Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 września 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 811/14 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2014 r.) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...], (dalej decyzja z [...] sierpnia 2013 r.) odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Krakowie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w P. oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] oraz prawa własności posadowionych na tej nieruchomości obiektów trwale z gruntem związanych.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 17 marca 2011 r. wpłynął wniosek PKP S. A., Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Krakowie o stwierdzenie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości oraz prawa własności posadowionych na tej nieruchomości obiektów trwale z gruntem związanych. Organ I instancji podkreślił, że warunkiem "uwłaszczenia" jest posiadanie przez podmiot uprawniony nieruchomości w zarządzie w dniu 5 grudnia 1990 r. Ponadto brak jest jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że PKP S. A. w dniach wydawania przez Naczelnika Miasta i Gminy Niepołomice decyzji dotyczących ustalenia ceny gruntu państwowego i opłaty rocznej za zarząd gruntu państwowego, przysługiwałoby prawo zarządu przedmiotową działką. Organ I instancji wskazał, że działka ta znajdowała się w faktycznym władaniu PKP S.A., lecz PKP S.A. nie sprawował nad nią zarządu.
Zarząd mógł powstać jedynie w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a więc na podstawie decyzji o przekazaniu w zarząd albo na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości zawartej za zezwoleniem właściwego organu.
Odwołując się od powyższej decyzji skarżąca zakwestionowała stanowisko organu I instancji, że w sposób nieuprawniony uznał za niewystarczający dla stwierdzenia prawa zarządu nieruchomością dowód w postaci decyzji o opłatach oraz złożonego oświadczenia w przedmiocie ponoszenia opłat z tytułu zarządzania przedmiotową nieruchomością. Skarżąca wskazała, że brak jest podstawy prawnej do stwierdzenia, iż PKP S. A. nie legitymuje się dokumentem stanowiącym podstawę do stwierdzenia istnienia prawa zarządu, gdyż rozporządzenie wykonawcze wskazuje, iż decyzja o opłatach jest wystarczającym dowodem na okoliczność stwierdzenia ustanowionego zarządu.
Dodatkowo organ I instancji pominął "ocenę dowodów w postaci oświadczenia Dyrektorów PKP S.A., Oddziału Gospodarowania w Krakowie". W odwołaniu zwrócono również uwagę na to, że działka będąca przedmiotem wniosku zabudowana jest budynkiem stacji [...] i grunt ten jest bezpośrednio związany z funkcjonowaniem kolei.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. wydaną na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję z [...] sierpnia 2013 r.
W skardze do WSA w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, § 4 ust. 1 pkt 6 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu oraz art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania.
Skarżąca w uzasadnieniu podkreśliła, że błędne jest stanowisko organów, że decyzja o opłatach nie ma znaczenia w niniejszej sprawie i nie stanowi wystarczającej podstawy dla stwierdzenia nabycia przedmiotowych nieruchomości z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez skarżącą. W piśmie procesowym z dnia 14 sierpnia 2014 r. skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania ze względu na wniesienie w dniu 7 maja 2014 r. skargi do Trybunału Konstytucyjnego (k. 54 i 62 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. albowiem zgodność z Konstytucją przepisów, na podstawie których organy podjęły decyzje, nie budzi wątpliwości Sądu.
Sąd I instancji zgodził się, że nie można podzielić poglądu, że decyzja o ustaleniu opłat za użytkowanie gruntu jest dowodem przesądzającym o istnieniu po stronie skarżącego prawa zarządu do nieruchomości, w rozumieniu przepisów rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120). Sąd I instancji jako trafną ocenił argumentację przyjętą przez orzekające w sprawie organy, opierającą się na poglądzie prawnym wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 (opub. w OTK 1999 r., Nr 7, poz. 159) i w wyroku z dnia 9 kwietnia 2002 r. sygn. akMJ 10/00 (opub. w OTK 2001 r., nr 3, poz. 55), że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu.
Inne rozumienie przepisów powołanego rozporządzenia w powyższym zakresie oznaczałaby jego niezgodność z delegacją ustawową zawartą w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym z art. 92 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym strona skarżąca domagała się ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] stanowiącej własność gminy Niepołomice, zatem rozważenia wymagało, czy przedłożone przez skarżącą dokumenty, potwierdzają okoliczność posiadania przez Przedsiębiorstwo Państwowe Polskie Koleje Państwowe prawa zarządu (użytkowania) ww. nieruchomości. Podstawowym dowodem, z którego skarżąca wywodziła tytuł do dysponowania prawem zarządu sporną działką przez jej poprzednika prawnego, a przez to i do żądania ustanowienia na rzecz skarżącej prawa użytkowania wieczystego ww. działki były dwie decyzje o ustaleniu opłat z tytułu zarządu m.in. tą nieruchomością (k. 24 i 26 akt adm. I inst.).
W ocenie Sądu I instancji, trafnie orzekające w sprawie organy przyjęły, że wskazane dokumenty nie świadczą o oddaniu ww. działki przedsiębiorstwu w zarząd. Decyzje te jedynie dotyczą ustalenia z dniem 1 stycznia 1986 r. i 1 stycznia 1989 r. opłat rocznych "za zarząd" opisanych w niej nieruchomości, a nie potwierdzają istnienia prawa zarządu sporną działką i to w dniu 5 grudnia 1990 r., podczas gdy do zrealizowania przesłanek z art. 200 u.g.n. w zw. z § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia nie wystarczy, by prawo zarządu przysługiwało podmiotowi w dowolnym czasie, lecz niezbędne jest, aby prawo to istniało w dniu 5 grudnia 1990 r. Wskazanej okoliczności skarżąca nie udowodniła. Okoliczność ta nie wynika bowiem z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy.
Stosownie do wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 marca 2013 r. II SA/Kr 97/13, Sąd jako niezasadne ocenił zarzuty skargi, wskazujące, że Przedsiębiorstwo Państwowe PKP nabyło prawo do nieruchomości z mocy samego prawa tj. z mocy przepisów regulujących funkcjonowanie tego przedsiębiorstwa i brak było podstaw do przekazywania tego mienia przez organy terenowe. Wskazać należy, że normy prawne regulujące funkcjonowanie kolei (w tym wskazywana w skardze ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe oraz ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach) miały charakter ogólny i generalny, w związku z tym nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości. Te regulacje normatywne mogły stanowić jedynie podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego, w tym do ustanowienia prawa zarządu nieruchomości.
Same zaś nie mogły być podstawą do powstania prawa rzeczowego do konkretnej nieruchomości (por. na gruncie spraw komunalizacji mienia: wyrok NSA z dnia z dnia 1 września 2006 r. sygn. akt: I OSK 1947/06; wyrok NSA z dnia 15 października 2007 r. sygn. akt: I OSK 1456/06, wyrok NSA z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt: I OSK 240/09.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie zarzucając naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) przez jego niezastosowanie na skutek:
- a) błędnej wykładni, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegające na błędnym przyjęciu, że nie doszło do nabycia przez skarżącą z mocy prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] obr. [...];
- b) naruszenia § 4 ust. 1 pkt. 6 oraz ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.02.1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu przez stwierdzenia, iż decyzja z dnia [...].02.1969 r., znak: [...] nie spełnia wymogów zawartych w powołanym przepisie rozporządzenia;
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym przez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji za prawidłowe i tym samym pominięcie nabycia przez skarżącą z mocy prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] obr. [...];
- 3. art. 151 w zw. z art. 1 pkt.l lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art.107 § 1 i 3 k.p.a., art.138 § 1 pkt.1 k.p.a.
Skarżąca wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi kasacyjnej wniesionej w tej sprawie należy zwrócić uwagę na niepoprawność sformułowania podstaw kasacyjnych, które zostały ujęte zbiorczo, co skutkuje tym, iż nie wiadomo, które zarzuty mieszczą się w ramach danej podstawy. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej sformułowanego w pkt 1 tj. art.145 §1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zw. z błędną wykładnią, a w konsekwencji błędne zastosowanie art.200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz naruszeniu §4 ust.1 pkt 6 oraz ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998r. poprzez stwierdzenie, że decyzja z dnia [...] lutego 1969r. nie spełnia wymogów zawartych w rozporządzeniu, stwierdzić należy, że jest on niezasadny. Zgodnie z brzmieniem art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali można było dokonać, jeżeli państwowe lub komunalne osoby prawne posiadały w tym dniu określone grunty w zarządzie.
Nie może być zatem wątpliwości co do tego, że warunkiem wymaganym do stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości było posiadanie gruntów objętych wnioskiem w zarządzie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (na dzień 5 grudnia 1990 r.), a udowodnienie tej okoliczności spoczywa właśnie na podmiocie zainteresowanym. Skarżąca Spółka na dowód istnienia do przedmiotowej nieruchomości prawa zarządu przedstawiła jedynie decyzję z dnia [...] lutego 1969 r. dotyczącą wymierzenia opłaty rocznej za zarząd przedmiotową nieruchomością. Jednak, jak trafnie dostrzegł Sąd I instancji, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 (publ.
OTK 1999/7/159), analizując § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu podał, że zgodnie z jego treścią prawo użytkowania nieruchomości wyjątkowo można stwierdzić w oparciu o decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości. Dokonując wykładni tego przepisu wskazał, iż decyzja taka jest niewątpliwie dokumentem i to dokumentem urzędowym w rozumieniu przepisów kodeksów postępowania administracyjnego i cywilnego. Jednak dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania tylko wówczas, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła czy uległa zniszczeniu. Podkreślił przy tym, że z decyzji o opłatach powinien wynikać w sposób jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia: ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo użytkowania na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę.
W konsekwencji oznacza to, że w każdej sprawie należy ustalić, czy wydane w niej decyzje o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, tj. czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu lub użytkowania. Istnienia zarządu nie można domniemywać. Z kolei w trybie przepisu § 4 ust. 3 powołanego rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. można dowodzić istnienia prawa zarządu jedynie wtedy, gdy przesądzone zostanie uprzednio, że prawo zarządu nieruchomości było ustanowione, lecz nie zachowały się dokumenty stwierdzające tę okoliczność, a taka okoliczność nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.
Odnosząc się do zarzutu skargi sformułowanego w pkt 2 tj naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego ustalonego przez organy, Naczelny Sad Administracyjny stwierdza, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zauważyć, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera którejkolwiek z części w nim wymienionych. Jednak taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie, albowiem uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wymogi określone w tym przepisie.
Natomiast za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować sformułowanych przez wojewódzki sąd administracyjny ocen, chyba że takie oceny zawierałyby istotne braki dające podstawę do stwierdzenia naruszenia wymogów dotyczących sporządzania uzasadnienia wyroku, co w niniejszej sprawie nie występuje. Okoliczność, że skarżący nie zgadza się z oceną Sadu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku narusza art.141 §4 p.p.s.a.
Ostatni zawarty w pkt 3 skargi kasacyjnej zarzut dotyczy naruszenia art.151 p.p.s.a. w zw z. z art.1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (art.1 p.p.s.a nie zawiera punktów, ani liter) poprzez oddalenie skargi pomimo, że organy administracji naruszyły wskazane przepisy postępowania tj. art.7, 8, 15, 75 i 77 k.p.a. art. 107 §1 i 3 k.p.a., art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy w pierwszej kolejności zauważyć, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak odniesienia się do sformułowanego zarzutu, ten brak jest szczególnie istotny zważywszy, że zgodnie z art.174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd I instancji nie odniósł w żaden sposób do przyczyny, która w jego ocenie wpływałaby na to, iż złożone przez skarżącą oświadczenie nie spełnia wymogów art.75 k.p.a. Wbrew twierdzeniu skarżącego, Sąd I instancji odniósł się do tej kwestii (zdanie ostatnie na str.11 i str.12 uzasadnienia) wyjaśniając " Zgodnie z §4 ust.3 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu – jeżeli nie zachowały się dokumenty, potwierdzające dotychczasowe prawo zarządu, stwierdzenia tego prawa można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń złożonych zgodnie z art.75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Zdaniem Sądu w trybie tego przepisu można dowodzić istnienia prawa zarządu jedynie wtedy, gdy przesądzone zostało uprzednio, że prawo zarządu nieruchomości było ustanowione, lecz nie zachowały się dokumenty stwierdzające tę okoliczność".
Powyższe stanowisko Sądu I instancji wyjaśnia tym samym, że nie doszło do naruszenia art.75 k.p.a., nadto należy zauważyć, że odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd I instancji stwierdził, że niezasadne był zarzut naruszenia przez organy art.7, art. 77, art.107 §3 k.p.a., albowiem w ocenie Sądu organy prawidłowo przeprowadziły prawidłowo postępowanie. Mając powyższe na uwadze, a także brak uzasadnienia sformułowanego w pkt 3 skargi kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.
W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, prawidłowej oceny ustaleń poczynionych przez organy administracji i słusznie przyjął, że decyzja o wymierzeniu opłaty za zarząd nieruchomością nie może stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia prawa zarządu PKP S.A. przedmiotową nieruchomością.
Zaznaczyć jeszcze należy, że w dniu 27 lutego 2017r., podjęta została uchwała w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, I OPS 2/16 o następującej treści "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.)"
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.