Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1238/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1440/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. A. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z 10 lipca 2006 r. B. R. wystąpiła o zwrot nieruchomości położonej w Warszawie przy dawnej ul. [...], sprzedanej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym nr [...] z [...] sierpnia 1972 r.

Postanowieniem nr [...] z [...] października 2006 r. Wojewoda Mazowiecki wyznaczył jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku Starostę Powiatu Warszawskiego Zachodniego.

W dniu 26 lutego 2007 r. wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożyła A. A., a 29 kwietnia 2008 r. wniosek złożył B. N. Organ wyjaśnił, że aktem notarialnym Repert. [...] z [...] sierpnia 1972 r. nabyto od S. i S. małżonków S. na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w Warszawie, przy ul. [...] o powierzchni 0,0483 ha, wykazaną pod pozycją [...] rejestru pomiarowego osiedla Warszawy, wpisanego do ewidencji w Składnicy Map i Dokumentów Geodezyjnych Warszawskiego Przedsiębiorstwa Geodezyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. warszawy z dnia [...] marca 1972 r. za nr [...] i tym samym numerem oznaczoną na mapie sytuacyjnej dla celów wywłaszczeniowych, stanowiącej załącznik do ww. rejestru.

Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...], wydaną przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] listopada 1971 r. nr [...] z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego Wawrzyszew w Warszawie w Dzielnicy Żoliborz w obrębie ulic: [...], w granicach oznaczonych na szkicu sytuacyjnym nr [...], stanowiącym załącznik do decyzji o lokalizacji inwestycji.

W dacie wywłaszczenia współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli S. i S. małżonkowie S. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy – Żoliborza w Warszawie z [...] kwietnia 2006 r., sygn. akt [...] spadek po:

1. – S. S. nabyły: żona S. S. oraz córki: J. N. i A. A. po 1/3 części spadku każda z nich,
2. – S. S. nabyły: córka A. A. i wnuczka – B. R. po 1/2 części spadku każda z nich.

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy – Żoliborza w Warszawie z [...] stycznia 2008 r., sygn. akt [...] spadek po J. N. nabyli: mąż B. N. i córka – B. R. po 1/2 części spadku każde z nich.

A z kolei na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy – Żoliborza w Warszawie z [...] stycznia 2011 r., sygn. akt [...], spadek po B. N. nabyła w całości córka – B. R..

Jak wynika z pisma Biura Geodezji i Katastru Urzędu m.st. Warszawy z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] archiwalnej działce nr [...] z obrębu [...], ujawnionej w operacie ewidencyjnym [...] w wyniku odnowienia ewidencji gruntów ([...] z dnia [...] czerwca 1996 r.) odpowiadały części działek nr [...] oraz [...] z obrębu [...].

Po podziale działki nr [...] z obrębu [...] w 1999 r. część dawnej działki nr [...] dotychczas znajdująca się na działce nr [...] stała się częścią działki nr [...] z obrębu [...].

W 2001 r. działka nr [...] z obrębu [...] uległa dalszemu podziałowi na działki nr [...] (Decyzja nr [...] z [...] sierpnia 2001 r. zatwierdzająca podział, wydana przez Burmistrza Gminy Warszawa – Bielany).

W roku 2008 z połączenia działek nr [...] z obrębu [...] powstała działka nr [...]. Decyzją nr [...] z [...] marca 2009 r. Prezydent m.st. Warszawy zatwierdził m.in. podział działki nr [...] z obrębu [...] na działki nr [...].

Na podstawie analizy graficznej przebiegu działek archiwalnych w odniesieniu do granic obecnych działek ewidencyjnych organ stwierdził, że archiwalna działka nr [...] z obrębu [...] stanowi obecnie część działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...].

Jak wynika z pisma Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m.st. Warszawy z 20 lipca 2006 r. nr [...], archiwalna działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0483 ha położona w Warszawie przy dawnej ul. [...] stała się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy Dzielnicy Żoliborz, co zostało potwierdzone decyzją Wojewody Warszawskiego nr [...] z [...] listopada 1991 r. i obecnie stanowi własność m.st. Warszawy.

Decyzją Starosty Powiatu Warszawskiego Zachodniego z [...] października 2011 r., nr [...] zwrócono nieruchomość stanowiącą własność m.st. Warszawy położoną przy ul. [...], oznaczoną jako projektowana działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0113 ha, stanowiącą własność m.st. Warszawy.

Odwołanie od tej decyzji złożył Prezydent m.st. Warszawy. W odwołaniu zarzucono, że przyjęte przez organ do oceny spełnienia celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości mapy nie mogą stanowić dowodu w sprawie przede wszystkim dlatego, że wydane zostały wiele lat po dacie wywłaszczenia. W ocenie odwołującego się, analizie w przedmiotowym postępowaniu powinny podlegać dokumenty, które powstały przed wywłaszczeniem.

Decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. Wojewoda Mazowiecki działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art., 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta m.st. Warszawy od decyzji Starosty Powiatu Warszawskiego Zachodniego nr [...] z [...] października 2011 r., orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w Warszawie, przy ul. [...], oznaczonej jako projektowana działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0113 ha uchylił decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się on zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W myśl art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli:

1. – pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo
2. – pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W decyzji z [...] października 2011 r. Starosta Warszawski Zachodni stwierdził, że działa ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego Wawrzyszew w Warszawie. Taki cel wywłaszczenia potwierdza treść aktu notarialnego z [...] sierpnia 1972 r. oraz treść decyzji o lokalizacji inwestycji wydanej przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy w dniu [...] listopada 1971 r.

Na podstawie wyników oględzin, przeprowadzonych 5 września 2007 r. przez organ I instancji, stwierdzono, że część działki nr [...] z obrębu [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] stanowi trawnik oraz fragment zatoki parkingowej, przy czym przez część działki przebiega trawnik i znajdują się na niej pojedyncze drzewa. Z oględzin przeprowadzonych 18 czerwca 2010 r. wynika, że nieruchomość jest częściowo porośnięta trawą, przez część przebiega chodnik, a pozostała część znajduje się poza ogrodzeniem placu budowy.

Dokonując oceny zrealizowania celu wywłaszczenia na projektowanej działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], która powstała w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], Starosta Warszawski Zachodni ustalił, że na tej części nieruchomości miała zostać wybudowana [...]. Wniosek ów organ I instancji poparł treścią Założeń Techniczno-Ekonomicznych Uzupełniających Zabudowy Mieszkaniowej Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Terenu Budownictwa Mieszkaniowego Uprzemysłowionego, Stan Zagospodarowania na dzień 31 lipca 1983 r. Dodatkowo, ustalając, że celem, na jaki wywłaszczona została w ramach budowy osiedla mieszkaniowego "Wawrzyszew" w Warszawie działka nr [...] z obrębu [...], była budowa [...], Starosta Warszawski Zachodni powołał się na mapę sytuacyjną do celów prawnych "Osiedla Wawrzyszew" – DER Zol. 7-126/90, mapę "Osiedle WSM Wawrzyszew, Projekt Koncepcyjny Zabudowy Uzupełniającej, Plan Zabudowania Przestrzennego – stan na marzec 1993" – [...] jest oznaczona na przedmiotowej mapie numerem [...], pismo Wydziału Architektury Urzędu Dzielnicy – Gminy Warszawa Żoliborz z 26 stycznia 1993 r., znak.

L.dz. UA/AU/3657/1202/92, pismo Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w Warszawie, przy ul. [...] z 31 lipca 1996 r., znak: TIP-T/801/96/1106 oraz pismo Urzędu Gminy Warszawa – Bielany z 8 października 1998 r., znak: [...].

Wojewoda stwierdził, że w celu zbadania, czy na terenie, co do którego orzeczono o zwrocie na rzecz dawnych właścicieli, cel wywłaszczenia został zrealizowany, należy ustalić, jakie było jego przeznaczenie w dokumentach wywłaszczeniowych. Organ rozpatrując sprawę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej związany jest treścią art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zawiera zamknięty katalog okoliczności, w których można uznać nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i który to katalog nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Zbędność przejętej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Dlatego też w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia. Dopiero bowiem wtedy możliwe stanie się badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy cel ten został, czy też nie został zrealizowany w aspekcie jego zgodności z celem na jaki nieruchomość została przejęta.

Ustalenie celu wywłaszczenia co do zasady następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Jednak w sytuacji gdy, cel ten określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub bardzo generalny, organ prowadzący postępowanie zwrotowe jest zobowiązany ustalić precyzyjny cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. To uszczegółowienie winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego.

Wojewoda uznał, że w decyzji z [...] października 2011 r. Starosta Warszawski Zachodni przyjął do analizy materiał dowodowy w dużej mierze nieadekwatny do dokonania oceny żądania zwrotu. Wynika to wprost z dat wydania poszczególnych dokumentów, jaki posłużyły organowi I instancji do ustalenia celu wywłaszczenia na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].

Decyzja lokalizacyjna nr [...] z [...] listopada 1971 r. określała cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości: "lokalizację osiedla mieszkaniowego Wawrzyszew na terenie położonym w DRN Warszawa – Żoliborz w obrębie ulic [...] o powierzchni całkowitej 71 ha". Na podstawie powyższego, należy uznać, iż ów cel określony został w decyzji lokalizacyjnej w sposób ogólnikowy. Również sam akt notarialny Repert. [...] z [...] sierpnia 1972 r., którym sprzedano nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa, powołuje się na decyzję lokalizacyjną, nie precyzując dokładnie celu wywłaszczenia.

Również kopie wytycznych urbanistycznych do lokalizacji szczegółowej zespołu osiedli Wawrzyszew (data nieczytelna) nie zwierają dokładnego określenia przeznaczenia poszczególnych części nieruchomości w związku z realizacją celu wywłaszczenia. Szkic sytuacyjny, stanowiący złącznik do decyzji o lokalizacji inwestycji z [...] listopada 1971 r., nr [...] znajduje się w aktach sprawy organu I instancji w formie kopii niepoświadczonej za zgodność z oryginałem i jest niewystarczająco czytelny, by ocenić przebieg planowanej inwestycji na gruncie przedmiotowej nieruchomości, zwłaszcza na poszczególnych jej fragmentach.

W ocenie Wojewody organ orzekający w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, powinien, przy ocenie celu wywłaszczenia, sięgnąć do treści dokumentów, dołączonych do wniosku o wywłaszczenie nieruchomości, bądź innych, odnoszących się do ustalenia celu wywłaszczenia, jednakże wydanych przed dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. W przedmiotowej sprawie, przy doprecyzowaniu celu wywłaszczenia. Należało zatem wziąć pod uwagę dokumenty wywłaszczeniowe wydane przed dniem zawarcia aktu notarialnego z [...] sierpnia 1972 r.

Wojewoda Mazowiecki powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym, dla oceny zbędności nieruchomości, lub jej części na cel wywłaszczenia – w ramach art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami – nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.

Wojewoda wskazał, że przywołane w decyzji założenia techniczno-ekonomiczne osiedla Wawrzyszew zostały zatwierdzone [...] stycznia 1973 r. przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy na warunkach określonych w protokole nr [...], czyli przed dniem dokonania wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Jednakże znajdujące się w aktach sprawy Założenia Techniczno-Ekonomiczne Uzupełniającej Zabudowy Mieszkaniowej, Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Terenu Budownictwa Mieszkaniowego Uprzemysłowionego, dołączone do informacji o zakresie realizacji osiedla Wawrzyszew – Żoliborz w Warszawie opracowanej w listopadzie 1990 r. przez Generalnego Projektanta Osiedla Wawrzyszew architekta R. T., uwzględniają stan zagospodarowania na dzień 31 lipca 1983 r., czyli 10 lat po wywłaszczeniu. O ile protokół Stołecznego Zarządu Rozbudowy Miasta nr [...] powołuje się na budowę [...] na terenie osiedla, to nie wynika z niego, w jakiej konkretnie części nieruchomości miała być ona zlokalizowana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Założenia Techniczno-Ekonomiczne dają podstawę do określenia położenia planowanej [...] u zbiegu ulic Wajdeloty i Wolumen. Jednakże, skoro powyższa mapa przedstawia stan zagospodarowania nieruchomości według stanu na 31 lipca 1983 r., czyli ponad 10 lat po dniu wywłaszczenia, nie można uznać, iż powyższa mapa jest wiarygodnym dokumentem mogącym służyć do oceny przeznaczenia poszczególnych części nieruchomości położonej przy ul. [...] (dawna ul. [...]), zgodnie z celem wywłaszczenia dokonanego w dniu [...] sierpnia 1972 r. Dodatkowo, wszystkie pozostałe dokumenty, przyjęte do oceny celu wywłaszczenia działki nr [...] z obrębu [...], przez organ I instancji pochodzą z okresu po upływie 10 lat od dnia wywłaszczenia.

W ocenie organu II instancji Starosta Warszawski Zachodni, nie zgromadził i nie odwołał się do wymienionych wyżej dokumentów, czyniąc swe ustalenia w zakresie precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia na działce nr [...] z obrębu [...] niewiarygodnymi. Zarówno mapa Założeń Techniczno-Ekonomicznych dla Uzupełniającej Zabudowy Mieszkaniowej Budynkami Punktowymi XI-to Kondygn. Ogólnego Planu Realizacyjnego zagospodarowania Przestrzennego Terenu Budownictwa Uprzemysłowionego, jak też pozostałe dowody powołane przez organ I instancji na potwierdzenie przeznaczenia projektowanej działki nr [...], powstałej w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...] pod przychodnię rejonową pochodzą lub uwzględniają stan z daty po dokonaniu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Poprzez wskazaną niekonsekwencję w doborze materiału dowodowego, a przez to niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy zgodnie z podstawą materialną, prowadzonego postępowania, organ I instancji naruszył dyspozycję art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów proceduralnych – art. 7, 77 § 1 k.p.a.

Wojewoda wskazał, że w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się pismo Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m.st. Warszawy w Dzielnicy Bielany z dnia 14 czerwca 2011 r., z którego wynika całkiem inne, niż przyjęte w zaskarżonej decyzji przeznaczenie działki nr [...] z obrębu [...] w ramach wywłaszczenia, a mianowicie pod zieleń osiedlową i zadrzewienia. Dokonując oceny mocy dowodowej nadesłanej przez Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Bielany przy piśmie z dnia 21 czerwca 2011 r. kopii mapy, będącej aneksem do założeń techniczno-ekonomicznych, Ogólny Plan Realizacyjny stan na dzień 25 marca 1981 r., potwierdzającej przeznaczenie przedmiotowej działki pod teren zieleni osiedlowej, Starosta Warszawski Zachodni stwierdził, że nie może ona stanowić dowodu w przedmiotowej sprawie, gdyż nie została na niej umieszczona informacja umożliwiająca stwierdzenie, do jakiej sprawy była dołączona oraz wykonana została z kopii dokumentów archiwalnych.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Skoro organ I instancji uznał formę, w jakiej została nadesłana powyższa mapa za niewiarygodną, powinien był podjąć kroki zmierzające do pozyskania źródła pochodzenia mapy oraz dołączenia do akt sprawy tejże mapy w formie potwierdzonej za zgodność z oryginałem. Wymienionych działań organ I instancji nie podjął, a argumenty podane na poparcie tezy o braku mocy dowodowej omówionej części zgromadzonej dokumentacji są przedwczesne.

W ocenie Wojewody nie można także uznać za dostateczne uzasadnienie organu I instancji odmowy uwzględnienia oceny przeznaczenia działki zawartej w piśmie Naczelnika Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m.st. Warszawy Delegatura w Dzielnicy Bielany z 21 czerwca 2011 r. za błędne tylko z tego powodu, iż inne dokumenty, a mianowicie mapa będąca założeniami Techniczno-Ekonomicznymi Uzupełniającej Zabudowy Mieszkaniowej stan zagospodarowania na dzień 31 lipca 1983 r., przewidywała zagospodarowanie terenu pod przychodnię rejonową, tym bardziej, że mapa ta uwzględnia stan po upływie lat 10 od dnia dokonania wywłaszczenia.

Konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o wskazane wyżej dokumenty, tj. pochodzące z daty przed dniem wywłaszczenia oraz odnoszące się do stanu z dnia wywłaszczenia, a także o uwiarygodnienie dokumentacji, wskazującej na inny stan zagospodarowania części dawnej działki nr [...] z obrębu [...], stanowiącej obecnie projektowaną działkę nr [...] z obrębu [...], niż przyjęta przez Starostę Warszawskiego Zachodniego, w szczególności mapy będącej Aneksem do założeń techniczno-ekonomicznych, Ogólny Plan Realizacyjny stan na dzień 25 marca 1981 r. podyktowana jest faktem, że zakres okoliczności, pozostałych do wyjaśnienia, może mieć niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem organu odwoławczego kwestia ustalenia i skonkretyzowania celu na jaki wywłaszczona została działka powinna zostać przez organy należycie i dostatecznie zbadana. Wyjaśnienie wątpliwości jest elementem niezbędnym do dokonania prawidłowej oceny zasadności wniosku o zwrot wywłaszczonej działki. Stosownie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie można opierać się na dowolnej ich interpretacji. Zarówno zatem odmawiając jak i dokonując zwrotu nieruchomości bez dokonania niezbędnych ustaleń co do istnienia lub nieistnienia przesłanek zwrotu organy orzekające naruszają przepisy art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

Wojewoda stwierdził, że powyższe uchybienia organu I instancji w zakresie skonkretyzowania celu wywłaszczenia implikuje, że dokonano nieprawidłowej subsumcji treści art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami do stanu faktycznego sprawy. Nieprecyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia wpływa bowiem na niemożność dokładnego i wiarygodnego ustalenia jego rzeczywistej realizacji w ciągu 10 lat od dnia zawarcia aktu notarialnego z [...] sierpnia 1972 r., na mocy którego sprzedano nieruchomość położoną przy u!. [...] w Warszawie na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na budowę osiedla mieszkaniowego Wawrzyszew lub rozpoczęcia tejże realizacji przed upływem 7 lat od sprzedaży nieruchomości wymienionym aktem notarialnym.

Wojewoda wskazał, że w przypadku, gdyby okazało się, że po dacie wywłaszczenia zmieniły się plany co do zagospodarowania przedmiotowego gruntu, organ I instancji powinien mieć na względzie, że późniejsza zmiana wykorzystania nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, po zrealizowaniu na niej celu wywłaszczenia, nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności zwrotu tej nieruchomości. Z chwilą bowiem zrealizowania celu wywłaszczenia, wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami, dlatego prawo to – w zakresie jego wykonywania – poddane jest tylko takim ograniczeniom, jakim poddawane jest prawo własności przysługujące każdemu innemu podmiotowi.

Podsumowując organ II instancji stwierdził, że Starosta Warszawski Zachodni naruszył art. 7 i 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnianie w sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy oraz art. 1 36 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieustalenie w sposób wiarygodny celu, na jaki została wywłaszczona nieruchomość, a tym samym nieustalanie kwestii jego ewentualnego zrealizowania w terminach wymienionych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a pozostały do wyjaśnienia zakres okoliczności ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że skarga nie jest zasadna. Podkreślił, ze istota postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie zbędności tej nieruchomości na cel, na jaki została ona wywłaszczona. Zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 i 2 ustawy).

Organ rozpatrujący sprawę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej związany jest treścią art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zawiera zamknięty katalog okoliczności, w których można uznać nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i który to katalog nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Zbędność przejętej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Dlatego, jak prawidłowo wskazał organ II instancji, w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia. Dopiero po dokonaniu takiego ustalenia możliwe jest badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy cel ten został, czy też nie został zrealizowany w aspekcie jego zgodności z celem, na jaki nieruchomość została przejęta. Ustalenie celu wywłaszczenia co do zasady, następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej.

Jednak w sytuacji gdy, cel ten określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, to organ prowadzący postępowanie o zwrot jest zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. To uszczegółowienie (doprecyzowanie) winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, zgromadzonej dla potrzeb przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Sąd podkreślił, że dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia – w ramach regulacji z art. 137 ustawy – nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.

W sprawie nieruchomość nabyta przez Skarb Państwa aktem notarialnym z [...] sierpnia 1972 r. przeznaczona była, zgodnie z decyzją lokalizacyjną z [...] listopada 1971 r. na cele budowy osiedla mieszkaniowego Wawrzyszew. Osiedle miało powstać na terenie o powierzchni 71 ha.

Wobec ogólnie i szeroko określonego celu na tak dużym terenie koniecznym było ustalenie, jakie było przeznaczenie w ramach tej inwestycji dla sporne, działki oraz zbadanie jego realizacji.

Sąd podkreślił, że realizacja inwestycji w postaci budowy osiedla mieszkaniowego obejmować musi ze swej istoty nie tylko wykonanie samych budynków mieszkalnych, obiektów handlowych, i innych obiektów użyteczności publicznej, ulic i ciągów pieszych, ale także innych obiektów składających się na infrastrukturę osiedla. Prawidłowe jest więc stanowisko organu odwoławczego, że ustalając, jakie przeznaczenie terenu wchodzącego w skład obecnej działki nr [...] przewidziane zostało w ramach realizacji inwestycji, konieczne jest zgromadzenie dokumentów "źródłowych", tj. załączonych do wniosku o wywłaszczenie, a także odnoszących się do ustalenia celu wywłaszczenia, jednakże wydanych przed dniem wywłaszczenia (w przedmiotowej sprawie nabycia). Jak wyżej zaznaczono, dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie mają żadnego znaczenia dokumenty dotyczące sposobu zagospodarowania nieruchomości już po dniu wywłaszczenia.

Tymczasem organ I instancji uzasadniając brak realizacji celu wywłaszczenia, jakim jego zdaniem była budowa [...], oparł w się na dokumentach i mapach z 1983 r., 1990 r., 1993 r., 1996 r. i 1998 r., które organ ten szczegółowo wymienia na str. 6 i 7 uzasadnienia decyzji. Są to dokumenty powstałe 11 i więcej lat po wywłaszczeniu (nabyciu), a wobec tego nie odnoszą się do szczegółowego celu wywłaszczenia z daty jego dokonania, tj. z 1972 r. Natomiast, jeżeli chodzi o powołany przez organ I instancji protokół nr [...] z posiedzeń zespołu specjalistów dla analizy i oceny założeń techniczno-ekonomicznych przy Stołecznym Zarządzie Rozbudowy Miasta, który wspomina o budowie przychodni, to jednakże nie wynika z niego, gdzie na terenie przyszłego osiedla miałaby być ona zlokalizowana.

Z kolei z pisma Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m.st. Warszawy z 14 czerwca 2011 r. wynika, że w dacie wywłaszczenia teren, na którym położona jest działka, przeznaczony był pod zieleń osiedlową i zadrzewienie. Także z kopii mapy będącej aneksem do założeń techniczno-ekonomicznych, Ogólny Plan Realizacyjny, stan na 25 marca 1981 r., wynika, że działka położona jest na terenie przeznaczonym pod zieleń osiedlową. Organ I instancji stwierdził, że nie może ona stanowić dowodu w sprawie, gdyż została wykonana z kserokopii mapy przechowywanej w archiwalnych aktach osiedla Wawrzyszew i nie została umieszczona na niej informacja, do jakiej sprawy była dołączona. Jednakże rzeczą organu I instancji było podjęcie wszelkich działań zmierzających do ustalenia powyższych kwestii oraz pozyskania źródła pochodzenia mapy i załączenia jej do akt sprawy co najmniej w formie potwierdzonej za zgodność z oryginałem. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ nie może bowiem wybiórczo zbierać dowodów i dokonywać ich oceny.

Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że organ I instancji wydając decyzję nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Ocena, że na przedmiotowej działce nie zrealizowano celu wywłaszczenia, nie została dostatecznie uzasadniona, ponieważ nie znajduje wystarczającego odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zatem w postępowaniu pięrwszoinstancyjnym naruszone zostały przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Sąd podkreślił, że zarówno odmawiając jak i zwracając nieruchomość, bez dokonania niezbędnych ustaleń co do istnienia lub nieistnienia przesłanek zwrotu, organ orzekający w takim stanie dowodowym sprawy, narusza przepisy art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja nastąpiła w sprawie.

W toku orzekania przez organ I instancji, to ten organ, a nie organ odwoławczy, wbrew zarzutom skargi, z przyczyn wyżej omówionych naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wyżej wskazane przepisy postępowania.

Decyzja Wojewody Mazowieckiego została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Odnosząc treść tego przepisu do postępowania, Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że postępowanie przed organem I instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem norm prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Otóż organ I instancji nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy, poprzez nie ustalenie w oparciu o dokumenty wydane sprzed daty wywłaszczenia (nabycia) celu wywłaszczenia, nie zgromadził wszystkich koniecznych dowodów w sprawie i nie dokonał całościowej ich oceny, a wobec tego nie zbadał właściwie zaistnienia przesłanek z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z tych wszystkich wyżej omówionych przyczyn, prawidłowo organ II instancji uznał, że organ I instancji nie tylko dopuścił się naruszeń przepisów prawa materialnego i postępowania, a także, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Obligowało to organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. W przeciwnym razie organ II instancji musiałby w całości prowadzić postępowanie, czym wypaczałby istotę zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z tych przyczyn zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. jest chybiony.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), oddalił skargę.

A. A. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej oddaleniem skargi i utrzymaniem w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego uchylającej decyzję wydaną przez organ I instancji pomimo, iż ww. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., gdyż Starosta Warszawski Zachodni wyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy zgromadzony w sprawie – tj. w sposób pozwalający na wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu przedmiotowej nieruchomości zgodnie z treścią art. 137 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3 zd. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.),
2. 2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na:
3. a) nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż istniała konieczność zgromadzenia dodatkowego materiału dowodowego na okoliczność tego, jakie przeznaczenie terenu wchodzącego w skład obecnej działki nr [...] przewidziane zostało w ramach realizacji inwestycji – tj. jaki był cel wywłaszczenia odnośnie przedmiotowej działki.

Tymczasem organ pierwszej instancji skonkretyzował ten cel precyzyjnie, w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy, tym samym wbrew stanowisku Sądu I instancji nie było potrzeby ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, w sytuacji w której organ wyraźnie stwierdził w decyzji, że pomimo podjętych prób, innego materiału dowodowego, w tym w szczególności dokumentów lokalizacyjnych stanowiących podstawę wywłaszczenia nie sposób było odnaleźć, gdyż zaginęły;

b) nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że o spełnieniu przesłanek z art. art. 137 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. między innymi niewykorzystaniu nieruchomości na cel wywłaszczenia świadczyć mogą jedynie dokumenty wydane przed dokonaniem wywłaszczenia, stanowiące załącznik do wniosku o wywłaszczenie;

3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego, w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż prawidłowe jest rozstrzygniecie organu II instancji o charakterze kasatoryjnym (uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji), podczas gdy Wojewoda Mazowiecki działając, jako organ II instancji samodzielnie powinien rozstrzygnąć sprawę wydając decyzję o charakterze merytorycznym.

Na tych podstawach wnosiła o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania,
2. 2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym o kosztach zastępstwa procesowego w postępowaniu przed WSA i postępowaniu ze skargi kasacyjnej przed NSA według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie, wskazując na zasadność przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Do przepisów postępowania, których naruszenie ma lub może mieć istotny wpływ na wynik sprawy należy zaliczyć przepisy postępowania regulujące czynności ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przy czym dla stwierdzenia, czy naruszenie przepisów postępowania ma istotny wpływ na wynik sprawy, niezbędne jest wyprowadzenie związku z hipotetycznym stanem faktycznym zapisanym w normie prawa materialnego. Tylko bowiem nie podjęcie, zgodnie z przyjętą teorią dowodów, ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, wynikającego z hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego daje podstawy do kwalifikacji naruszenia przepisów postępowania uzasadniającego zastosowanie przez sąd administracyjny środka wobec zaskarżonej decyzji.

Przesądzające znaczenie ma postawiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 137 ust. 1 i w związku z art. 136 ust. 3 norma pierwsza ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z normą pierwotną art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Tak też stanowi art. 137 ust. 1 tej ustawy "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Podstawowym elementem hipotetycznego stanu faktycznego jest ustalenie zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Zasadnie zatem Sąd przeprowadził kontrolę zgodności z prawem, nie naruszając art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazując, że dokonanie ustaleń stanu faktycznego sprawy poza hipotetycznym stanem faktycznym zapisanym w normie prawa materialnego powoduje konieczność podjęcia czynności wyjaśniających w takim zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stanowi to kwalifikowane naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie normy ustanawiającej zasadę ogólną prawdy obiektywnej w związku z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego można odnieść tylko do stanu hipotetycznego zapisanego w normie prawa materialnego.

Przyjęcie, że cel wywłaszczenia można wyprowadzić ze zdarzeń mających miejsce po wywłaszczeniu czy nabyciu w drodze umowy pozostaje w sprzeczności z normą stanowiącą expressis verbis, o zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 2 i art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak ustaleń stanu faktycznego w zakresie zapisanym w normie prawa materialnego wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który nie kwalifikuje się do postępowania dowodowego uzupełniającego (art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego) i wydania decyzji merytoryczno-reformacyjnej przez organ odwoławczy (art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wykazał istotny zakres postępowania wyjaśniającego wymagającego przeprowadzenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd w zaskarżonym wyroku nie naruszył prawa, oceniając zgodność z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.