym, że Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej w skrócie ustawą Ppsa, jest związany granicami skargi. Oznacza to, iż nie rozpoznaje sprawy na nowo w takim zakresie, jak czyni to sąd I instancji, lecz ogranicza swe badanie do wskazanych w skardze podstaw i zarzutów.
Z urzędu jedynie uwzględnia nieważność postępowania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Postawiony w skardze zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 28 kpa nie jest trafny, bowiem Sąd ten rozpoznając skargę nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a tylko przepisy postępowania zamieszczone w ustawie Ppsa. W odniesieniu do przepisów kpa Sąd ocenia jedynie czy w postępowaniu administracyjnym nie doszło do ich naruszenia.
Skarga kasacyjna nie powołuje wprawdzie, na której z podstaw zamieszczonych w art. 174 ustawy Ppsa została oparta, co może mieć znaczenie, gdyż zarzut naruszenia przepisów postępowania winien zawierać dodatkowo uzasadnienie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jednakże z uwagi na mieszany charakter przepisu art. 28 kpa Naczelny Sąd Administracyjny poddał ocenie zaskarżony wyrok tylko w aspekcie przesłanki z art. 174 pkt 1 ustawy Ppsa.
Oceniając w tym zakresie legalność zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia prawa materialnego. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, kontrolując legalność decyzji jako podstawę materialnoprawną, z której można wywodzić legitymację prawną, przyjął przepisy art. 97 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Przepisy te, ustanawiając zasadę dokonywania podziału nieruchomości tylko na wniosek osoby mającej interes prawny, określają równocześnie krąg osób legitymowanych do żądania wszczęcia postępowania. Taki sposób wykładania przepisu nie naruszał art. 28 kpa.
W myśl art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Z uwagi na to, iż w niniejszej sprawie wnoszący nie powoływał się na swoje uprawnienie wynikające z prawa procesowego (w postępowaniu zwykłym nie uczestniczył), to organ winien rozważać istnienie interesu prawnego tylko na gruncie prawa materialnego, co zasadnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Podkreślenia wymaga, że z uwagi na rodzaj postępowania toczącego się w trybie nadzwyczajnym, Sąd podważył legalność zaskarżonych decyzji z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa) przez pominięcie przez organ nadzorczy zbadania w sprawie, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 18 września 2000 r., zatwierdzającej podział nieruchomości, pochodzi od podmiotu posiadającego legitymację prawną do złożenia wniosku w trybie art. 157 § 2 kpa, zaś jako podstawę prawną wyroku powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Ppsa.
Ograniczenie się przez wnoszącego skargę kasacyjną do zarzutu naruszenia przepisu art. 28 kpa wyłącza możliwość pełnej kontroli instancyjnej, a zwłaszcza w zakresie art. 174 pkt 2 ustawy Ppsa, co prowadzi do oddalenia skargi na podstawie art. 184 tej ustawy.