Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2008r., sygn. II SA/Wa 2156/07 oddalił skargę S. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2007r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:
Opolski Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 Kpa, umorzył postępowanie w sprawie przeniesienia S. K. na inne stanowisko służbowe, gdzie nie jest wymagane poświadczenie bezpieczeństwa lub zwolnienie ze służby na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2007r. Nr 43 poz. 277 ze zm.), z uwagi na bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu podał, że w dniu [...] stycznia 2004r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie przeniesienia wyżej wymienionego funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, gdzie nie jest wymagane poświadczenie bezpieczeństwa lub zwolnienie ze służby na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2004r. organ z urzędu zawiesił powyższe postępowanie, bowiem do tej chwili nie zapadła ostateczna decyzja w sprawie odmowy wydania poświadczenia bezpieczeństwa, a było to niezbędne do merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.
W dniu [...] maja 2004r. do Wydziału Kadr i Szkolenia KWP w Opolu wpłynęło pismo Naczelnika Wydziału ds. Ochrony Informacji Niejawnych i Inspekcji KWP w Opolu wraz z kserokopią decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2004r. nr [...] utrzymującą w mocy odmowę wydania poświadczenia bezpieczeństwa. W dniu [...] maja 2007r. organ powziął informację, że skarżący uzyskał poświadczenie bezpieczeństwa w wyniku przeprowadzenia na jego wniosek postępowania sprawdzającego. W tej sytuacji Komendant Wojewódzki Policji w Opolu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007r., podjął z urzędu zawieszone postępowanie. W dalszej części uzasadnienia podał, że bezprzedmiotowość w niniejszej sprawie polega na tym, iż skarżący uzyskał poświadczenie bezpieczeństwa dostępu do informacji niejawnych, którego brak był podstawą do wszczęcia postępowania.
W odwołaniu z dnia [...] lipca 2007r. skarżący wniósł o uchylenie lub stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z uwagi na naruszenie art. 98 § 2 Kpa w zw. z art. 156 § 1 Kpa poprzez wydanie decyzji po upływie terminu przedawnienia. W obszernym uzasadnieniu natomiast przedstawił swoje zarzuty dotyczące podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego, nie rozpatrzenie jego wniosków dowodowych po podjęciu postępowania, całości prowadzonego wobec niego postępowania w zakresie uzyskania poświadczenia bezpieczeństwa, nieprawidłowości w zakresie postępowania administracyjnego w przedmiocie rozkazu personalnego z dnia [...] czerwca 2003r., nieprawidłowości w toczącym się postępowaniu dyscyplinarnym i nieprawidłowości w funkcjonowaniu jego macierzystej jednostki organizacyjnej. W końcu stwierdził, że nic mu nie jest wiadomo na temat wszczęcia w dniu [...] stycznia 2004r. postępowania w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe.
Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 105 § 1 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2007r. W uzasadnieniu - poza argumentami i stanem faktycznym przedstawionym już w powyższej decyzji - podał, że przełożony sporządził dla skarżącego, po wszczęciu postępowania w dniu [...] stycznia 2004r., tymczasowy zakres obowiązków na dotychczas zajmowanym przez niego stanowisku, gdzie nie jest wymagane poświadczenie bezpieczeństwa. Natomiast co do zarzutu naruszenia art. 98 § 2 Kpa wskazał, że instytucja powyższa dotyczy sytuacji, kiedy postępowanie zostało zawieszone w trybie art. 98 § 1 Kpa, a nie - jak w przedmiotowej sprawie - w trybie art. 97 § 1 pkt 1 Kpa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. K. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie praw i swobód gwarantowanych obywatelom przez ustawę zasadniczą i zgodnie z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, jak również naruszenie prawa materialnego i procesowego, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W obszernym uzasadnieniu - poza zarzutami i argumentami wykazanymi już w odwołaniu - podniósł, że stosownie do treści art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania był Komendant Powiatowy Policji w Krapkowicach i w dalszej części zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2008r. oddalił skargę S. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2007r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 6f ustawy o Policji, komendant wojewódzki Policji oraz komendant powiatowy (miejski) Policji są przełożonymi policjantów na terenie swojego działania, zaś w myśl art. 32 ust. 1 ustawy, do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest – wskazuje Sąd I instancji, że skarżący pełnił obowiązki na stanowisku służbowym usytuowanym w strukturach organizacyjnych Komendy Powiatowej Policji w K. Zatem organem właściwym do jego przeniesienia na inne stanowisko służbowe był Komendant Powiatowy Policji w K., a nie Komendant Wojewódzki Policji w Opolu. Stąd też należy przyznać rację skarżącemu, że wszczęcie postępowania pismem Komendy Wojewódzkiej Policji w Opolu z dnia [...] grudnia 2003r., a dostarczonym skarżącemu w dniu [...] stycznia 2004r. w sprawie przeniesienia skarżącego na inne stanowisko służbowe, gdzie nie jest wymagane poświadczenie bezpieczeństwa, zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 19 Kpa, w myśl którego organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.
Jednakże organ ma obowiązek badać swoją właściwość w każdym stadium postępowania, w tym również w toku postępowania pierwszoinstancyjnego i jeżeli niewłaściwość ta istnieje na tym właśnie etapie, to zobowiązany jest umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 Kpa jako bezprzedmiotowe. Zatem, wbrew błędnemu uzasadnieniu zawartemu w zaskarżonej decyzji, postępowanie w niniejszej sprawie musiało być umorzone i w tej sytuacji owo rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Natomiast odpowiadając na zarzut naruszenia przepisu art. 98 § 2 k.p.a., wskazać należy skarżącemu, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest zawieszenie i podjęcie postępowania administracyjnego, podobnie jak nierozpatrzenie jego wniosków co do całości toczących się wobec niego postępowań w przeszłości, w tym również postępowania w przedmiocie uzyskania poświadczenia bezpieczeństwa, w sprawie rozkazu personalnego z dnia [...] czerwca 2003 r., postępowania dyscyplinarnego i nieprawidłowości w funkcjonowaniu jego macierzystej jednostki organizacyjnej.
Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia złożył pełnomocnik S. K. zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, iż Komendant Wojewódzki Policji w Opolu będąc niewłaściwym do prowadzenia postępowania w sprawie przeniesienia funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w K. S. K. na inne stanowisko służbowe, był uprawniony do umorzenia tego postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 Kpa, podczas gdy wymieniony organ nie będąc w sprawie właściwym, nie mógł oceniać jej przedmiotowości, naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 Kpa poprzez przyjęcie, iż Komendant Główny Policji rozpoznając odwołanie od wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej decyzji Wojewódzkiego Komendanta Policji w Opolu w sprawie przeniesienia S. K. na inne stanowisko służbowe obowiązany był utrzymać w mocy tą decyzję, nie zaś, stwierdzić jego nieważność na podstawie art. 156 § 1 Kpa, naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji, jak również poprzedzającej ją decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu, pomimo zaistnienia ku temu przesłanki polegającej na tym, iż każda z tych decyzji wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nie uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji w całości, pomimo, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów proceduralnych w sposób rzutujący na wynik rozstrzygnięć administracyjnych, w tym w szczególności dających podstawę do wznowienia postępowania.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Na rozprawie w dniu 8 lipca 2009r. pełnomocnik skarżącego oraz sam skarżący podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc i wywodząc jak w skardze.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy.
W myśl przepisu art. 174 wskazanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania, iż naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Sądowi ocenę zasadności.
Skarga kasacyjna - w zakresie sformułowanych w niej zarzutów zasługuje na uwzględnienie.
Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 ustawy o Policji oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoim uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości, mimo to organ stanowiąc o umorzeniu postępowania uczynił słusznie. Wedle Sądu I instancji, pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, postępowanie w sprawie należało umorzyć i w tej sytuacji owo rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Tymczasem art. 145 § 1 pkt 2 ppsa stanowi w sposób bezwzględny, że sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i stwierdza nieważność decyzji bądź postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa. Zapis ten nie pozostawia żadnej swobody dla orzekającego Sądu, nie uzależnia w tym przypadku rozstrzygnięcia od naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (jako to ma miejsce w regulacji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c).
Artykuł 156 § 1 pkt 1 Kpa jednoznacznie reguluje sytuację, w której decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Uregulowanie to nie pozostawia wyboru co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy, jak tylko w sposób bezwzględny obliguje organ niewłaściwy do umorzenia postępowania. Z tego względu niezasadne jest stanowisko Sądu I instancji zaprezentowane w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu wyroku. Judykatura wielokrotnie podkreślała, że w myśl art. 156 § 1 pkt 1 Kpa naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 7 października 1982 r., sygn. II SA 1119/82, ONSA 1982/ 2/ 95). Innymi słowy, przepis art. 156 § 1 pkt 1 Kpa obejmuje wszelkie postacie naruszenia właściwości miejscowej i rzeczowej, z którą nierozerwalnie łączy się właściwość instancyjna.
Organ niewłaściwy nie jest zatem prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Obowiązek badania swojej właściwości ciąży na organie w momencie wszczęcia postępowania, jak również w każdym stadium postępowania administracyjnego. Organ niewłaściwy nie dysponuje zdolnością prawną do prowadzenia postępowania i podjęcia aktu jurysdykcyjnego rozstrzygającego o prawach i obowiązkach stron. Z zasady przestrzegania przez organ administracyjny właściwości z urzędu wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania (por. wyr. SN z dnia 29 maja 1991 r., III ARN 17/91, PiP 1992/3/108 oraz wyrok NSA z dnia 12 lipca 1994 r., sygn. II SA 781/93).
Pod pojęciem właściwości należy rozumieć zdolność prawną organu administracji do rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. Właściwość ta wynikać musi z obowiązujących przepisów rangi ustawowej, czy przepisów wykonawczych lub z zawartych w oparciu o ustawy porozumień. Właściwość organów administracji musi pozostawać ściśle określona i nie zachodzi w tej mierze jakakolwiek dowolność. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i jak to już zostało wcześniej wskazane, organ z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości (art. 19 Kpa). O właściwości organu do rozpoznawania sprawy administracyjnej stanowią przepisy prawne regulujące jego kompetencje, które zawarte są w ustawach o charakterze materialnoprawnym, i które powinny być stosowane łącznie z przepisami prawa ustrojowego, zwłaszcza, gdy ustala się właściwość rzeczową, w tym instancyjną.
Tak więc jeśli z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji wynika w niniejszej sprawie wyłączna właściwość Komendanta Powiatowego Policji, wykluczone jest rozstrzyganie w sprawie przez jakikolwiek inny organ, choćby orzeczenie to miało rozstrzygać kwestie przedmiotowości postępowania.
Reasumując za niedopuszczalne uznać trzeba, by niewłaściwy rzeczowo w sprawie organ administracji orzekał co do tego, czy sprawa ta jest przedmiotowa, czy bezprzedmiotowa. Stwierdzenia tego może dokonać tylko i wyłącznie organ właściwy w tej sprawie rzeczowo.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy do przyjęcia, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 ww. ustawy.