Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 października 2020 r., I SA/Wa 58/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. S.A. w W. na decyzję K. z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. prawa własności nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła strona skarżąca P. S.A. w W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.1990.32.191 ze zm.), dalej jako "ustawa komunalizacyjna", w związku z art. 34 i art 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U.2000.84.948 ze zm.), dalej jako "ustawa o komercjalizacji", przez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu [...] grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymuje się dokumentami o przekazaniu ich w zarząd – nie stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego P. i podlegają wyłączeniu z komunalizacji;
- 2. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.1991.30.127 ze zm.), dalej jako "u.g.g.w.n.", przez nieuwzględnienie, że grunty, które w dniu wejścia w życie tej drugiej ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP i przeszły z mocy prawa w zarząd tej jednostki;
- 3. art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 6 ust. 1 u.g.g.w.n. i w związku z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2010.102.651 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", przez uznanie, że prawo zarządu nieruchomości przez terenowe organy administracji państwowej jest równoznaczne z należeniem nieruchomości do tych organów;
- 4. art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej oraz art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, polegające na przyjęciu, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa nie była przekazana w zarząd P. S.A. choć w ewidencji gruntów wpisany został Skarb Państwa, a władającym P., co oznacza, że nieruchomość podlegała wyłączeniu spod komunalizacji;
- 5. art. 4 i art. 6 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U.1948.43.312 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r.", przez jego pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy, co doprowadziło do błędnego wniosku, że nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, nabyte z mocy prawa przez przedsiębiorstwo P. podlegają komunalizacji na podstawie art. 5 ustawy komunalizacyjnej.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji K. z dnia [...] listopada 2019 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Ocenę zasadności skargi kasacyjnej wypada rozpocząć od wskazania, iż zasadniczym problemem w sprawie pozostaje kwestia sprawowania przez stronę skarżącą kasacyjnie zarządu nieruchomością położoną w Ł. w obrębie [...], oznaczoną jako działka nr [...], o powierzchni 10913 m2, dla której Sąd Rejonowy dla Ł. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], a w szczególności możliwości wykazania tegoż zarządu w procesie komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Kwestia ta nie jest nowa w orzecznictwie sądów administracyjnych. Aczkolwiek w przeszłości pozostawała ona kontrowersyjną, to aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest postrzegana jednolicie (vide: uchwała NSA z dnia 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16; uchwała NSA z dnia 26 lutego 2018 r., I OPS 5/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Autor kasacji formułując zarzuty zdaje się nie dostrzegać aktualnego stanowiska sądów administracyjnych w tej kwestii i powołuje się na starsze orzecznictwo, które utraciło walor aktualności wskutek podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwał w trybie art. 15 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a.
Uwzględniając powyższą uwagę, ocenę zasadności skargi kasacyjnej wypada rozpocząć od wskazania, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (pkt 1), przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego (pkt 2), zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 (pkt 3) staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Jednocześnie, stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 tejże ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Naczelny Sąd Administracyjny w motywach uchwały z dnia 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16 dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej wyjaśniając, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. Z treści tej uchwały wynika zatem wniosek, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa P. nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n., tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której P. uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości.
Zarząd, w rozumieniu przepisów prawno-administracyjnych, musi mieć dla swego powstania podstawę i to podstawę istniejącą przez cały okres trwania zarządu. Zarząd, jako szczególna forma władania nieruchomością, może powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. W tym drugim wypadku decyzja administracyjna jest podstawą powstania i wykonywania zarządu przez osobę niebędącą właścicielem gruntu i ma charakter konstytutywny, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prawo ustanowione w drodze czynności administracyjnej trwa tak długo jak długo w obrocie prawnym istnieje decyzja statuująca powstanie prawa. W wypadku wyeliminowania decyzji z obrotu prawo zarządu wygasa. W sytuacji natomiast, kiedy zarząd przyznany zostaje oznaczonemu podmiotowi przez ustawę, wówczas uprawnienie do władania gruntem, jak również i określenie zakresu takiego władania powstaje ex lege, bez potrzeby orzekania w tej materii przez jakikolwiek organ administracyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważał także w tym zakresie kwestię, co dzieje się w sytuacji, gdy ustawa (rozporządzenie o mocy ustawy) przyznająca prawo zarządu mieniem państwowym osobie trzeciej zostaje uchylona w całości, zaś przepisy nowej ustawy, normujące sytuację prawną tejże osoby nie przewidują w ogóle zarządu, jako prawa przysługującego tej osobie i stwierdził, że skutkiem prawnym, wywołanym uchyleniem rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. przez ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U.1960.54.311 ze zm.) było m.in. to, że wolą suwerena uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez przedsiębiorstwo P. Podmiot ten utracił tym samym z dniem [...] grudnia 1960 r. zarząd nieruchomościami, przyznany ww. rozporządzeniem Prezydenta RP z 1926 r., gdyż zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania.
Ww. ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach nie potwierdziła bowiem przysługiwania tego szczególnego prawa w rozdziale 2 zatytułowanym "Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe", przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie wyłącznie do "budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego". W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego oznacza to, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania P. zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r. (vide: uchwała NSA z dnia 26 lutego 2018 r., I OPS 5/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze powyższe rozważania, trafnie z toku dotychczasowego postępowania przyjmowano (zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji), iż skarżąca Spółka nie jest przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Nie jest ona bowiem w stanie wykazać tytułu prawnego do komunalizowanego mienia, z którego wynikałyby jej roszczenia do spornej nieruchomości. Dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na przyjęcie, że majątek taki należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są tożsame z pojęciem "należy do", które swym zakresem nawiązuje do aspektu prawnorzeczowego. Niezasadne jest przy tym stanowisko, że pojęcie "należeć" powinno być utożsamiane z posiadaniem (władaniem) w rozumieniu prawa cywilnego. Z założenia celowe i świadome posłużenie się przez ustawodawcę terminem "należeć" – a nie "posiadać" – wskazywało, że chodzi o grunty, do których terenowym organom administracji państwowej przysługiwało określone uprawnienie, niezależne od tego, jaki podmiot faktycznie władał gruntem, a nie jedynie czysty aspekt władztwa fizycznego nad nieruchomością.
Przy czym o zarządzie nie świadczy nawet samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym (vide: uchwała NSA z dnia 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16; uchwała NSA z dnia 26 lutego 2018 r., I OPS 5/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że od samego początku swego istnienia P. miały obowiązek ewidencjonowania nieruchomości wydzielonych temu przedsiębiorstwu. Regulację w tym zakresie przewidywał art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r., oraz przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U.1932.81.714). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się także stanowisko, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa P. oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły co najwyżej stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Jednocześnie istnienia zarządu nie można domniemywać (vide: uchwała NSA z dnia 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16; uchwała NSA z dnia 26 lutego 2018 r., I OPS 5/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko przedstawione w przywołanych powyżej uchwałach. Pozostaje zatem nimi związany, stosownie do treści art. 269 § 1 p.p.s.a.
Nie można tym samym potwierdzić zasadności zarzutów kasacyjnych naruszenia art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Nie są także trafne zarzuty naruszenia pozostałych przepisów ustaw (art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji, art. 6 ust. 1 i art. 80 u.g.g.w.n. oraz art. 200 u.g.n.), bowiem nie może z przepisów tych wynikać uprawnienie strony skarżącej do zarządu konkretną nieruchomością w dniu komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. Z kolei prawo zarządu nieruchomościami przyznane ex lege na podstawie art. 4 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. wygasło wskutek uchylenia tegoż aktu prawnego przez art. 46 ust. 1 pkt 5) ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, a jednocześnie uprawnienie to nie zastało przyznane w nowym porządku prawnym.
Konkludując wypada wskazać, iż w myśl art. 6 ust. 1 u.g.g.w.n, w brzmieniu obowiązującym w dacie komunalizacji mienia (tj. w dniu 27 maja 1990 r.), terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, z wyłączeniem czynności wymagających decyzji administracyjnych. Tym samym nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób określony w tym przepisie, należały do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał określonym mieniem.
Jednocześnie, skarżąca Spółka nie legitymując się tytułem prawnym do skomunalizowanej nieruchomości, wydanym w formie przewidzianej prawem, nie może być uznana za podmiot, któremu taki tytuł służy. Wypada zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy brak było przeszkód za strony skarżącej Spółki do skomunalizowania przedmiotowej działki.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.