Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1223/16

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 911/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W.K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z dnia [...] lutego 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania W.K. (zwanej dalej: skarżącą) od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z [...] lutego 2015 r. dotyczącego odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 19 kwietnia 1985 r. do dnia 1 grudnia 1988 r., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

W uzasadnieniu rozkazu podano, iż raportem z dnia 21 października 2014 r. skarżąca zwróciła się do Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z prośbą o wliczenie do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, okresu pracy w gospodarstwie rolnym swoich rodziców od 19 kwietnia 1985 r. do 18 lipca 1989 r. Do raportu załączyła: własne oświadczenie z 17 października 2014 r., w którym wskazała, iż w okresie od 19 kwietnia 1985 r. do 29 lipca 1989 r. pracowała w gospodarstwie rolnym rodziców, położonym w miejscowości W., informacje z Urzędu Gminy w N. o zameldowaniu pod adresem W. w okresie od 26 kwietnia 1969 r. do 18 lipca 1989 r. oraz o istnieniu gospodarstwa rolnego prowadzonego przez jej rodziców w latach 1985-1989 z adnotacją o braku danych o odprowadzanej składce na FUSR za lata 1987-1989, zeznania dwóch świadków – I.L. i T.D. z 17 października 2014 r. oraz własne oświadczenie z 21 października 2014 r.

Pismem z 5 listopada 2014 r. organ wezwał stronę do sprecyzowania żądania w zakresie wskazywanego okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców.

W odpowiedzi, w piśmie z 12 listopada 2014 r. skarżąca oświadczyła, że w gospodarstwie rolnym położonym w miejscowości W., prowadzonym przez jej rodziców, pracowała w latach 1985-1989. Jednakże "po dokładnym przeanalizowaniu i weryfikacji całej dokumentacji" stwierdziła, że "okres w jakim pracowała w indywidualnym gospodarstwie rolnym po ukończeniu 16 roku życia przypada od dnia 19 kwietnia 1985 r. do 1 grudnia 1988 r.".

Pismem z 19 listopada 2014 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia żądania poprzez przedstawienie określonych dokumentów, a także udzielenie odpowiedzi na wskazane w tym piśmie pytania. Jednocześnie organ, pismami z tego samego dnia, zwrócił się do świadków, którzy złożyli zeznania w niniejszej sprawie, z prośbą o wyjaśnienie kwestii niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy.

W dniu 28 listopada 2014 r. do organu wpłynęło oświadczenie skarżącej z dnia 26 listopada 2014 r. wraz z załączonymi dokumentami, tj.: zaświadczeniem z Urzędu Gminy w N. z dnia 24 listopada 2014 r., w którym, na podstawie zeznań świadków zaświadczono, iż strona w okresie od kwietnia 1985 r. do lipca 1989 r. pracowała w gospodarstwie rolnym rodziców, położonym w miejscowości W. oraz zaświadczeniami z dnia 25 listopada 2014 r. o zameldowaniu na pobyt stały rodziców strony.

W dniu 4 grudnia 2014 r. do organu wpłynęło pismo świadka – T.D., natomiast w dniu 16 grudnia 2014r. uzupełnione o własnoręczny podpis pismo świadka – l.L..

Pismem z dnia 4 grudnia 2014 r. organ zwrócił się do Wójta Gminy [...] z prośbą o udzielenie odpowiedzi, czy Urząd dysponuje, poza zeznaniami świadków, inną dokumentacją mogącą potwierdzić fakt pracy skarżącej w przedmiotowym gospodarstwie rolnym W odpowiedzi, pismem z 22 grudnia 2014 r. Wójt Gminy [...] poinformował, iż nie dysponuje inną dokumentacją, poza zeznaniami świadków, potwierdzającą fakt pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym rodziców.

Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji rozkazem personalnym nr [...], z dnia [...] lutego 2015 r., na podstawie § 4 ust. 1 pkt 5 i § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732, z późn. zm.) w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) odmówił przyznania skarżącej prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od 19 kwietnia 1985 r. do 1 grudnia 1988 r.

Od powyższej decyzji W.K. złożyła odwołanie podnosząc, że organ błędnie wskazał, iż do oceny stanu faktycznego mającego miejsce w okresie od 19 kwietnia1985 r. do 1 grudnia 1988 r., mają, zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Powołała się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt 2185/12 a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt 2427/11.

Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym Komendant Główny Policji wskazał, iż w związku zatem z faktem, iż policjant wniósł o ustalenie procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego poprzez zaliczenie mu do wysługi lat okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym od dnia 19 kwietnia 1985 r. do dnia 1 grudnia 1988 r., to normatywnej treści pojęcia "domownik" należy poszukiwać w ustawie z dnia z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989r. Nr 24. poz. 133. z późn. zm.), obowiązującej do dnia 31 grudnia 1990 r. Zgodnie z art. 2 pkt 2 tej ustawy, za domownika mógł być uznany członek rodziny rolnika lub inna osoba pracująca w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostawała we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyła 16 lat, nie podlegała obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowiła jej główne źródło utrzymania.

Oceniając, czy skarżąca spełnia wymogi określone w przywołanych przepisach pozwalających na uznanie jej za domownika organ odwoławczy wskazał, że:

1. - ojciec, jak i matka wymienionej w podanym okresie pracowali zawodowo w innych miejscowościach, oddalonych od miejsca położenia gospodarstwa rolnego odpowiednio o 12 km oraz 23 km. Praca w przedmiotowym gospodarstwie nie stanowiła zatem głównego źródła utrzymania nawet dla rodziców policjanta, tym bardziej więc nie mogła mieć charakteru stałego dla "domownika". Powyższe świadczy także o niewielkim nakładzie pracy niezbędnym dla funkcjonowania tego gospodarstwa oraz o braku konieczności świadczenia przez stronę w nim pracy. Ponadto w treści informacji z Urzędu Gminy w N. z dnia 17 października 2014 r. wskazano na brak danych o odprowadzanej składce na FUSR za lata 1987-1989,
2. - przedstawione zeznania świadków, jako podstawowy dowód, na podstawie którego, zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. można potwierdzić okres pracy policjanta w gospodarstwie rolnym są, zdaniem organu, zbyt lakoniczne w niewiarygodne, zwłaszcza wobec innych ustaleń poczynionych w sprawie, z których nie wynika aby strona w omawianym okresie pracowała w przedmiotowym gospodarstwie, bowiem wiarygodność świadków podważa fakt, że wskazany przez nich okres "pracy" W.K. (od dnia 19 kwietnia 1985 r. do dnia 29 lipca 1989 r.), nie jest tożsamy z okresem wskazywanym obecnie przez samą zainteresowaną, (tj. od 19 kwietnia 1985 r. do 1 grudnia 1988 r.),
3. - zeznaniom świadków z dnia 17 października 2014 r., którzy stwierdzili, że praca W.K. była "stała", wykonywana w "pełnym wymiarze czasu", że strona "była ubezpieczona z tytułu tej pracy", a nadto we wskazanym okresie "nie posiadała żadnego innego źródła utrzymania", przeczą dowody posiadane przez organ, ale także wyjaśnienia samej zainteresowanej, która od dnia 3 lipca 1989 r. zatrudniona była na pełnym etacie w Zespole Opieki Zdrowotnej w G. i od dnia 20 lipca 1989 r. zamieszkiwała na stałe w P.,
4. - z zeznań świadków wynika, iż błędnie utożsamiają oni świadczoną przez W.K. pomoc w gospodarstwie rolnym z pracą w nim,
5. - zaświadczenie z Urzędu Gminy w N. z dnia 24 listopada 2014r., nie może stanowić dowodu potwierdzającego, że wymieniona w podanym okresie pracowała w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r., bowiem zostało ono wydane jedynie na podstawie zeznań świadków, których wiarygodność została podważona i organ wskazał dlaczego dowodom z zeznań świadków nie można dać wiary.

Mając na uwadze stan prawny i faktyczny przedmiotowej sprawy organ stwierdził brak podstaw do przyznania W.K. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od 19 kwietnia 1985 r. do 1 grudnia 1988 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W.K. zarzuciła rozkazowi personalnemu Komendanta Głównego Policji z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], naruszenie: (1) art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, poprzez ich pominięcie oraz błędne zastosowanie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, które w chwili wydania obu rozkazów personalnych nie obowiązywały, (2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób wybiórczy i całkowicie dowolny, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego, (3) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak właściwego uzasadnienia przyczyn, na podstawie których odmówiono wiarygodności dowodom w sprawie, (oparto się tylko na niektórych faktach, a część faktów nie została obiektywnie oceniona).

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego KGP oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta CBŚ Policji nr [...], z dnia [...] lutego 2015 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2016r., sygn. akt II SA/Wa 911/15, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z dnia [...] lutego 2015r wskazując, że na mocy art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) w związku z § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. - do wysługi lat w służbie w Policji, wlicza się okresy zatrudnienia w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin przypadające po dniu 31 grudnia 1982r.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, zasadniczego znaczenia nabrała kwestia zastosowania właściwych przepisów definiujących pojęcie "domownika" w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tj. Dz. U. z 2008r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) nie zawiera żadnych przepisów prawa intertemporalnego, które rozstrzygałyby problem zastosowania właściwej definicji pojęcia "domownik" zawartej w poprzedniej lub aktualnej ustawie ubezpieczeniowej. W tej sytuacji odwołać się należy do obowiązującej w takich przypadkach zasady dalszego działania ustawy dawnej. Skarżąca wniosła bowiem o wliczenie jej do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego tego okresu pracy w gospodarstwie rolnym, który w całości objęty był poprzednią ustawą ubezpieczeniową.

To zdarzenie prawne (praca w gospodarstwie rolnym), które według wniosku powinno być ocenione z punktu widzenia możliwości wliczenia go do wysługi lat, w całości miało miejsce pod rządami poprzedniej ustawy. Praca skarżącej w gospodarstwie rolnym powinna być zatem oceniona z punktu widzenia tych przepisów, które obowiązywały w całym czasie jej wykonywania. Odesłanie wynikające z przepisu art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, jest odesłaniem mało precyzyjnym, ale nie sposób założyć, że dotyczy ono pojęcia domownika określonego w sposób abstrakcyjny, w oderwaniu od określonego stanu faktycznego i prawnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd wywiódł, że konsekwencją takiego poglądu jest konieczność zastosowania w niniejszej sprawie przepisów, obowiązującej do 1 stycznia 1991r., ustawy z dnia 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 2 tej ustawy, przez użyte w niej określenie "domownicy" – rozumie się członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie, jeżeli pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat, nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto prawa w gospodarstwie rolnym stanowi ich główne źródło utrzymania.

Analizując ww. przepis Sąd doszedł do wniosku, że żeby zaliczyć skarżącej do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego wnioskowane przez nią okresy pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, należało ustalić, czy w podanych okresach wnioskodawczyni miała ukończone 16 lat, pozostawała z rolnikiem w gospodarstwie domowy, nie podlegała obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto, że praca w gospodarstwie rolnym stanowiła ich główne źródło utrzymania.

W sprawie organ przyjął, że praca w przedmiotowym gospodarstwie rolnym, nie stanowiła głównego źródła utrzymania rodziców skarżącej, gdyż oboje oni we wnioskowanym okresie pracowali zawodowo w innych miejscowościach oddalonych od miejsca położenia gospodarstwa rolnego odpowiednio o 12 km oraz 23 km. Zdaniem Sądu, wniosek ten był przedwczesny, bowiem organ nie poczynił żadnych ustaleń na okoliczność, w jakim charakterze i w jakim wymiarze czasu rodzice skarżącej byli zatrudnieniu poza rolnictwem oraz jaki dochód z pracy poza rolnictwem uzyskiwali. Dopiero ustalenia w tym zakresie oraz informacje uzyskane z urzędu gminy o przychodowości gospodarstwa rolnego pozwolą organowi na ocenę, czy praca w gospodarstwie rolnym stanowiła główne źródło utrzymania rodziny skarżącej we wnioskowanym okresie. Brak jest przy tym ustaleń, co do podlegania skarżącej w tym okresie obowiązkowi ubezpieczenia i na podstawie jakich przepisów.

Zasadnie organ wskazuje, że zgodnie z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990r., okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym można potwierdzić stosownym zaświadczeniem urzędu gminy, a jeśli nie dysponuje on dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w gospodarstwie rolnym okresy pracy mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne.

Sąd uznał, że w tej kategorii spraw zasadnicze ustalenia bezwzględnie muszą być udokumentowane we wskazany sposób. Zeznania świadków nie powinny budzić wątpliwości co do ich kompleksowości oraz wiarygodności stwierdzonych w nich faktów. Jeżeli jednak dokumenty przedstawione przez wnioskodawcę nasuwają zastrzeżenia, to organ może, a nawet powinien, rozważyć potrzebę samodzielnego przesłuchania wskazanych osób, co pozwoli na rzetelną ocenę wiarygodności zeznań świadków. Niedopuszczalna jest natomiast praktyka organów Policji, które żądają od świadków i wnioskodawcy jedynie pisemnych odpowiedzi na zadane pytania. Pisemne wyjaśnienia takich osób nie spełniają wymogów, o jakich mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990r., a zatem na ich podstawie nie można dokonywać ustaleń mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd zauważył, że przesłuchiwani świadkowie powinni relacjonować znane im osobiste fakty, a nie dokonywać ich oceny. Ocena czy pomoc świadczona rolnikowi miała charakter pracy w gospodarstwie rolnym należy do organu prowadzącego postępowanie, a nie do osób przesłuchiwanych w charakterze świadków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zatem, że zasadny był zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.), uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z dnia [...] lutego 2015r.

W skardze kasacyjnej Komendant Główny Policji zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W.K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej podzielając argumentację Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast w świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o wysokim stopniu sformalizowania, a jej sporządzenie zostało objęte ustanowionym w art. 175 § 1 P.p.s.a. przymusem adwokacko-radcowskim. Od profesjonalnego pełnomocnika oczekiwać należy w szczególności jasnego i zgodnego z wymaganiami stawianymi przez przepisy ustawy sporządzenia skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego − uchybił sąd wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2012 r., II OSK 151/12).

Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Do autora skargi kasacyjnej należy więc wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami. Wymaga to zatem prawidłowego ich określenia. Kontrola instancyjna orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji w ramach postępowania kasacyjnego opiera się bowiem na ocenie zasadności stawianych zarzutów kasacyjnych, zaś systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 § 1 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (por. np. wyrok NSA z 16 grudnia 2010 r., II FSK 2076/10, wyrok NSA z 20 października 2016 r., I FSK 359/16).

Ustawodawca przewidział i odróżnił od siebie dwie formy naruszenia prawa materialnego tj. przez jego błędną wykładnię bądź przez niewłaściwe zastosowanie. W przypadku błędnej wykładni przyjmuje się, że przejawia się ona w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej (por. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, System Informacji Prawnej LEX). Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego jest natomiast w istocie błędem polegającym na nieprawidłowej ocenie przez sąd I instancji zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12).

Zarówno art. 183 § 1, jak i art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 p.p.s.a., nakładają na stronę wnoszącą skargę kasacyjną obowiązek zredagowania tego środka odwoławczego w sposób, który umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska wojewódzkiego sądu administracyjnego we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten sąd rozważone czy ocenione. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy. Tymczasem część wstępna skargi kasacyjnej, w której powinny zostać zawarte zarzuty skargi kasacyjnej, w rozpatrywanej sprawie została zbudowana wadliwie z naruszeniem art. 174 pkt 1 i 2.

Pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie posłużył się tylko ogólnym zarzutem naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, jak również naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w żadem sposób nie precyzując o jakie przepisy chodzi.

Wobec tego sformułowane w powyższy sposób zarzuty skargi kasacyjnej, należy uznać za sporządzone w sposób wadliwy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty w skardze kasacyjnej muszą być postawione wyraźnie, to znaczy wraz ze wskazaniem konkretnych przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny, jak już zaakcentowano powyżej, nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Jedynie w sytuacji, gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu (wyrok NSA z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II FSK 1657/17). W przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjnie nie wskazał przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została skonstruowana we właściwy sposób przez brak prawidłowo sformułowanych zarzutów nie podlega uwzględnieniu.

Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego przywołane zostały przepisy art.2 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, art.3 ust.3 ustawy z 20 lipca 1990r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz art.7, art.77 § 1 i 80 k.p.a., lecz w żaden sposób, nawet w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, nie wskazano jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, czy też na czym polegał błąd subsumcji.

Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia Sądu I instancji dotyczące stanu faktycznego są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi. W tym zaś kontekście podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, iż powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a. jest orzeczenie sądu (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, LEX nr 1100417; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12, LEX nr 1291377; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012r., I OSK 970/11, LEX nr 1112113; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 2535/12, LEX nr 1358516; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., II GSK 2620/14; wyrok NSA z dnia 10 marca 2016 r., II OSK 1725/14).

Tymczasem powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej naruszenie art.7, art.77 § 1 i art.80 k.p.a. w żaden sposób nie zostało powiązane z naruszeniem przez Sąd I instancji przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podsumowując skarga kasacyjna została sformułowana w sposób wadliwy, a z uwagi na brak prawidłowo sformułowanych zarzutów nie mogła zostać uwzględniona.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

1. - ---------------------- 1